浅析推进农村改革发展的法律基础与制度保障

　　在拥有八亿农民的中国，农村问题从来都不只局限于农村，它是关系整个国家发展的重大议题。党的十七届三中全会审议通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，给中国农村乃至全国的发展注入了新的动力，并将制度建设作为推进新一轮农村改革发展的重要方面，从根本上优化我国农村改革发展的制度环境，为我国早日建成全面小康社会和经济社会又好又快发展，起到重要的推动作用。

　　一、推进农村改革发展需要有坚实的法律基础

　　“农业丰则基础强，农民富则国家盛，农村稳则社会安”。毛泽东同志说过：“农业为基础，工业为主导”可见发展农业的重要性，农业的核心问题在于土地。如何保证十八亿亩耕地不被突破是关系到七亿多农民生存大计，更关系到十几亿中国人的饭碗问题。要对它进行改革，远比在农村推行其它改革复杂得多。农民是我国公民的主要组成部分，有关公民权利保护的各项法律对农民同样发挥作用，但事实却不尽如人意。由于种种历史的、现实的原因，我国农民长期没有享受到与城市居民应有的平等权利。随着农村改革的不断深入，城乡一体化发展已成趋势，在这个发展过程中必须提供坚实的法律基础，农民权益才能得到保障。

　　1、《物权法》进一步保障了农民的合法权益。该法不仅规定了农村集体所有权、土地承包经营权、宅基地使用权等一系列农民土地权利，还规定了农村集体所有权的具体行使方式。其中土地经营权是核心，土地承包经营权是农民安身立命的基本权利。《物权法》对农村土地承包经营权进行了详细的规定：一是明确规定了我国农村实行土地承包经营制度。二是详细规定了土地承包经营权的内容、期限。三是规定土地承包经营权人依法可以将土地承包经营权流转。四是土地承包经营权受到法律保护。还规定了宅基地的取得、行使、转让、登记等事项。农民宅基地使用权是我国物权制度的一个创新，是具有中国特色的一种物权。征收集体所有的土地和城乡居民的房屋，关系广大人民群众的切身利益，受到社会普遍关注。《物权法》对征收补偿作了明确具体的规定，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。规定体现了党和国家关于征地补偿安置必须确保被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障的原则。

　　2、土地法部分内容须修正。农村集体所有的土地作为建设用地的，物权法规定应按照土地管理法规定，这样土地管理法的修改就成为这项改革的风向标。据悉关系农村土地承包制度的另一部重要法律——《农村土地承包纠纷仲裁法》也将在年底前提交审议。

　　3、应尽快出台《农民权益保护法》它是保护农民各项权利的总的法律规范。目前制定这部特殊时期的特殊法律具有现实性和紧迫性，如能出台一项好的《农民权益保护法》，将大大增强我国农民借助国家法律实现自我保护的能力，使农民的维权行动纳入法制化的轨道，降低农民在法律缺失状态下发生对抗性行为的频率，从而有利于农村政治稳定。将使普通农民在与包括乡村干部在内的地方强势群体的关系中获得政治支持 ，从而提高政策实施的效率，走出政策落实难的困境。此法于2007年已在山西省试行。

　　4、重要的涉农法律《农业法》、《农村土地承包法》、《村民委员会组织法》等在具体贯彻方面尚有许多难处，这不仅影响农民利益的有效保护，也损害了国家法律的尊严。目前，我国虽然为维护农民的权益采取了一些措施，但与城乡二元体制相对应的相关法律和政策，已成为制约城乡一体化的瓶颈。其一、农村土地承包权和集体建设用地使用权流转面临法律和政策上的束缚，制约土地规模化、集约化经营和农地效益提高。其二、由于城乡二元户籍分割，进城务工农民总体上仍无法融入当地社会，享受不到同城同待遇，全国一盘棋的社保动态管理体系无法建立。 其三、因为流转方面法律上的一些缺陷以及法律上的一些不可操作性的问题，农民的权益可能受到伤害，可能引起农村的群体性事件，可能不利于农村的社会稳定。第四、农民在享受国家公共品供应方面受到诸多歧视，在遭遇各种非法势力的利益侵害时难以得到法律的公正保护。第五、农村土地承法中关于农地流转的条文大多是原则性规定，应具体细化。同时，还应努力保持农村土地承包法与其他法律如村民委员会组织法的相互协调 .2007年，《农民专业合作社法》正式实施。有了这部法律农民专业合作社可依法登记，取得法人资格，确立市场主体地位。应抓紧农村土地承包法、村委会组织法等的修改。这些法律的配套政策措施也要及时跟进，否则，即使以后出台了《农民权益保护法》其权威性同样难以受到尊重。另外，应尽快修订户口登记条例并出台《户籍法》，这是深化户籍制度改革的法律基础。

　　二、农村改革发展需要有完善的制度保障

　　我国农村社会走向繁荣、文明的关键是制度变革。十七届三中全会开启了这样一个变革周期。这是农村联产承包责任制实施30年后最重大的一次农村改革，无疑将会为未来较长一个阶段农村经济的发展奠定基调。实现城乡社会的同步有机发展，取决于制度变革的决心与步伐。为此各级政府不仅要不折不扣贯彻落实支农政策，还要加强制度创新，健全符合社会主义市场经济要求的农村经济体制。

　　1、稳定和完善农村基本经营制度。正确的土地制度或者说正确的劳动力和土地两要素的组合是发展农业生产的根本保证，而错误的土地制度则会长期制约农业生产的发展，这主要是人多地少的结构性矛盾，数量庞大的农村劳动力与相对稀缺的土地之间一对一的组合方式，使劳动力的大量闲置和劳动时间的大量闲置成为我国农村的普遍问题。新一轮发展必然通过农村劳动力要素大量转移和土地要素积极流转的新型组合而开创全新的局面。以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制是我国农村改革最重要的制度性成果，是党的农村政策的基石。不仅现有土地承包关系要保持稳定并长久不变，还将赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，为进一步完善农村基本经营制度留下了更大的探索空间。

　　2、健全严格规范的农村土地管理制度。胡锦涛总书记的“长久不变” 、“土地流转”。就是现有土地承包关系不仅要保持稳定并长久不变，还要赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权；要根据农民的意愿，允许农民以多种形式流转土地承包经营权，发展适度规模经营。在“依法、自愿、有偿”的前提下，推进农村土地流转，而这项改革必须建立在完善法律制度的基础上，不能把改革变成少数人侵害农民长远利益的机会，不能在微观机制上降低土地资源的配置效率，还要保障国家粮食安全，守住18亿亩耕地的红线。农民在流转过程中基本上是弱者，他们缺乏必要的合同法知识，缺少对土地升值的预见性，甚至缺话语权。因此，我们在完善土地流转制度时，要提供多种流转方式供农民选择。一方面要尊重农民意愿，尊重农民话语权；另一方面要合理评估土地价值，增强合同的科学性、严肃性，既保证农民能够分享土地增值的收益，又能保证土地转让期间的稳定，发挥土地规模经营的效果。农民在自发转让中还要有一个土地流转服务机构，类似于一个中介，要逐步建立起一个市场。

　　3、完善农业支持保护制度。主要是指从农业投入、农业补贴、农产品价格等多个方面进一步完善相关政策，不断强化对农业这一国民经济基础和战略产业的支持和保护。除增加对粮食主产区的扶持力度、动物防疫体系建设的投入力度外还要对农业基础建设进行大幅度增加；耕地占用税的新增收入主要用于“三农”；各地预算安排的城市维护建设支出要确定部分资金用于乡村规划、基础设施建设和维护 .

　　4、建立现代农村金融制度。关键在于抓紧完善相关法律法规和配套政策，建立健康、稳定、商业可持续农村市场体制。近年来在放宽农村金融市场准入，发展多种形式的新型农村金融机构方面已经取得了丰硕的成果。银监会在对新型农村金融机构试点政策和成效进行全面评估的基础上，提出从2009年开始进一步扩大试点范围。目前村镇银行、贷款公司和农村资金互助社等新型农村金融机构已经大量涌现，不少外资金融机构也积极参与布局，对于增加农村金融供给，激活当地农村金融市场，加大信贷支农投放力度，提高农村金融服务水平，起到了积极推动作用，这对于完善我国农村金融服务体系也是一个重大创新。

　　5、建立促进城乡经济社会发展一体化制度。从根本上破除导致城乡二元结构的制度基础：“健全农村民主管理制度”，根本目的在于加强村民自治机制建设，不断发展农村基层民主……

　　总之，我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段，进入加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关键时刻，进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期。把制度建设作为推进新一轮农村改革发展的重要方面，并作出全面安排，必将从根本上优化我国农村改革发展的制度环境。土地流转制度、社会保障制度、健全农村民主管理制度以及推进农村惩治和预防腐败体系建设等等问题，也会逐个破题，并最终通过立法的方式，作为此次改革的成果固定下来，为我国早日建成全面小康社会和经济社会又好又快发展，起到重要的推动作用。（来源：北大法律信息网）

　　「参考文献」

　　《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》。

　　赵林克·中共邢台市委党校法学教研室教师