论三调联动的定位及衔接

论三调联动的定位及衔接

构建社会主义和谐社会，是我们党从全面建设小康社会、开创中国特色社会主义事业新局面的全局出发提出的一项重大任务，体现了广大人民群众的根本利益和共同愿望。和谐社会的构建过程是一个不断化解矛盾的持续过程。当前，随着改革的日益深化，利益格局的重新调整，人民内部矛盾呈现出多元化的特点，多元化矛盾必然需要一个多元化的纠纷解决机制，而调解作为一种具有平等、自愿、灵活、便利、经济的解决途径永远具有不可替代的作用。本文从我县工作实践入手，阐释人民调解、行政调解、司法调解在社会矛盾纠纷解决机制中的定位及衔接。
一、人民调解在矛盾纠纷解决机制中的定位及其发展
人民调解制度具有深厚的历史渊源和明确的法律定位。人民调解是在继承和发扬古代民间调解优良传统的基础上，历经新民主义革命和社会主义建设的实践，发展而成的一种中国特色非诉纠纷解决制度，被西方誉为“东方一枝花”。我国《宪法》、《民事诉讼法》《人民调解委员会组织条例》等法律法规明确规定了人民调解的性质和法律地位，即人民调解组织是基层群众性自治性组织。群众性是指人民调解组织遍布全国，设置于基层，贴近人民群众，有庞大的组织网络和人数众多的人民调解员队伍，成为中国社会最广泛的群众性组织之一。自治性则是指其组织载体具有群众自治性，而非行政或司法组织;其工作方法具有群众自我管理、自我教育、自我约束性，而非以国家强制力为保障;其调解协议只具有民事合同的效力，而不具直接的强制执行力。
我国的人民调解制度经历了八十年代的鼎盛时期之后，九十年代曾一度陷入了尴尬的停滞甚至倒退状态。最基本的原因是原有的机制难以适应新的调整需要来解决社会转型带来的一系列社会问题。而社会观念对调解与法治的作用也存在一定的误区。因此人民调解制度本身需要进行一系列改革和重构，以便适应新的社会条件，继续发挥其纠纷解决、社会自治、文化传承等社会功能。
首先，组织形式的演变是适应社会结构变化及纠纷解决需求的必然要求。根据最初的制度设计，人民调解的组织形式是人民调解委员会，主要设在基层居民委员会和村民委员会等自治组织和各种“单位”中。然而，随着我国社会结构的变化，建立在地域或单位基础上的人民调解组织由于自身调解能力有限，面对社会发展产生的大量复杂纠纷，表现得力不从心，在解决纠纷方面的功能开始弱化。于是，建立在街道乡镇一级乃至更高级别的具有行政性或准司法性的人民调解组织以及跨区域、新型的行业性、区域性人民调解组织大量涌现。从组织发挥作用的实际情况看，尽管村居调委会在数据统计中占据了绝对多数，但是其实际作用却相对较低，而乡镇一级乃至更高一级的调委会则开始发挥着越来越重要的作用。但是，我们也应当对区域性、行业性人民调解组织的过快发展保持适度的警觉。我们认为，在现有人民调解制度尚存在问题、缺陷，其功能尚不能正常发挥的情况下，不切实际地盲目扩张，可能使人民调解失去自身的本色和生命力，最终损及人民调解的存在价值及社会公信力、认可度。
其次，调解组织及人员的专业化、专职化问题成为提高调解权威的关键。从专业背景看，人民调解制度原有的设计是依托于自治组织，调解委员由选举产生，无论是专职或兼职调解委员一般都没有特殊专业要求，任期与本届自治组织相同。在基层实践中，调解委员往往由村居委会主任或其他成员兼任，调解效果则依其经验、口才、个人魅力或威信而迥然各异。由于地方精英作用的日益削弱，调解人员的素质也成为基层调解衰落的重要原因之一。为此，我市开展了人民调解专业化、职业化的试点就，前者是聘请律师等专业法律服务人员参与人员调解，后者是用“政府购买服务”的理念选聘了专职人民调解员，虽然效果明显，但受前者长效机制的局限和后者在人民调解员中占较少比例所限，我市人民调解员整体水平仍然较低。
最后，经费保障不足是制约人民调解制度正常运转的主要障碍。传统意义上的人民调解工作不管对纠纷当事人还是纠纷调解人都具有无偿性特点，但在市场经济条件下，纠纷调解的无偿性受到了来自人民调解员内部程度不同的消极抵抗。因此，政府应加大对人民调解的扶助、支持、指导乃至保障力度。
综合以上，人民调解是具有中国特色的非诉讼纠纷解决机制，此机制是民间解决纠纷机制，而非国家解决纠纷机制，与其他纠纷解决机制不同，人民调解具有基础性、民间性、群众性、社会性、长效性、治本性、灵活性、便宜性等特点，在矛盾排查、预防、化解、控制方面有其独特功能，是解决社会矛盾纠纷，维护社会稳定的“第一道防线”，在矛盾化解中具有基础性地位。但人民调解有其固有的局限，不具有“包打天下”的本领，不应也不能替代其他调解的功能。
二、行政调解在矛盾纠纷解决机制中的定位及发展
行政调解，是国家行政机关依照法律规定，在其行使行政管理的职权范围内，对特定民事纠纷当事人进行纠纷解决的一种活动。为了理解行政调解特殊性，有必要从理论上厘清其调解对象与行政纠纷的区别。所谓行政纠纷是行政主体及其工作人员在行使行政职权过程中引发的行政主体与行政相对人之间的矛盾、冲突。其最大特点是纠纷当事人在行政法律关系中的地位是不平等的，是管理与被管理的关系。依据行政合法性原则的要求，行政行为一经做出，就具有公定力、确定力、拘束力、执行力。因此，凡属行政纠纷的，理论上是不存在调解余地的，相对人只能通过寻求行政裁决、行政复议、行政诉讼、申诉、信访等途径解决纠纷。而作为行政调解对象的纠纷是“与行政管理事项有关的民事纠纷”，其产生于平等主体之间，且具有受民事法律调整的民事权利义务内容，因此，其本质上属于民事纠纷。由于民事纠纷可以通过协商、调解等多种方式解决，因此，行政机关介入这类民事纠纷的调解就不存在理论上的障碍。行政机关介入特定民事纠纷的调解，由于有行政管理专业知识、技能和权力背景，相对于群众自治的人民调解组织而言，社会公众在心理上对其有依赖感、信任感、归宿感。但是，随着市场经济体制的建立完善及行政体制改革的深入发展，政府职能的转变和明确，使政府介入社会矛盾纠纷的调处略显尴尬，尤其是最高院通过司法解释赋予人民调解法律效力的情形下，行政调解确实处于困境之中。一方面社会民众通过信访、申诉等多种渠道，要求政府出面解决矛盾纠纷，另一方面政府对解决矛盾纠纷心存疑虑，担心调处的结果不具有法律效力，担心引发行政复议、行政诉讼等其他麻烦。
综合以上，解决行政调解的法律定位问题是行政调解摆脱困境的首要问题。行政调解法律定位的核心是如何合理确定行政调解的性质、受理范围、协议效力以及司法审查等问题，其目的是将行政调解与人民调解明确区别开来，改变目前两种性质不同的调解在主体、范围、程序、效力等方面存在的模糊、交叉、混乱状态，确立行政调解的独立地位，为人民调解、行政调解、司法调解的衔接提供合法性依据和正当性基础。
三、司法调解在社会矛盾纠纷解决机制中的定位及发展
司法调解是当事人双方在人民法院法官的主持下，通过处分自己的权益来解决纠纷的一种重要方式。它以当事人之间权利冲突为基础，以当事人一方的诉讼请求为起点，以司法审判权的介入和审查为特征，以当事人之间处分自己的权益为内容，实际上是公权力主导下对私权利(轻微刑事案件、行政赔偿补偿案件例外)的一种处分。司法调解有比较完备的法律规定加以规范，具有人民调解、行政调解无法比拟的权威性，其调解协议具有终局性。司法调解也有着悠久的历史，它有利于在更大范围、更广大领域内维护社会稳定。尽管如此，在司法实践中，司法调解仍然存在一定问题，并非在立法层面，而主要是实践层面、操作层面的问题。一方面由于近年来诉讼案件激增，诉讼“爆炸”之势在中心城市、经济发达地区蔓延。法院拥有的司法资源与不断增长的案件数量之间的矛盾日益突出，在法院内部采取各种办法加大调解力度的同时，积极寻求与基层人民调解组织的合作，把适宜于通过人民调解解决的案件，及时分流给人民调解组织。另一方面，司法调解适用的案件范围不够宽泛，没有将刑事自诉案件以及国家赔偿、行政补偿这类案件纳入其中。在恢复性司法理念及其运作模式越来越受到人们关注的现代社会，司法调解若能向自诉刑事案件、国家赔偿、行政补偿案件拓展，则可以将司法调解的功能发挥到极致状态。最后，与人民调解、行政调解的不收费相比，司法调解无法向纠纷当事人提供“免费的晚餐”，当事人需要承担诉讼费用。
综合以上，司法调解实际上是司法权运行的一种形态，与行政调解一样，同属国家解决纠纷机制，但与人民调解、行政调解相比，司法调解具有法律救济的最终性，一旦达成协议，当事人寻求再救济的途径便仅存司法救济一种(对有充足证据证明调解违反了自愿原则或协议的内容确实侵害了国家集体或他人利益、违反了法律的禁止性规定情形时，可以通过审判监督程序补救)。从这个角度分析，司法调解是解决社会矛盾纠纷、维护社会稳定的“最后一道防线”。
四、完善三调联动相互衔接对策性建议
正如前面分析，我国现存的调解制度各有利弊。人民调解具有快速、低廉、简便、不公开、非对抗等特点或优势，但缺乏权威性、不具有终局性;行政调解具有权威性、专业性等特点或优势，但受理念及法律定位等影响，其作用远未发挥;司法调解的权威性、终局性无庸置疑，但国家可提供的司法资源有限，利用成本较高。因此，只有整合现有调解资源，实现功能互补和程序衔接的有机统一，才能使各种调解在充分发挥各自功能的前提下，达到相互协调，互相促进，实现调解在化解社会矛盾纠纷方面作用的最大化、最优化。借鉴国内其他省市以及国外非诉讼纠纷解决机制建构的先进理念和实践经验，我们在此试从微观和宏观两个层面，在理论上对我市建立人民调解、行政调解、司法调解衔接机制提出一些对策性建议。
从微观上，我县人民调解、行政调解、司法调解各自功能发挥及其衔接机制方面尚能扩展的领域包括：
第一、尝试政府指导、支持人民调解新模式。为了理顺市场经济条件下政府的职能定位，增强社会自治组织的解纷功能，选择一个社区或乡镇，实行政府购买人民调解服务的试点，由政府出资与人民调解组织签订解决纠纷协议书，明确双方权利义务。探索适应城区与乡镇以及不同人口结构、不同经济发展水平区域社会矛盾纠纷解决的多元化模式。
第二，拓展人民调解与行政调解衔接的领域。根据现行法律法规规章的规定，行政调解的范围除了治安行政、劳动争议、信访之外，还包括产品质量责任争议、合同争议、医疗纠纷、环境污染赔偿、交通事故赔偿、等许多领域。在立法或司法解释对行政调解作出明确法律定位之前，人民调解组织完全可以发挥自身的优势，不断拓展调解领域，探索与行政调解的衔接。
第三，在人民调解与司法调解衔接方面，可在法院设立人民调解窗口。其优势在于：一方面对经法院立案庭引导、属于人民调解范围的民间纠纷就近就便进行诉前调解;另一方面为人民法院邀请人民调解员调解、委托人民调解组织调解，以及人民调解工作接受人民法院的业务指导等创造程序上、制度上的便利。更重要的是，能够为纠纷当事人利用调解机制解决纠纷提供最大的方便。
第四，全方位发挥司法调解的功能，探索刑事自诉案件、国家赔偿、行政补偿等案件的调解程序、调解方式。一方面可以缓和当事人之间的对立情绪，有利于抚平被害人创伤，有利于被告人的改过自新。另一方面，能够减少法院在此类案件上的资源消耗，使法院将司法资源集中到公诉案件的审理之中。第五，探索司法调解与行政调解衔接机制。各级法院可以尝试通过判例的形式，明确赋予行政调解协议和行政裁决行为以法律效力(民事合同或高于民事合同)或行政行为效力。在衔接的具体程序、制度方面，可以参照怀柔区司法调解与人民调解对接机制，在审理涉及行政管理权限范围内的民事纠纷案件时，可以邀请行政机关调解、也可以委托行政机关调解。
从宏观上，在构建人民调解、行政调解、司法调解衔接机制方面，可探索一下实践路径：
第一、继续完善党委政府主导下的大调解模式：由党委政府统一领导，政法综治部门协调，司法机关、政府各职能部门、群众性自治组织等参与,以人民调解为基础，人民调解、行政调解、司法调解既充分发挥作用，又相互衔接配合，综合运用多种手段化解社会矛盾纠纷。党委政府主导的大调解模式与我国政治体制架构契合，符合当下政治意识形态的要求，能起到号令三军、统筹协调的作用。在这种机制下，一些制约调解制度，尤其是制约人民调解和行政调解功能正常发挥的理念、制度、物质保障等障碍可以得到较好地解决。从微观层面分析，目前党和政府依法执政、依法行政能力尚有不足，一些社会矛盾纠纷的产生与党委政府的工作有关，社会矛盾纠纷凸显而现有纠纷解决机制，尤其是来自社会内部自治性组织解纷能力又比较薄弱，尚无力解决这些矛盾纠纷，在此特殊的时空背景下，党委政府主导的大调解模式，可以统筹各种调解资源，从而顺应解决我国社会转型期复杂多样矛盾纠纷的客观需求。当然党委政府主导的大调解模式也存在一些不容忽视的问题。党委政府主导社会矛盾纠纷解决，站在维权第一线，首先与市场经济及法治背景下党委政府的职能定位发生一定程度的冲突，一定程度上影响其本职工作的开展和职能的发挥。其次，党委政府主导下的大调解模式，虽能在特定时期特定条件下对社会矛盾纠纷的解决起到积极作用，但长此以往，它不利于民众自治意识、自主与自律价值的培育，可能使本来自治能力就不强的诸如人民调解等群众性自治组织、社会中介组织、行业组织的解纷功能和作用进一步弱化。由此，我们认为，党委政府主导的大调解模式是法律法规不健全、社会矛盾凸显而社会组织自治能力有限的特定时空背景下的产物，是当下可以直接采用的模式，但却是一个短期方案。
第二、司法机关主导的大调解模式。这种模式的特点是：最高人民法院通过出台司法解释的形式，确定人民调解、行政调解、司法调解等各种调解的法律效力以及相互之间衔接机制。在建立司法机关主导的大调解模式过程中，目前亟待解决的问题是对行政调解的法律地位，尤其是行政调解协议的法律效力，行政调解与司法调解、行政调解与人民调解等的衔接机制作出司法解释。但由于司法机关自身的职责权限所限(根据《立法法》规定，最高人民法院不享有立法权，它只能就法律适用过程中与审判有关的具体问题作出解释)，其在大调解模式建立过程中的推动作用毕竟有限。由此，我们认为，司法机关主导的大调解模式是我们可以选择的中期方案，且该方案目前尚不能直接采用，只能推动相关条件的成熟。
第三、立法机关主导的大调解模式。这种模式的特点是：包括人民调解、行政调解、司法调解在内的各种调解的性质、法律地位、机构设置、人员构成、工作原则、基本程序、法律效力、各种调解机制之间的衔接关系、程序、方式等均由全国人大及其常委会通过立法形式予以明确。人民调解、行政调解、司法调解的法律地位明确、职能定位清晰、衔接机制顺畅，三大调解各自的运作程序及相互衔接机制都是在法律规定的框架内进行。立法机关主导的大调解模式的构建应以高位阶的调解立法为先导。因此，立法机关主导的大调解模式就目前看来，还有一定程度的理想成份。要把理想变为现实，离不开社会各界的共同推动。据此，我们认为，立法机关主导的大调解模式是我们可以选择的长远方案。
人民调解、行政调解、司法调解各有其独立的品格，在解决社会矛盾纠纷方面各有优势。人民调解是解决社会矛盾、维护社会和谐稳定的“第一道防线”，行政调解是“第二道防线”，司法调解是“最后一道防线”，而只有在每一种调解都能守住自己阵地的基础上，实现三道防线的有机衔接、密切配合，才能赢得化解社会矛盾、维护社会和谐稳定的胜利。