浅析我国采矿权的有偿使用
一、采矿权
（一）采矿权的定义
1994年3月26日，国务院发布的矿产资源法实施细则中对采矿权有了明确的定义：“采矿权是指在依法取得的采矿许可证规定的范围内，开采矿产资源和获得所开采的矿产品的权利。取得采矿许可证的单位或个人称为采矿权人。”从采矿权的定义我们可以看出，采矿权包括三层含义：（1）采矿权申请人必须依法办理采矿申请手续，领取采矿许可证，成为采矿权人。（2）采矿权是开采矿产资源的权利，采矿权人可以在采矿许可证规定的期限和范围内开采指定的矿产资源。（3）采矿权人对其开采出的矿产品享有占有、使用、收益和处分的权利。明确采矿权的属性，有助于解决矿产资源有偿使用改革制度中的理论障碍。而关于采矿权性质，学界尚未形成统一观点。吕忠梅教授认为：“采矿权是指取得采矿资格的非矿产资源所有权人经矿产资源所有权人同意在特定的区块和矿产区采取矿物及其伴生矿的权利。[①]崔建远认为：”开采一定的国有矿产资源，取得矿产品之权，称为采矿权。[②]并认为：“采矿权人直接取得该矿产品的所有权，是矿业权法律效力的当然表现。这是最佳的效力配置。[③]肖国兴认为：”采矿权是依照采矿许可证规定的矿区进行采掘活动并获得矿物及伴生矿所有权的权利。“即认为采矿权首先表现为行政特许权，是受行政特许限制的混合权。
笔者认为，根据矿产资源法实施细则中对采矿权的定义来看，采矿权应当是一种公法化的私权。因为采矿权人享有法定空间范围内对其权利客体进行独立支配的权利，可以排除他人的非法干涉妨碍，是典型的私权；又由于矿产资源的特殊性，涉及到公共利益和国家战略利益，公法必须对其进行干预，且采矿权的取得离不开行政机关的特许。所以，采矿权实际上是国家为了实现矿产资源利用而设立的一种特许物权。
（二）采矿权有偿使用的内容
采矿权有偿取得是矿法规定的一项基本制度。是指采矿权申请人在取得采矿权时，应当向国家缴纳一定的费用，包括采矿权使用费、价款、竞争性出让收益等。矿产资源有偿取得是建立资源开发良性经济机制的有效途径，也是整顿和规范矿产资源开发秩序的治本之策。
矿产资源的有偿开采是由多种收费制度构成的一个制度体系，既包括了分期征收的矿山地租，如外国的权利金（Royalty）、我国的矿产资源补偿费;也包括了一次性征收的矿山地租，如外国的红利、我国的采矿权价款;还包括了按年度及矿业权单位面积征收的矿山地租，如外国的矿地租金（Rent）、我国的采矿权使用费。[④]而我国现行的矿产资源开采制度主要体现为征收矿产资源税费，目前征收的主要有以下几种：一是资源补偿费。资源补偿费按照矿产品销售收入的一定比例计征；二是资源税。在我国境内开采规定的矿产品的单位或个人都要缴纳资源税。资源税按应税产品的开采量或产量规定的单位税额计算；三是探矿权使用费。探矿权使用费按照《矿产资源勘查区块登记管理办法》规定，由探矿权人在领取勘查许可证时，向探矿权登记管理机关按勘查区面积逐年缴纳；四是采矿权使用费。《矿产资源开采登记管理办法》规定，“国家实行采矿权有偿取得的制度，采矿权使用费按照矿区范围的面积逐年缴纳”。这是采矿权人为获取国家所有的矿产资源开采权而支付的代价；五是探矿权和采矿权价款。收取这两项价款目的是避免国家的前期地质勘查投入及其收益被私营、外资等各企业无偿使用，避免国有资产的流失。
二、采矿权有偿取得目前存在的问题
（一）“双轨制”问题
从50年代到70年代，所有的矿业行为都由国家包办：国家投资勘查，国家投资开发等。在这种计划经济的矿业管理模式下，国有矿山企业以及集体等的矿业权取得基本上是无偿的，而80年代大量乡镇企业的出现使得矿业权取得出现了不可调和的冲突，使矿产资源的“有偿”与“无偿”能否“流转”问题突出。虽然，现在矿业权有偿取得改革取得一定成效，但由于改革工作涉及面广，历史遗留问题多，采矿权双轨制的问题尚未根本解决。
（二）矿业权价款征收理论和实务方面均存在缺陷
关于矿业权价款的经济内涵，法律法规没有明确表述，学界也看法不一，目前主要有两种观点：其一是，认为矿业权价款是矿业权人的勘查投资收益，由三部分组成：勘查投资成本、平均利润和矿业开发高风险性带来的超额利润。其二是，认为矿业权价款是矿产资源所有权收益，是国家凭借其矿产资源所有权向受让矿产资源使用权的单位或个人收取的费用[⑤].
上述两种观点都有其合理之处，但又有各自局限性。第一种观点显然是从《矿产资源勘查区块登记管理办法》和《矿产资源开采登记管理办法》关于收取矿业权价款的标的（国家出资勘查并已经探明矿产地）的规定推导出来的，认为矿业权价款就是对国家地质勘查费用的补偿和回报。但它无法解释为什么《探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法（试行）》规定申请登记无需勘查即可直接开采的矿产的采矿权，也需要缴纳采矿权价款。第二种观点与第一种观点相反，能解释为什么申请登记无需勘查即可直接开采的矿产的采矿权需要缴纳采矿权价款，却不能解释为什么申请登记国家出资探明的矿产地的矿业权需要缴纳矿业权价款，而申请登记“空白地”或自己出资探明的矿产地的采矿权却不需要缴纳矿业权价款。
实务中，我国相关文件只规定申请登记国家出资勘查并已探明可供进一步勘查或开采的矿产地、原有矿业权灭失的矿产地或主管部门规定无需勘查即可直接开采的矿产的矿业权，需要按照有关规定缴纳矿业权价款。而探矿权申请人申请登记“空白地”的探矿权或者探矿权人申请登记自行出资勘查的矿产地的采矿权是不需要缴纳采矿权价款的。如此，就可能给某些矿业投资者带来“投机”的机会，损害国家利益。如他们可以申请登记现已探明矿产地附近、已探明矿体可能的延伸方向区块的探矿权，这样就能花较少的投资，冒较低的投资风险，取得成功率较高的勘探成果，获取高额回报。
（三）矿产资源补偿费费率太低
理论上的矿产资源补偿费率高低，反映的是社会经济发展对矿产资源需求和矿产资源供给的平衡关系。矿产资源作为一种生产要素，也要遵循供求平衡决定市场价格的基本原则。但是，补偿费率的确定又不完全与普通商品相同，没有买卖双方讨价还价的机会，唯由作为出让者的国家单方面确定。国家在确定补偿费率时，资源所有者、社会管理者的双重身份同时发挥作用：就资源所有者身份而言，我国应提高补偿费率，尤其在矿产资源需求强劲的情况下，过低的补偿费率起不到维护矿业再生产连续循环的作用。就社会管理者身份而言，还要考虑国有矿业企业历史包袱沉重、设备老化、冗员过多、成本过高、效益过低的现状，尽管理论上应该是高费率，但政策性调节为低费率，带来的问题则是煤矿的实际经营人在缴纳平均每吨只有不到3元的采矿权价款后便可以获得少则每吨几十元，多则几百元的收益，这从另一方面反映了我国矿难频发的深层原因。
（四）非法承包或租赁现象的存在
《矿产资源法》修改后，《矿产资源开采管理办法》对采矿权的有偿使用方式约定有二，一种是招标投标，即“采矿权可以通过招标投标的方式有偿取得”，这是一种采矿权出让方式。另一种是祖赁，即按矿区面积逐年缴纳使用费而取得采矿权的方式，目前大多数矿山之采矿权均采取这种形式取得采矿权。但《矿产资源法》及其配套法规，对采矿权流转和有偿使用的种种限制，使得非法承包或租赁矿业现象层出不穷。尽管《中华人民共和国探矿权采矿权转让管理办法》对矿业权的转让进行了规定，但是我国包括采矿权在内的矿业权交易数量依然少地可怜，至今达不到法律制度设计的预期目的。由于采矿权转让需要部、省两级审批，审批过程中，还要对矿业企业资质进行严格审查。在实践中，矿产资源的实际控制人，宁愿通过承包合同和租赁合同的形式，来实现自己掌控采矿权的目的，而不愿意成为矿产权的真正主人[⑥].
三、对策建议
针对上述采矿权在有偿取得制度中存在的问题，笔者认为可以考虑从以下几个方面加以补充或完善：
（一）规范采矿权出让方面的收益分配
矿产资源有偿取得制度是建立资源开发良性经济机制的最有效途径。要力争矿产资源有偿使用制度改革的全面推行，规范矿业权市场，研究解决采矿权无偿和有偿取得“双轨制”问题的有效措施。我国经济发展中出现的资源和环境问题，与传统经济体制下形成的廉价或无偿的资源和环境使用制度有直接关系。在传统的以行政主导为主要特点的资源和环境使用制度下，资源和环境的廉价或无偿使用普遍存在，这就造成企业缺乏珍惜资源和保护环境的压力与动力。
研究解决新旧政策衔接问题即双轨制问题，对过去无偿取得的矿业权要对剩余储量评估后，补交价款或分年补交价款，变矿业权取得“双轨制”为“单轨制”，体现公平。建议国土资源主管部门建立相应的数据系统，对“双轨制”的矿业权进行统计，并建立定期检查制度。国土资源部将严格按照法律法规的规定，组织对各地采矿权审批情况进行全面清理。在此基础上将按照责、权、利相统一的原则，规范中央和地方各级财政在探矿权采矿权出让方面的收益分配。
（二）全面征收采矿权价款
无论理论分析，还是现实判断，我国矿业权价款的经济内涵应该是勘查投资收益和矿产资源所有权收益之和。根据这一判断，全面征收采矿权价款就是顺理成章的事。只要恰当划分采矿权价款中勘查投资收益和矿产资源所有权收益的份额，合理补偿投资于地质勘查的非国有资金，就能够实现既鼓励各类社会资金参与矿业开发，繁荣矿业经济，又维护好矿产资源国家所有权权益的目的。具体措施有以下几点：
1．无偿登记探矿权。之所以实行探矿权无偿登记制度，一是为了降低准入门槛，鼓励地勘单位开展地勘工作，发现更多的矿产资源，为国家的经济建设和社会进步提供资源保障；二是因为有全面征收采矿权价款制度作保障，无偿登记探矿权不会损害国家财产权益。
2. 全面征收采矿权价款。凡是申请登记采矿权，都需要缴纳采矿权价款。采矿权价款的底价Wp应该运用现金流量法或收益法（包括收益权益法）评估，即通过评估该矿业开发项目实施后的预期收益现值来测算，并以此为底价通过招标、拍卖、挂牌等方式竞争出让，授予出价最高者，设最后的成交价为Mp[⑦].
3. 补偿地质勘查投资。如果是国家出资探明的矿产地，或者是原有矿业权灭失的矿产地，或者是无需勘查即可直接开采的矿产地的采矿权价款，则价款全部归国家所有。如果是其他社会资金投资探明的矿产地，其采矿权价款应分割成地质勘查投资收益和矿产资源所有权收益。地质勘查投资收益部分归地质勘查出资人所有，用于补偿其投资并获得社会平均投资回报和矿业开发的风险回报。矿产资源所有权收益部分归国家所有。
（三）建立以权利为主体的矿产资源有偿开采制度
为了保证采矿权的最大化实现，体现其合理价值，许多国家是通过实行权利金制度来保证所有者的收益的，即向采矿权人收取与资源相关的对价。国家凭借财产权力，从内容和形式上明确所有者的经济实现，这是对资源资产保值和增值的必然要求，这也是矿产资源实行有偿开采的理论基础[⑧].
将矿产资源补偿费转变为权利金，在实际操作中会存在一系列问题，需要进行充分的论证和研究。目前，国内权利金的理论研究已有很多建树，在很多方面，不少专家业已达成一致意见，但在权利金费率的测算方面以及具体的征收管理制度方面探讨得较少。而能否提出合理的矿产资源权利金费率，不仅影响到资源所有者收益能否实现，而且直接影响矿山企业的负担及矿业的可持续发展。因此，应将权利金费率的测算和权利金的征收方法作为研究的侧重点，依据我国国情提出一套可行的权利金费率测算标准[⑨].
（四）明晰产权
产权明晰有利于解决两大难题改变“吃肥肉”式的乱开乱采，提高回采率，回采率不得低于75%；减少矿难隐患。以三西省的改革为例来说，尽管伴随着种种争议，但是资源有偿使用确实给山西省的煤炭可持续发展带来了积极的效应。最直接的一个变化是煤炭回采率的提升。“过去采矿权是国家的，保不准哪天就收回去，所以能挖多少就挖多少，以最小投人换取最大收益。”矿主吕彦青表示，以前由于资源不是自己的，所以当时对回采率考虑并不多[⑩].事实上，山西省乡镇集体矿的回采率一直很低，无论官员还是煤矿经营者都用“吃肥肉”一词来比喻煤炭开采现状，“哪肥就吃哪”，而这造成的直接后果就是煤炭资源回采率非常低，常年徘徊15%到20%左右。而《中国经济周刊》从山西省煤炭工业局提供的资料中获悉，据测算，改革开放20多年间，开采了65亿吨煤炭的同时，消耗掉的煤炭资源高达400多亿吨。除了“迫使”企业加大投人提升回采率外，资源有偿使用还对煤矿安全减少矿难发生起到了积极的作用。
结语：
采矿许可不是简单的一种行政许可，它处分的是矿产资源的所有权，而采矿权的有偿取得也是对矿产资源的重要处分。只有深刻地认识到这一点，我们才能在矿产资源法律制度的设计中把握方向，提高成本意识，让矿产资源的价值得到真正实现，既维护好国家的利益也保证好人民的利益。
参考文献：
1.殷炎：《试论建立和完善我国矿产资源有偿使用制度》[J].载《中国地质矿产经济》，2002，（1）。
2.曹桂华、曹淑晶：《关于我国土地有偿使用制度的理论思考》[J]《载中国地质矿产经济》，2000，（8）。
3.蒲伟芬：《论我国矿产资源有偿开采制度的完善》[J].载《科技进步与对策》，2003，（增刊）。
4.徐泓：《矿产资源产品成本会计报告研究》载《甘肃社会科学》，2005.
5.晁坤：《构建我国矿产资源有偿使用制度》载《经济体制改革》，2004（1）。
6.晁坤、陶树人：《矿产资源有偿使用研究《载煤炭经济研究》，2001（1）。
7.刘劲松：《中国矿产资源补偿机制研究》载《煤炭经济研究》，2005（2）。
8.赵志勇、张志礼：《矿产资源价值内涵的再认识》载《河北理工学院学报》，2003（3）。
9.康纪田：《论采矿权构造分析在明晰其产权中的效用》载《市场论坛》2006年第1期。
10.曹晓凡、程伯仕、周黎：“矿业权制度的历史沿革”，载于中国环境法网，2006年1月27日。
注释：
[①] 吕忠梅等：《论矿产资源所有权的实现》中国环境资源法学年会．武汉：武汉大学出版社．2001
[②] 崔建远：《准物权研究》北京：法律出版社．2003．第179页．
[③] 吕忠梅等：《论矿产资源所有权的实现》中国环境资源法学年会．武汉：武汉大学出版社．2001
[④] 吴鉴：《矿产资源有偿开采收费制度辨析—再论以地租理论构筑矿产资源有偿收费制度体系》发表于《资源产业》2001年第4期
[⑤] 李美亮：《从矿业权价款的经济内涵谈全面征收采矿权价款的必要性和可行性》发表于《中国矿业》2008年8月第17卷第8期
[⑥] 宫照魏：《论采矿权的性质对矿产资源有偿使用改革的影响》发表于《法制与社会》2008.01（下）
[⑦]李美亮：《从矿业权价款的经济内涵谈全面征收采矿权价款的必要性和可行性》发表于《中国矿业》2008年8月第17卷第8期
[⑧]宫照魏：《论采矿权的性质对矿产资源有偿使用改革的影响》发表于《法制与社会》2008.01（下）
[⑨] 胡盾：《试论采矿权有偿取得制度的部分完善》发表于中共山西省直机关党校学报2008年第2期
[⑩] 叶静：《采矿权改革:从无偿使用到有偿使用》，《中国经济周刊》报道（广西临桂县人民法院·樊睿）