环境法的公共利益的属性和界定条件及范围

　　一、公共利益

　　公共利益，简称公益，与私益相对，公共利益由“公共”和“利益”两部分组成。《汉语大词典》对公共一词的解释有三种涵义：（1）公有的、公用的；（2）犹公众；（3）犹共同。 [1]《辞海》对利益的解释是好处。 [2] 美国的社会学法学家庞德在《通过法律的社会控制》一书中认为，公共利益是从政治组织社会生活角度出发，以政治组织社会名义提出的主张、需要和愿望。 [3]而边沁认为，公共利益是“组成共同体的若干成员的利益的总和，不理解什么是个人利益，谈共同体的利益便毫无意义。” [4]边沁认为公共利益是个人利益的总和，显然没有分清公共利益和个人利益的界限。据此，笔者认为，公共利益是一定范围内全体成员或多数人的共同利益，体现他们的共同意志，是一种公众利益，但又不能等同于公众利益，因为其除了强调数量之外还强调整体利益的不可分割性。公共利益具有非排他性，受益主体具有普遍性或不特定性的特点。公共利益必须是人人都有机会享受得到的。例如：享受清洁优美的环境，任何人的享有都不会排除其他人也有机会享有。

　　二、环境法的公共利益的属性

　　笔者认为，环境法的公共利益的属性，是指环境法的公共性（公益性）和正当性（合理性），这也是环境法的特点之一。分述如下：

　　（一）公共性

　　环境法是以社会公共利益为本位，而不是以个人利益为本位。环境法的公共利益之所以具有公共性是由环境问题的特性所决定的，环境问题的特性又是由环境的特性所决定的。一般而言，公共性具有两种属性：即普惠性和共享性（无竞争性、无排他性）。笔者认为，要弄清环境法的公共利益的公共性，需从以下三个方面来着手，分述如下：

　　1、 环境的特点

　　环境并不为某个人或某一群体所有，一向被视为公共物品，并非私人物品，如流动的大气、公海及海底资源、南极等。著名经济学家萨谬尔森认为，公共物品和私人物品的区别在于：公共物品具有非排他性，为全体社会成员共同享有和消费，同时具有无偿性和不可分割性等特征。而私人物品则可以分割然后分别提供给不同的个人，并且对其他人产生外在成本或利益。所以环境属于典型的公共物品，“公地的悲剧”之所以发生，正是因为环境资源的公共属性的存在。从行为的结果来看，公地悲剧发生后又必然影响公共利益，所以以环境为保护对象的环境法也就打上了公共利益的烙印。

　　2、环境问题的特点

　　环境问题一般包括环境污染和环境破坏，即人类过度地将物质或能量引入环境，或过度地向环境索取物质或能量而带来的危害后果。环境问题的产生原因是部分人为了追求自己的私益而对环境造成的损害或政府公共决策不当，前者是“市场失灵”造成的，后者是“政府失灵”造成的。从行为方式和行为过程来看，前者不带有公共性，是个人行为对集体的危害；后者则具有公共性，是集体行为对集体造成的危害。由于某些污染因素具有流动性，环境污染一旦发生，就会向更大范围扩散，影响范围不会局限于污染源地区，势必影响公众利益，产生对公益的侵害，成为公害。所以从损害结果来看，无论是何种原因导致的环境问题，都会造成对集体的损害，即损害了公益，明显带有公共性质。而基于解决环境问题的现实需要而产生的环境法自然无法避免对公共利益的保护，具有公益性。

　　3、环境保护的特点

　　当今环境问题的复杂与不确定程度是历史上任何时期、任何社会都从未经历过的，它不但分布广，而且污染源和破坏源多，既来自人类的经济生产活动，也来自于人类的日常生活活动，既来自发达国家，也来自发展中国家。 [5]环境问题已经成为全球性问题，关系到各个国家和人民的生存和发展。从环境保护的行为要求和行为方式来看，保护环境资源成为全人类的共同要求，符合人类的共同利益，同时解决全球性的环境问题需要全人类的共同合作和共同努力，只靠某个或某几个国家的努力已经难以奏效。从环境保护的结果来看，保护好环境，既有利于发达国家，也有利于发展中国家；既对当代人有利，也对后代人有利。环境保护本身就是一种公益事业，具有公益性的表现形式和必然后果。公益性也就自然而然地成为环境法的一个特点。

　　（二）正当性

　　由于环境是人类生存和发展的基础，关系到人的生存，人人都享有生活在清洁、优美、舒适、良好环境中的权利，环境权是人类生存所必须具有的权利。如果其赖以生存和发展的环境受到损害，则其生存和发展将受到妨碍。同时，环境是公共物品，一旦遭受损害，不管是个人还是公共决策失误造成的损害，都是使公益受到损害，而不是个人私益受损。从行为方式和行为结果来看，无论是用公益还是私益对受损的环境公共利益进行补偿，其正当性都不容否认，即使减损了私人利益来增进或补偿公共利益。

　　（三）确定性和不确定性的结合

　　1、内容上具有确定性。因为利益内容是不确定的，公共利益的内容具有不确定性。个人平等、自由、环境权等都属于利益的内容，但无法一一列出利益的全部内容。因此公共利益的内容并非恒定不变，而是特定历史语境中的话语。但由于环境法中的公共利益是公共利益中的一种，实际上已经有了限定范围或条件，即指人们在环境方面的共同利益。所以内容上具有一定的确定性。

　　2、受益对象的不确定性。公共利益一般被定义为是不特定人所享有的利益，但是“特定”和“不特定”、“公共”还是“个别”是相对一个特定的群体而言的，这个“圈子”实际上是可大可小的。因此，对一个圈子来说，相对于圈子内的少数人，圈子外的多数人就是“公共的”，而相对于外层的一个更大的圈子而言，这个圈子又可能构成少数，成为“个别的”。 [6] 环境法的公共利益是指不特定人的环境公共利益，环境的整体性决定了其不可分割，一旦某地环境受损则该范围内所有人的环境利益受损，但环境问题的复杂性决定了受损的区域范围的不确定性，故其受益对象也具有不确定性。

　　三、 环境法的公共利益的界定条件

　　环境公共利益也是一种公众利益，受益主体具有普遍性或不特定性的特点，既然如此，环境公共利益怎样才能形成呢？环境公共利益应该通过什么样的方式来表达呢？环境公共利益应该由谁来表达，谁能真实完整地代表环境公共利益？也就是说环境公共利益需要具备什么条件，这就需要通过一定的方式来界定。

　　1、主体条件

　　环境公共利益同其他公共利益一样，实际上主要依赖以政府为代表的公共选择机制来实现，但政府不是环境公共利益的惟一代表。但除政府外，谁还能作为环境公共利益的代表呢？是某个人或某些个人代表，还是某个组织或团体呢？笔者认为，关键在于公众将其利益自愿交予谁，只有当其主体资格的获得得到多数人同意时才能成为公共利益的代表，其行为才是符合公共利益的。可以将环保团体视为环境公共利益的代表，一方面因为环保团体的宗旨是保护环境，如将其作为环境公共利益的代表符合公共利益的属性；另一方面因为环保团体本身也是一个组织，是公众中的一些代表，能够在一定程度上代表多数人的环境利益和要求。而人是自私的，追求私益的个人不能成为环境公共利益的主体。

　　2、客观标准

　　界定环境公共利益时，需要坚持两个标准，既要有合法性，又要有合理性。首先，环境公共利益的形成应该遵循法定的程序，即形式标准。公共利益的界定事关广泛的公众利益，所以应当广泛听取、充分尊重公众意见，保证公共利益界定基于广泛的民意之上，公众意见在决策中得到体现。其次，要符合正当性原则，即实质标准。公共利益的实现通常是以其他公共利益和私人利益的减损作为代价，因此在界定公共利益时要对局部公共利益与整体公共利益、短期公共利益与长期公共利益加以权衡，对可能减损的私人利益与可能增长的公共利益加以权衡，对实现公共利益的不同方式加以权衡。如果以减损私人利益却又不给予必要补偿的方式来增进公共利益，就会有违正义和公平。 [7]

　　四、环境法的公共利益的界定范围

　　根据前文所述，环境公共利益是我国法律规定的公共利益范围内的一种。环境公共利益以共同利益为基础，是抽象的，在很多情况下，要明确知道所有人或绝大多数人都共享的利益几乎是不可能的。所以有时难以判断，导致其对实践的指导意义也经常受到质疑，尤其在没有一个公正、有效地界定公共利益的决策机制时更是如此。故界定环境法的公共利益的范围显得尤为重要。笔者认为，应该从以下几个方面来界定：

　　（一）区域范围

　　环境法的公共利益，是指符合一定区域范围内的所有成员或多数成员的利益，是相对私益而言的，具有相对普遍性和不可分割性。那么在多大范围内的利益属于公共利益呢？是在全球范围内还是在一个国家范围内、是在一个地区还是在几个地区范围内的多数人的利益属公共利益？应如何分清公益和私益的界限呢？也就是说，在界定该区域范围时应该坚持个什么标准。笔者认为，界定区域范围不应该有固定或具体的标准，想要给出具体的标准也是徒劳的，而应该根据具体情况来界定。只要受到影响或损害的环境是一个小范围地区的环境，例如一个乡镇或一个社区，那么该范围内的公众利益就符合公共利益的范围要求。依此推之，如果受损的范围为几个地区或一个国家甚至全球，就更加没有疑问了。

　　（二）、主体范围

　　环境法的公共利益是一种公众利益，即体现的是多数人或全体成员的利益，那么这个多数到底是多少呢？就是说应该是达到多大比例才算多数，又通过什么方式来确定呢？是半数以上还是三分之二甚至更多，这需要予以明确界定。除了涉及公共利益由谁表达之外，还涉及公共利益如何形成的问题。由于环境是一个整体，具有不可分割性，而且环境是公共物品，所以一旦某个地区的环境遭受损害或出现不良后果，都意味着整体环境受损，该范围内的所有成员的环境利益都受到了损害。故环境法的公共利益的主体应该是一定范围内的所有成员，而不是简单的多数。

　　（二）时间范围

　　环境问题的发生是基于利益的选择和选择利益的方式而发生的，环境法的公共利益同样也是基于人们的利益选择而形成，那么该公共利益会不会因时间变化或因主体利益观的改变而发生转移呢？即环境法的公共利益是否具有恒定性。笔者认为，公共利益是客观存在的，形成并被表达出来之后，就不能被更改。但是，公共利益本身就是主体基于利益的选择而产生，如果主体对利益的选择一旦发生变化，公共利益的内容也应随之变化，人们思想观念、社会经济政治生活的变迁、不同时期的社会需要也会影响公共利益的内容。所以公共利益的内容不应是恒定的，但不应具有溯及力。（出处：北大法律信息网）

　　注释：

　　[1]罗竹风：《汉语大词典》（第二卷），汉语大词典出版社1988年版，第60页。

　　[2]夏征农：《辞海》，上海辞书出版社2000年，第2097页。

　　[3]公丕祥：《法理学》，复旦大学出版社2002年版，第89页。

　　[4][英]边沁：《道德与立法原理导论》，商务印书馆2000年版，第58页。

　　[5] 梅雪芹：《环境史学与环境问题》，人民出版社2004年版，第208页。

　　[6]胡锦光、王锴：《我国宪法上“公共利益”的界定》，载《中国法学》2005年第1期。

　　[7]参考梁文凤：《试论我国公共利益的法律判断》，载《法制与社会》2007年第2期。

　　刘忠二·武汉大学