案例指导制度应加强可行性有效性考量

【出处】正义网—检察日报
【关键词】案例指导
【写作年份】2012年


【正文】

检察机关案例指导制度的构建是解决“同案不同处”现象的最优之选，在经过一年多的实践检验后，该制度建立的必要性、可行性、有效性再次成为研究的焦点。

检察机关案例指导制度，是指最高人民检察院通过选编检察机关办理的在认定事实、证据采信、适用法律和规范裁量权等方面具有普遍指导意义的案例，为全国检察机关处理同类案件提供指导和参考，以规范检察官执法办案行为，促进正确行使自由裁量权，促进法律统一公正实施的制度。2010年7月30日《最高人民检察院关于案例指导工作的规定》(以下简称《规定》)颁布，该《规定》的出台虽然为构建检察机关案例指导制度提供了基本思路，但仍有一些问题悬而未决，也有一些问题通过进一步实践反映出来，这比较集中地体现在建立该制度的必要性、可行性和有效性等问题上。

为完善检察机关案例指导制度提供一定的参考依据，课题组通过对某直辖市一个分院、三个基层院共计470名业务部门检察官进行问卷调查，并辅以实例分析、实证分析等方式开展了一系列研究。

一、检察机关建立案例指导制度的必要性考查

从立法、司法、法律制度的发展趋势、检察队伍的素质能力、司法资源的有效运用等角度看，检察机关都有必要建立案例指导制度，从问卷调查的结果来看，91.15%的人认为有必要建立案例指导制度，同时，认为建立该制度的主要价值是“减少检法分歧、节约诉讼资源”和“规范检察官的自由裁量权”，比例分别为72.29%和64.29%。从上述分析中，课题组认为：

第一，检察机关建立案例指导制度是现行立法模式的必然结果。从我国现阶段立法状况来看，法律规定为司法机关留有较大的自由裁量空间。由于司法实践在不断发展变化，使得成文法的抽象性和滞后性越发突出，而案例指导制度具有较大的灵活性，能够及时适应社会发展变化、弥补立法漏洞、细化立法规定，有效应对司法实践中出现的新情况、新问题，从而在一定程度上弥补成文法抽象性、滞后性和社会生活无限多样性之间的矛盾。

第二，检察机关建立案例指导制度是司法实践精致化的现实需要。目前，在我国司法实践中“同案不同处”的问题不仅以不同形式普遍存在，而且处理结果相距甚远，对于基本相同的事实有天壤之别的认识和法律后果，极容易引起案件当事人对司法机关的不信任和误解，直接或间接地损害法律的公正性与权威性，因此，有必要通过发布指导性案例，对这一类问题予以明确。

第三，检察机关建立案例指导制度符合法律制度发展的一般趋势。当前两大法系之间相互借鉴、融合的趋势越发明显，因此，在中国探索建立案例指导制度，既顺应两大法系融合的历史潮流，又符合司法活动的内在运行规律，且在我国司法实践中也有发挥指导性作用的案例存在，如“许霆案”、“捡黄金案”、“邓玉娇案”等，这也是检察机关建立案例指导制度的实践基础。

第四，检察机关建立案例指导制度有助于提升检察队伍的专业素质能力。由于特定历史条件的限制，检察官群体专业差异性大、素质能力参差不齐，导致对案件的认知和判断能力的差距，但同时由于个体知识结构、思维方式、办案经验等方面的差异，使得检察官对于法律的理解和认识存在较大的个体差别，特别是在缺乏法律明确规定的情况下，更容易产生“同案不同处”的现象。而指导性案例为整个检察官群体提供了一个相关各方都比较容易接受的平台，提供了一个看得见的参考依据和标准，从而统一了办理同类案件的思路和尺度。

第五，检察机关建立案例指导制度有利于司法资源的有效整合。按照中央政法委的要求，公检法三机关都要建立案例指导制度，在诉讼中，一些办案程序、办案环节与各个司法机关相互关联。如定罪、量刑环节可以探索由检法联合发布指导性案例。从整个诉讼过程看，如果由检法两家联合出台指导性案例，可以有效解决因认识不统一而造成的司法资源浪费。因为在整个刑事诉讼过程中，检察院和法院之间的分歧往往不在于事实、证据而在于对法律的适用，对于法律适用的分歧则主要是由于认识不一致所造成的。此外，从“两高”分别出台的关于案例指导工作的规定看，在指导性案例的选择范围上存在重合，这也为“两高”共同发布指导性案例提供了依据和合作的空间。

二、检察机关建立案例指导制度的可行性思考

在经过一段时间的实践后，笔者认为仍需要从基本问题如可行性分析来完善案例指导制度，对该制度如何完善再次进行反思和考量。

第一，检察机关建立案例指导制度的政策基础源于自上而下改革路径的优势。从检察机关案例指导制度的产生过程看，笔者发现，作为司法改革一项重要举措的检察机关案例指导制度的确立很大程度上源自于中央政法委的统一部署，这种自上而下的改革路径顺应了中国法律文化传统的历史惯性，是符合现阶段司法“国情”的现实选择。自上而下的司法改革路径不仅有利于从宏观上统筹安排司法改革，更有利于破除改革阻力，加快推进改革的步伐。

第二，检察机关建立案例指导制度具有一定的实践基础。一是高检院具有利用典型案例指导工作的丰富实践经验，目前高检院利用典型案例指导下级检察机关工作的形式主要有《中华人民共和国最高人民检察院公报》；“两高”联合编辑出版的《中国案例指导》系列丛书；高检院的一些内设业务部门相继出版发行的检察案例指导与参考丛书，如《刑事司法指南》、《典型疑难案例评析》、《刑事法理与案例评析》、《人民检察院民事行政抗诉案例选》；高检院批复中所涉及的案例。二是“两高”发布的“典型案例”在检察机关办案过程中已发挥了重要的作用，课题组通过调查“两高”发布的典型案例对办案实际发挥作用的情况，发现24.68%的人在办案过程中参考过“两高”发布的典型案例。三是承办人向检委会汇报案件的模式中也会提及与本案相似的案例作为说服理由，这也是案例指导制度在实践中的重要基础之一。

第三，检察机关建立案例指导制度的组织基础得益于检察一体化的组织原则。上下级人民检察院之间上命下从的领导关系从某种程度上说更有利于案例指导制度的贯彻实施，这既是检察官为规避风险、降低错误成本的理性选择，也是“检察一体化”原则在案例指导制度中的体现。

三、检察机关建立案例指导制度的有效性研究

一项制度建立和执行的关键在于它的有效性，否则制度就可能形同虚设。案例指导制度的有效性主要来源于两个方面：一个是其制度本身的强制力；另一个是其实际运行的效果。从这两个方面来分析评估考量案例指导制度在效力上存在的问题，将有利于我们准确把握问题的实质，找准制度完善的具体路径，从而最大限度发挥制度固有的价值和功能。

第一，案例指导制度在自身效力方面存在缺陷和不足。虽然《规定》的颁布实施标志着我国检察机关案例指导制度的最终确立，但是由于该制度的诞生缺乏充足的前期可行性论证、是“应急立法”的产物，因此制度设计本身就存在不少缺陷和问题，直接影响制度的贯彻实施，这主要体现在：一是制定的法律依据不充足，直接影响制度的效力来源和本身效力。二是制度的法律性质不明确，直接影响该制度的效力范围。三是指导性案例设定的类型范围不够科学，有些在实际操作上存在困难。四是指导性案例的创制主体单一，不利于调动省级检察机关的积极性，也没有充分考虑地方区域情况之合理差异。五是指导性案例不具有强制指导力，直接影响制度的权威性和效力。六是对案例指导制度的运行机制规定得比较原则粗疏，缺乏可操作性。

第二，案例指导制度在实际运行过程中存在问题和不足。案例指导制度的实际效果并不尽如人意，可以说在一定程度上已经背离了制度设计的初衷和目的，这主要体现在：一是发布的案例很少。二是发布案例的格式体例，并没有严格按照《规定》第十条规定的制作要求，明显缺乏执行制度的严肃性。三是指导性案例发布后，实际效果暂且无法评估。产生上述问题的原因，主要包括以下几个方面：一是对该制度的职能定位不清楚。二是对该制度重视程度不够、宣传力度不大。三是该制度在检察机关内部仍鲜为人知，制度在知悉范围和认可度上仍有许多工作需要做，据问卷调查，44.06%的检察官不了解检察机关的案例指导制度，54.86%的检察官不知道2010年7月高检院颁布了《规定》。四是制度本身与现行办案方式、办案习惯相左，如何将其有效切入、融入现有办案模式，需要一个相当长的适应和转变的时间和过程。

第三，增强案例指导制度有效性的方式和路径。一是在立法上明确案例指导制度的法律地位。二是合理确定指导性案例的范围，适当丰富指导性案例的类型。三是拓展指导性案例创制的主体，将省级院纳入其中。四是赋予指导性案例强制执行力，提高案例的指导性和约束力。五是明确指导性案例的运行机制，如建立指导性案例公开发布查询制度、明确指导性案例的适用程序和方式、明确规避指导性案例的程序和方式等，以增强其可操作性。六是建立案例指导制度的配套制度体系，如强化检察法律文书说理制度、健全检察文书公开制度、建立指导性案例的引用制度、建立创设指导性案例的激励制度等，为该制度的长远发展提供相关制度支撑。




【作者简介】
课题负责人：北京市人民检察院第二分院检察长 卢希　主要参与人:孙春雨、王伟、张翠松。