浅谈民事行政检察权能的科学拓展

【出处】正义网
【关键词】民事；行政；检察权
【写作年份】2012年


【正文】

　　作为我国检察制度重要组成部分的民事行政检察，具有国家性、强制性、专门性、规范性、程序性等特征。由于该项制度起步较晚，法律规定不尽完善，一些重大理论具有争议，实践中又存在诸多现实问题，导致检察权能受到挤压，监督效果不够理想。结合多年检察工作实践，笔者试就民事行政检察权能科学拓展谈点个人浅见。

　　一、民事行政检察行权困扰

　　宪法把法律监督权作为与行政权和审判权并列的一种制度设计，既不是让检察机关与行政机关分享行政权，也不是让检察机关与审判机关分享审判权，而是用法律监督权来制约行政权和审判权。从这一定位看，法律监督权没有附属和混合性质，可谓位高权重。民事行政检察范围更是十分宽泛，几乎涵盖整个民事审判和行政诉讼过程。然而现实情况却是，检察机关履行民事行政检察职能时，存在诸多掣肘。

　　（一）监督范围较窄

　　根据法律规定，检察机关有权对民事审判、行政诉讼进行法律监督，包括公益诉讼事前监督、参与诉讼事中监督、抗诉再审事后监督以及审判延伸执行监督。实践中，法院出于对审判独立和权威的保护，曾以司法解释、座谈会纪要等方式，规定对诉前保全裁定、抗后维持原判再抗、先予执行、调解结案、执行和解等十三类检察抗诉案件不予受理，挤压检察机关抗诉空间。

　　（二）监督刚性不足

　　宪法规定了检察机关法律监督性质，却没有界定监督外延。民事诉讼法、行政诉讼法总则规定的监督无所不包，而分则又限定范围，存在矛盾。民事行政检察到底是全面监督还是有限监督，是专门监督还是常规监督，是程序性监督还是包括程序和实体在内的混合监督，学界各有不同理解。法律的矛盾和理论的犹疑必然导致监督无所适从，被监督对象不受监督、不服监督就不足为怪。近年来，检察机关根据原则性规定，探索诸如公益诉讼、调解监督、执行监督等制度，拓展了监督权能和空间。一些地方通过人大常委会决议、检察院与法院联合发文等形式，规范和强化民事行政监督。但这些探索未上升到国家立法层面，缺乏权威性，效果不理想。

　　（三）监督效益低下

　　基层检察院立案审查民事行政案件后，因为没有直接的抗诉权，要提请市级检察院抗诉，市级检察院审查后再向同级法院提出抗诉。如果是经过二审的案件，还要由市级检察院提请省级检察院抗诉。一件普通的案件，从当事人向检察院提出抗诉申请，到检察院审查、立案、决定是否抗诉、实际提出抗诉，再到法院审查决定是否再审、再审判处，需要很长时间。有的民事行政案件明显错判，检察机关抗诉后被发回原审法院再审，相当一部分维持原判，纠错困难。民事行政抗诉办案环节多、程序复杂、办理周期长、改判率低，导致公众逐渐对民事行政检察制度失望。

　　（四）监督行权随意

　　民事行政检察与刑事检察、职务犯罪侦查等业务相比，起步较晚，效果不彰，重视不够。很多基层院虽然设置了机构，但人员配置数量少、能力弱，难以办出有影响的案件，社会认可度不高。部分检察院认为民事行政检察监督权能存在争议而不敢监督，同法院重配合轻制约不愿监督，与法官、律师重关系轻原则不忍监督，引发社会批评。与之相反，有的检察院借改革名义，企图无限扩张民事行政检察范围，却限于能力、资源、保障等因素，无力做好相关工作，降低了执法公信力。

　　（五）纠错手段乏力

　　监督主要以抗诉、再审检察建议、纠正违法通知书等程序性手段进行，没有配套的制约措施，约束力不强。纠正民事行政诉讼违纪违法，只能止于行为本身，难以触及行为人。同样的问题一犯再犯，却难于惩戒。民事行政检察最主要的手段是调卷审查，而法院的推诿、刁难和公然拒绝并非个别现象，对此尚属无解。

　　二、民事行政检察权能拓展基本原则

　　随着经济社会不断发展，民事行政诉讼数量激增，法院化解矛盾纠纷压力越来越大，对审判的质疑和批评越来越多，要求检察机关加强监督的呼声也越来越高。面对审判排斥和社会敦促的双重压力，民事行政检察必须突出重围，回应社会关切。在科学拓展权能方面，必须坚持一些基本原则。

　　（一）平等保障权益原则

　　民事行政检察制度设立的目的，是要通过限制权力来实现权力保障。不可否认，民事行政诉讼活动中，存在重视保障国家或强势一方权益，而忽视保障个人、弱势一方权益的现象。公正监督，应当是民事行政检察追求的第一目标。要通过拓展权能强化监督，平等保障国家、集体和个人合法权益，维护社会稳定和谐，落实“国家尊重和保障人权”宪法规定。

　　（二）中国国情出发原则

　　改革开放之前，我国大举引进国外司法制度有两次，一次是近代引进大陆法系国家司法制度，一次是新中国成立后引进前苏联司法制度。两次引进的经验和教训表明：在引进国外司法制度时，必须根据我国国情有选择地借鉴。民事行政检察权能拓展必须从国情出发，符合四项基本原则，符合人民民主专政的国体和人民代表大会制度的政体，符合社会主义法治理念，符合中国司法制度的历史发展规律，在此基础上对古今中外的民事行政检察制度兼收并蓄，推陈出新。

　　（三）依法科学拓展原则

　　我国宪法和法律，是人民意志的体现，是治理国家的根本依据。一切国家机关都必须依法行使权力，做到有法必依，执法必严，违法必究。检察机关作为监督者，在依法治国中责任重大，必须在遵从宪法法律、遵守正当程序基础上，以法律规定和模范工作去说服被监督者，使他们心悦诚服接受监督。民事行政检察的意义是依法停止或者启动相应法律程序，保障诉讼活动的公平正义。检察机关的能力和资源是有限的，民事行政检察权能既不能随意缩小，也不能无限扩张，而应贯彻谦抑原则，把有限的资源用到监督严重损害司法公正、严重侵害当事人合法权益方面的案件上。

　　（四）公正效率并重原则

　　公正是人类的执着追求，具体而言是对人与人之间权利或利益合理分配关系的期待，效率则是相对于时间而言，是对各主体行为的速度与有效性的反映与要求，二者作为司法价值目标是相互包容、密不可分的。民事行政监督，重点是防止审判权的滥用和恣意，促进公正司法。拓展民事行政检察权能，要坚持公正与效率统一，按照理性、平和、文明、规范的要求，既保证质量依法办案，又提高效率及时处理，确保依法、准确、有效监督。

　　三、民事行政检察权能拓展范围

　　改革开放以来，立法加快了与社会主义市场经济相适应的法律制度建设，逐步健全和完善了以宪法为基础、部门法律相配套的社会主义法律制度。民事诉讼法和行政诉讼法等法律的相继制定、修订和实施，建立了适合我国国情的民事行政司法体制和工作机制。根据法制的发展和法治的需要，民事行政检察必须尽快改变不适应当前形势的现状，尤其在权能方面，要根据宪法的原则规定和法律的授权，着重从现行监督领域的扩张和新领域的拓展两个方面狠下工夫。

　　（一）依法扩张现行权能

　　拓展抗诉、再审检察建议的范围。抗诉具有启动再审程序的功能，法院对此没有选择余地，必须对有关案件重新审理或审查，作出处理决定，并将结果予以反馈。而再审检察建议，则是两高达成共识，对检法两院协商不经抗诉程序的民事行政案件，由检察院发出再审检察建议书，法院依照审判监督程序再审并回复的一种检察制度。发生法律效力的民事行政判决裁定，如果事实不清、证据不足、适用法律错误或者有新证据，当事人提出申诉的，检察院应当抗诉或者发出再审检察建议。近年来，法院贯彻“能动司法”理念开展“零判决竞赛”，对案件先行调解，是落实“三项重点工作”，增强诉讼效率和效益的体现，但矫枉过正引发的恶意调解、虚假调解、强制调解、引诱调解、失衡调解、违法调解，从实体上损害国家、集体或第三人利益，滋生新的社会矛盾，检察机关应主动介入，应通过抗诉、发出再审检察建议加以纠正。

　　重视程序监督。民事审判和行政诉讼活动是相对封闭的，检察机关不可能全程参与，多数情况下采取调阅卷宗、调查当事人等手段监督，具有较大的局限性。还应当通过普法送法活动、接待群众信访、受理申诉投诉、深化检务公开、听取社情民意等形式，监督民事审判和行政诉讼中存在的程序违法问题。对证据未经质证、申请调查未果、不经传唤缺席判决、违反法定程序等导致裁判不公的，坚决抗诉。对审判组织不合法、当事人诉讼权利未告知或告知不明、审判人员违反规定会见当事人及其代理人和辩护人、滥用职权违法办案或者以案谋私等情形，通过发出纠正违法通知书、建议更换案件承办人、进行违法行为调查、查处职务犯罪等强化监督。对法院违反再审审级、审理期限规定的，以及当事人申请再审没有得到裁定或答复而久拖不决的，要及时纠正。对于特别程序、督促程序、公示催告程序和破产程序等非诉讼领域，要积极介入监督。

　　（二）拓展新的监督领域

　　完善公益诉讼制度。近年来，检察机关除对损害公益的刑事案件提起附带民事诉讼而外，还尝试对国有资产流失或权益纠纷、公共部门债权追索、环境污染索赔、消费者利益损害赔偿、弱势群体合法权益保护、国有文物保护等有损公益的民事行政案件，督促、支持有关单位或个人向法院起诉，被称之为督促起诉、支持起诉制度。因为“督促”、“支持”的柔性，有的单位或个人在督促、支持下也不起诉，或者法院以各种理由推诿不予受理，检察监督因此出现尴尬，但不能就此退缩，而要根据宪法和法律的规定，积极完善公益诉讼制度，争取立法支持。对危及公益的行为或者不作为无人起诉，又没有可以督促、支持起诉的适格原告，检察机关应以公益代表人身份提起诉讼。实践中，对于既涉及私益也涉及公益的民事案件，如果当事人没有上诉，也没有提出再审申请，检察机关要以抗诉或检察建议形式，启动再审。对于涉及农民、农民工以及其他相对弱势群体的权益遭受严重侵害的案件，因事关社会稳定和谐大局，要支持有权主体起诉。督促起诉原告一方败诉，公益受损既成事实，检察机关要分析原因，监督查处事件并提出处分建议，惩治诉讼中不负责任的公职人员。

　　加强民事执行监督。对饱受社会质疑的执行难、执行乱问题，立法和司法作了很多努力，法院专设执行机构、增设即时强制执行措施、强化被执行人义务与责任，提升了执行力。但是，体制性障碍仍然没有排除。除了赋予法院更有效的执行手段外，还应当加强检察监督。有人认为，检察机关监督的是审判活动，而执行是审判后的独立行为，不应当监督。这种理解有失偏颇，法律意义上的活动不仅包括行为，还包括完成行为所作的准备，为实现行为意图所作的各种努力，执行是审判的延伸，不能拒之于检察监督之外。检察机关执行监督的范围应当包括：（1）执行依据错误。比如，执行了确有错误或者未发生法律效力的裁判文书，裁定中止执行后还在执行。（2）执行行为违法。比如，执行人员消极不作为给当事人造成损失，随意增加被执行人，执行案外人财产，超越裁判文书执行，违法查封、扣押、冻结、变卖、拍卖，违法作出罚款、拘留决定，执行中贪污受贿、滥用职权、徇私枉法。（3）有较大社会影响案件的执行跟踪监督。（4）其他检察机关认为需要监督的情形。对于发生的执行程序违法或侵害合法权益行为，检察机关可以提出暂缓执行、改变不当行为的建议，必要时提请同级人大常委会监督纠正。

　　开展行政执法监督。对行政执法加强监督，最终目的是促进法治政府建设。行政执法主体的职权范围法定，不可逾越，但实践中存在三种违法行政情况：一是本身没有执法权而任意执法，无权行政；二是虽有执法权，但行权时超越权限，越权行政；三是有执法权却不行使、不作为。前两种情况多为利益趋动，严重者构成滥用职权罪，后一种情况多为过失，也有故意情形，常常构成玩忽职守罪。发现行政处罚、行政强制措施、行政许可、行政征收、行政给付、行政奖励、行政监督检查等执法违法并造成损害后果的，要监督纠正，建议党纪政纪部门纪律处分，构成贪污受贿、徇私枉法以及徇私舞弊不移交刑事案件等职务犯罪的，坚决查处，追究刑事责任。发现行政机关应移送涉嫌犯罪的案件不移送，或者以罚代刑、降格处理的，要监督移送。对公安机关未及时受理或立案的，要监督立案。

　　重视息诉和解工作。“大调解”格局是新时期政法工作的新要求，符合化解矛盾纠纷、构建和谐社会的需要。法院判决和裁定并无明显违法，不符合抗诉条件，当事人仍然不服的案件，检察机关不能直接调解，要做好释法说理工作，引导当事人服判息诉。在办理侵犯公私财产权益刑事附带民事诉讼、行政赔偿申诉案件以及其它不符合抗诉条件的民事行政申诉案件中，双方当事人有和解意愿且符合和解条件的，检察机关可以根据自愿、合法、透明原则，适用检调对接程序，促成当事人双方协议和解。当前民事行政案件是否抗诉的审查和决定，由两级检察院进行，下级检察院如果提请抗诉，而上级检察院决定不抗诉，息诉就十分困难。“谁决定不抗诉谁息诉”虽有推诿之嫌，但由决定的机关向当事人释法说理，应该更具说服力。

　　四、民事行政检察权能拓展措施

　　（一）赋予刚性监督权力

　　民诉法修正案（草案）将第十四条修改为，“人民检察院有权以检察建议、抗诉方式对民事诉讼实行法律监督”，确立了近年实践的检察建议监督方式，但对一些必须的监督权力和手段仍然没有明确。权宜之计，可以通过“两高”会签文件，或者通过地方人大常委会作出决议等形式，赋予检察机关以下职权：（1）发现权。发现权是监督的起点和前提，是实施监督必要的权力，包括调查权、调卷权、旁听权。调查权是检察机关根据办案需要进行调查取证的权力，调卷权是检察机关查阅法院办理有关案件卷宗材料和其它材料的权力，旁听权是检察机关就监督事项列席法院相关会议、活动的权力，如，列席法院审判委员会会议、法庭审判、庭外调解等。（2）纠错权。纠错是监督的目的和归宿，是对监督中发现的违规违法行为加以纠正和处理的权力，包括直接制止权、责令纠正权、督促警告权。可以参照刑诉法相关规定，通过发出《纠正意见书》、《纠正违法通知书》、《检察建议书》等形式，要求法院在规定时间内纠正或整改，并将情况向检察机关通报。还应赋予检察机关建议更换案件承办人、改变案件管辖等权力，纠正违法办案行为。（3）惩谏权。如果仅仅针对案件监督，而不对造成冤假错案的人进行惩戒，源不清则本难正。对违规违纪违法办案的责任人员，检察机关有权要求予以行政、纪律处分，直至查处违法犯罪。

　　（二）强化行政监督职能

　　绝大部分检察院民事检察与行政检察机构合署设置，由于行政案件比民事案件少，大部分精力用在了民事检察方面。随着经济社会不断发展，政府管理职能不断扩张，行政诉讼案件逐步增多，法院早已经将民事审判和行政审判分庭管辖，检察机关应考虑将民事检察和行政检察机构分设，促进监督科学化、专业化。监督行政执法目前没有专职的机关和部门，从专业性要求看，最宜赋予承担法律监督职责的检察机关的行政检察部门。可以通过派驻检察员、建立执法信息共享平台、受理当事人控告申诉、开展检察监督宣传等方式，主动介入行政执法活动，加强事前、事中、事后监督。

　　（三）提高办案服务能力

　　法律赋予民事行政检察权能，检察机关必须提高自身办案服务能力来完成使命。民事行政检察能力主要是办理案件能力，也离不开服务大局能力、群众工作能力等。一要加强业务学习培训，提高办理案件能力。通过提高学历、司法考试、自学等方式，增强业务知识。加强法律业务培训，组织理论学习、岗位练兵、业务竞赛、挂职锻炼、学习先进等活动，不断提高业务水平。二要加强思想政治修养，提高服务大局能力。加强传统道德、社会公德、家庭美德修养，高尚检察官人格。弘扬忠诚、为民、公正、廉洁的政法干警核心价值观，加强职业意识、职业理想、职业责任、职业作风和职业纪律教育，始终坚持党的事业至上、人民利益至上、宪法法律至上，自觉遵守纪律，坚持原则，依法监督，公正司法。三要加强宗旨意识教育，提高群众工作能力。民事行政检察具有专业性，但离不开群众支持。要坚持从群众中来，到群众中去，察民情、顺民意，为群众办实事、解难事、做好事，引导群众通过法定程序表达诉求，通过合法手段维护权益，把国家利益、公共利益同群众合法权益结合起来，实现法律效果与政治效果、社会效果的有机统一。

　　（四）加强检察职业保障

　　从检察官待遇看，存在等级评定不严肃、物质待遇差等问题。应当通过立法或制度，把检察人员的地位与应享有的保障措施加以规范，落到实处。可以参照大多数国家检察官工资高于公务员的通例，依据检察官十二级的标准制定相应的等级工资，在每级中根据不同的档次实行逐级逐档加薪制。要加强检察机关工会和其它群团组织工作，维护检察官合法权益，增强检察官履职安全感。检察官对民事行政法律和程序的熟练度肯定不如法官，要监督纠正水平、能力高于自己的对象，难度可想而知。基层民事行政检察官工作辛苦而福利待遇同其他检察官没有区别，自然产生畏难退缩情绪。应当考虑设立主办检察官津贴和办案补贴，吸引检察官从事民事行政检察工作。鉴于当前大量刑事案件与民商事法律纠纷错综交织，检察决策也应有熟悉民事行政法律的检察官参与，可吸收民事行政检察部门负责人为检委会委员。

　　（五）深化工作改革创新

　　作为司法体制改革的重要组成部分，检察改革必须跟上形势，不断深化。在民事行政检察权能拓展上，要高度重视改革创新。针对法院以“不收”、“不裁”等隐性方式侵害起诉权问题，可以借鉴刑事诉讼立案监督的成功经验，推行民事行政检察通知法院立案制度，确保起点公正。抗诉权上级检察院行使规定的执行并不落实，实践中大部分案件仍是上级院临时任命下级院检察官代为行使，造成规定失去意义，浪费司法资源，可废除该项规定，将抗诉权直接赋予了解案情、地位对等的同审级检察院。根据各地探索乡镇检察室、检察事务联系点的实际情况，将部分民事行政检察权能下放，监督触角延伸，开展乡镇法庭民事审判、司法站所调解等方面的监督。两审终审制虽然有其效率的优势，但在民事行政裁判方面的公正值得怀疑，尤其是检察机关抗诉发回重审的高比例维持原判，需要反思。可以借鉴国外三审终审制度，启动另一个审判系统审判抗诉、再审检察建议，超然于一二审之外，促进案件公正处理。




【作者简介】
陈安，四川省绵阳市涪城区人民检察院检察长。