职能混淆与异化：中国古代监察制度弊害

【学科分类】中国法制史
【出处】《中国社会科学报》2013年5月29日第456期
【摘要】中国古代监察制度最主要的特点是权大位重、垂直独立并被不断强化，这对于其快速高效地履行职责、整肃腐败和廓清吏治确实起到了积极作用。但是也正因为这些特点，造成了一系列弊端和恶果。
【关键词】古代；监察制度
【写作年份】2013年


【正文】

中国古代监察制度源远流长、独树一帜，是值得我们十分重视的文化遗产。其最主要的特点是权大位重、垂直独立并被不断强化，这对于其快速高效地履行职责、整肃腐败和廓清吏治确实起到了积极作用。但是也正因为这些特点，造成了一系列弊端和恶果。分析这些弊端和恶果，特别是探寻其背后的深层原因，对我们有深刻的历史启迪。

中国古代监察权的弊害

中国古代强化监察权的弊害主要有以下四点。

第一，混淆监察职能和行政职能，扰乱正常的行政秩序。在中国古代许多统治者的心目中，监察机关和行政机关有明确的分工，相互分立而各司其职。唐睿宗曾说：“寅亮天工，弼谐庶绩，宰臣之任也；彰善瘅恶，激浊扬清，御史之职也。政之理乱，实繇此焉。”（《册府元龟》卷69《帝王部审官》）这种认识和观念在当时是十分先进的。然而，这种理念在实践中没能得到真正贯彻。由于监察机构是朝廷的宠信之司，监察官员是皇帝的近侍之臣，因而赋予他们广泛的权力和职责，导致监察与行政相混淆。从汉朝的《监御史九条》、《刺史六条》，到唐朝的《监察六法》，再到明朝的《宪纲条例》和清朝的《钦定台规》，历朝历代莫不为监察机关法定了巨大的权力空间。在此，可以发现两个问题，一是监察职权远远超出监督的领域和范围，也背离了监察的性质；二是监察机关既察人（官），又察事（各种政务），不仅以官察事，而且以事察官。本来，监察机关行使职责的正常方式是以犯法之官为纠察对象，这种以官察事是事后监察，而以事察官是事先监察，这样就容易混淆监察与行政以及其他职能之间的关系，进而干预行政事务。

第二，混淆监察职能和审判职能，扰乱正常的司法秩序。中国古代司法制度中的一个突出问题是审出多门，审判权不能划一行使，这一问题与监察职能的无序扩张有密切联系。中国古代的监察机关虽然属于司法机构，但不是审判机关。监察机关与审判机关的关系主要是：监察机关发现官吏违法而纠举，由审判机关加以审理；监察机关对审判机关的所有判决是否违法加以监督。统治者对这种职能划分和相互关系也是基本清楚的。明太祖曾说：“风宪之任，在肃纪纲，清吏治，非专理刑。”（《国朝典汇》卷77《按察使》）监察机关的专职是“劾”，而不是“理刑”或者“审”。但是，在实践中，上述划分没能得到真正贯彻，造成审出多门，从而对正常的司法秩序造成妨碍。在唐朝，御史台收受诉讼，还自设监狱，与大理寺分庭抗礼。在明清，都察院长官直接参与秋审、朝审、热审，负责审理京控。刑科给事中分稽刑名事务，五城察院负责审理京师五城词讼案件，杖罪以下自行完结，徒罪以上移送刑部。监察御史巡按地方，必提点案卷，审录囚狱，受理户婚、田土、钱粮、斗讼等处断不公之案，一经核实，即予改判，并处罚原审官，以致御史既是监察官，又是“天子之法官”。

第三，监察官员因拥权过重而自身严重腐败。从制度设计的宗旨而言，中国古代设立严密而庞大、位重而权大的监察机关的首要目的是纠察百官、防治腐败，事实上也收到了相当的成效，但是也带来一个严峻的问题，即监察官员因拥有过大权力、凌人威盛和特殊地位而自身严重腐败。明朝从立国之初就十分重视监察制度，朝廷赋予御史的权力远超前代，也正因为如此，明代御史贪墨成风，尤其在中后期，他们俨然成为贪赃枉法的一支主力军。他们所到之处，颐指气使，公然受贿：“使者所至，有司公行贿赂，剥上媚下，有同贸易。”（吕坤《实政录》卷1《守巡道之职》）清朝监察官员的贪腐也相当严重。对于监察官员自身腐败不堪，各朝都采取一系列措施，如重罚厚赏、监察机关和官员互相监督纠举等等，但收效甚微。

第四，监察机关的工具性本质使其职能严重异化。中国古代监察机关的性质从一开始就被规定为皇帝的“耳目之司”，御史们弹奏可以不请示台主或院主，甚至可以弹奏台主或院主，但不能不听命于皇帝。中国古代监察制度的工具性、附庸性实质，使监察职能发生异化，沦为君主驾御臣民、强化君权的工具。明清监察立法的完备超过以往各代，但监察官员的行为也消极蜕化到十分严重的程度。在《大清会典事例》、《钦定台规》等法律文献中，时时看到皇帝对监察官员唯恐失言、危及身家性命而疏于监察的训斥；监察官员工于心计、曲意迎主，更是比比皆是之官场现象。

古代监察制度弊端根源于权力一体化

为什么看似设计周密、权力强大的中国古代监察制度会产生如此弊端？问题的根源在于中国古代权力一体化的制度。

首先，权力一体化体制的重要特征是权力的整体性。在整体性之下，权力内部表现出极大的模糊性，权力与权力之间、职能与职能之间常常交叉、混融；同时，又会表现出多变性，拥有整体和统一权力的组织主体可根据自己的需要和意志而随心所欲地支配权力和调整职能。所以，权力一体化体制下的内部权力和职能缺乏内在的稳定性机制。这样，当拥有权力的组织主体为了强化监察而赋予其一系列权力时，就不可避免地会使监察职能与行政职能、监察职能与审判职能相混淆，并且干预行政和审判，扰乱正常的行政秩序和司法秩序。尽管开明的统治者认识到监察职能和行政职能、监察职能与审判职能应该明确区分而互不干预，但这种主张在权力一体化体制内根本没有得以真正实施的保障。在此，我们可以得到一个深刻的启发：权力一体化体制看起来权力非常整体和统一，但它先天地缺乏将内部权力科学合理分配的机制因子，很容易使各种权力与职能之间产生混融，造成行政、司法等秩序的混乱。

其次，权力一体化体制缺乏权力制约的内在机制。在权力一体化体制下，各部门、各机构和各人员的价值、利益和诉求在根本上是一致的，因而缺乏权力制约的内在动力，同时，他们也不可能获得行使制约权的真正权力，因而缺乏权力制约的内在力量。权力一体化之下虽有分工，但这种分工主要是管理的需要，是拥有统一权力的组织主体对下属的命令和指派。在缺乏权力制约的体制下，当一个机构或部门被赋予广泛职责和巨大权力时，它就不可避免地陷入腐败的境地。中国古代监察机关和监察官员因拥权过重而腐败堕落，正是这种制度性规律的体现，明清两朝在这方面有足够的教训。只有寓监察于权力制约的有机整体中，才是科学和行之有效的制度构建。

再次，权力一体化体制必然要求以最高权力为核心，所有权力都必须服从并服务于最高权力。就指导思想而言，中国古代监察制度奉行的是集权理论，所以，中国古代监察制度的职能虽然有惩治腐败的一面，但根本上不能不是为集权服务。




【作者简介】
艾永明，苏州大学法学院教授。