两岸检察机关领导体制比较

【出处】《东方法学》2012年第1期
【摘要】海峡两岸检察制度“同源而分流”，在检察机关领导体制上两岸检察制度存在着诸多相同及不同之处。两岸检察机关外部领导体制的差异性，根源于政治权力结构上的不同；而检察机关内部的领导体制虽然都尊奉检察一体原则，但是，在具体行使方式上却存在较大的不同。考察台湾地区检察机关的领导体制，以及比较两岸检察机关领导体制的同与不同，有利于把握检察机关领导体制改革的走向，推动大陆检察制度的改革与完善。
【关键词】检察机关；领导体制；外部指令权；内部指令权；检察一体
【写作年份】2012年


【正文】

　　海峡两岸检察制度“同源而分流”，{1}在检察机关的领导体制上，两岸检察制度存在着诸多相同及不同之处。在正式行文之前，首先需要说明的是，台湾地区检察制度“立法”和理论研究中，并未采用检察机关“领导体制”这一术语。所谓“检察机关的领导体制”，纯系大陆立法和理论研究中采用的习惯用语，专指检察机关的内外部领导关系问题，其中包括：其一，检察机关的外部领导体制，即检察机关与其外部领导机关之间的关系问题；其二，检察机关的内部领导体制，即检察机关内部上下级之间的关系问题。上述问题本为检察制度的共通性问题，台湾地区检察体系亦须面对，因此，台湾地区虽习惯上未采用“领导体制”一语，但同样存在着检察机关的内外部领导关系问题，只不过，在台湾地区，检察机关的外部领导关系称为检察机关的“外部指令权”，而检察机关的内部领导关系则称为检察机关的“内部指令权”。

　　一、台湾地区检察机关的外部指令权

　　台湾地区的检察机关虽然在功能上趋向于独立，但在组织上仍隶属于司法行政部门—“行政院”的“法务部”，检察机关的行政事务，包括经费（各级检察机关预算之编列与分配等）、人事（含检察官的任命、考绩、升迁及惩戒等）、职务上注意事项的发布（如颁布“性侵害案件应行注意事项”），以及对检察官废弛职务、侵越权限或行为不检者发布警告处分等事务，{2}皆由司法行政部门—“法务部”掌控，“法务部长”亦因此对检察机关享有所谓“外部指令权”，即“法务部长”有权就检察行政事务，以发布指示或指令的方式对检察机关实施指挥、监督；在台湾地区，这一权力被称为“司法行政监督权”。

　　例如，台湾地区“法务部”曾针对检察官无故迟延案件的惩处发布职务上注意命令—《检察机关办案期限及防止稽延实施要点》。该要点第44条规定，对于检察官办案如有发生违规迟延之状况，除承办检察官应予处罚外，对于有监督责任之主任检察官及检察长亦有行政责任。承办检察官对于侦查案件“无故未接续进行”继续6个月以上者，或全年新发生“无故逾3月未进行”或“无故或借故拖延逾期不结”之案件总计逾30件者，得依其情节，依“奖惩案件处理要点”第11点及“检察机关奖惩标准表”第4点第5款、第5点第6款规定为发命令使之注意、警告、申诫或记过一次或二次之处分。若情况严重，必要时并得调整检察官之职务或报请调整至事务较简之检察机关。根据台湾地区“法务部”的统计资料，2002年至2005年7月底“法务部”共惩处检察官116人。其中因未结案过多受惩处者有30人、办案疏失者有21人、行政延误者有4人、案件未持续进行者有39人、逾30日始收受判决者13人。上述事项皆为针对检察官职务上注意事项发布政策以及对检察官废弛职务行为进行惩戒，本属于检察行政事务范畴，自应由“法务部长”依据司法行政监督权而为外部指令。

　　台湾地区“法院组织法”关于“法务部长”外部指令权的规定，借鉴了德国和日本的立法例，但在具体规定上又有差异，即德国、日本等国立法上不仅赋予了法务部长检察行政事务监督权，还赋予了其个案指挥监督权，法务部长可以但可以通过检察总长对检察官的个案侦办进行指挥监督，例如，《日本检察厅法》第14条规定，法务大臣就侦查、公诉及裁判执行等检察事务有一般之指挥监督权，但对检察个案之调查或处分，仅得指挥检察总长。而台湾地区“法院组织法”则仅赋予了“法务部长”有权对检察行政事务进行指挥监督的权力，并未赋予其个案指挥监督权。之所以未仿效德、日等国立法赋予“法务部长”个案指挥、监督权，是因为：其一，“法务部长”外于检察系统，其本身并不具有检察官身份。因此，不宜亲自行使或直接介人“刑事诉讼法”上所赋予检察官的职权（即检察业务）；其二，“法务部长”乃典型的政务官，为“内阁”之成员，为“政府”之政策效劳，与“政府”同进退，其行事准则自与检察官不同。但如果容任其以指令权干预检察业务之处理，可能导致“法务部长”基于政治利益考虑而借个案指挥监督权干预检察权的独立运作，{3}此正如同日本检察史上的最大污点、也是法务大臣滥用指令权的典型案例—“造船厂疑狱事件”{4}所揭示的。加上台湾地区的“政党政治”及“国会监督”尚未如日本成熟，且政治势力干预司法的积弊残存，如仿照日本法上明文赋予“法务部长”可以通过“检察总长”指挥个案的侦查或追诉，无疑将大开政治黑手染指司法的大门。{5}

　　虽然台湾地区“法院组织法”对“法务部长”的外部指令权作了上述限制，但实践中，由于台湾社会向来政治挂帅、司法赢弱，作为司法行政首长的“法务部长”，藉检察行政事务之“外部指令权”（尤其是检察人事权）干预检察官独立办案的事件并不鲜见。检察人事权，历来是台湾检察实务中最为敏感的词汇，盖因“圈内人”都知道：谁掌握了检察人事权，谁就掌控了整个检察体系。政治人物或不良检察首长掌控了检察人事权，就可借检察人事调动干预司法个案的处理。对此，台湾地区基层检察官皆有切身体会：“检察首长对个别检察官之考绩、升迁、调动、奖惩等有决定权，或决定性之影响力，足以左右个别检察官之宦途。按检察官虽受有身份保障，检察首长无法随意使其失官离职，惟苟检察首长拥有充分之考绩、升迁、奖惩、保荐等人事权，则在其有权使其升官或迁调较高或较适宜地区之情事下，基于人性上宦途考虑，便足以左右甚至迫使个别检察官对检察首长指示或暗示屈服，进而间接达成支配个案正义之目的。”{6}“法务部长”，作为台湾地区检察体系的“最高行政首长”，掌握着检察体系的“核心”人事权，其中包括：(1)对“检察总长”之提名权；(2)对检察长之遴任权；(3)对主任检察官及检察官之升迁、调动提名权。手握上述核心检察人事权，“法务部长”自然有机会通过人事控制间接实现对案件的控制。

　　正是为对“法务部长”的检察人事权形成一种节制或内控，“法务部”下又设立了“检察官人事审议委员会”，在实践中，重要的检察人事案，由“法务部长”圈选，然后送“检察官人事审议委员会”审核通过，方为有效。在台湾地区的司法体制中，“司法院”下设有“法官人事审议委员会”，而在“法务部”下亦设有“检察官人事审议委员会”，两者功能近似，主要在处理司法（法院系统和检察体系）人事（含法官、检察官的任命、考绩、升迁及惩戒等）问题。但是，与“司法院”的“法官人事审议委员会”由台湾地区“法院组织法”明文规定其设立与构成不同。在台湾地区2006年“法院组织法”修改之前，设于“法务部”的“检察官人事审议委员会”只能算是个“黑机关”，因为其设立并无明确的“组织法”上的依据。不仅如此，“检察官人事审议委员会”的权力及独立性，也远不如“法官人事审议委员会”。“法官人事审议委员会”对法官的人事案进行审议，具有实际的决定权，是一个实质性的决策机构；而“检察官人事审议委员会”对检察人事案的审议更多是形式上的，更像个咨询机构。{7}同时，“检察官人事审议委员会”一共有17位委员，除担任主席的“法务部次长”外，另由地检署检察官选出6名代表担任委员，高检署、“最高检察署”各选出1位委员，其余8位委员则由“法务部部长”指派，如此则官派委员（9名）就超过了民选委员（8名）。由于“检察官人事审议委员会”的成员中，官派委员超过民选委员而形成了人数上的多数，因此，实务中“法务部长”完全可以透过官派委员间接控制检察官的升迁、调动，特别是各级检察署检察长的人事调度，几乎完全由“法务部长”一人决定，这就使得检察人事权成为台湾地区检察体系中对抗政治干预最弱的一环，“法务部长得以通过对检察长升迁、任免，控制案件侦办，检察首长惮于部长的人事权限，私揣其意，选举时侦查不中立之弊害乃愈形明显”{8}。正因为检察人事权完全操控在“法务部长”手中，台湾地区司法实务中屡屡发生“法务部长”（甚至是“台湾地区领导人”）借检察人事权干预检察官独立办案的丑闻。例如，2000年民进党上台后，曾经提出“查缉黑金行动”，并为此专门组建了“查缉黑金行动中心及特侦组”，但在查缉黑金行动“深入腹地”，开始触及（侦办）当时执政的民进党籍地方首长时，民进党籍“法务部长”陈近南受制于党内压力，即借检察人事权陆续将查缉黑金极为果断的数名地检署检察长调任，致使部分黑金案件无法继续侦查。

　　正因为看到“法务部长”可能借检察人事权干预司法个案处理的弊端，2006年台湾地区“法院组织法”修订时，对“检察官人事审议委员会”在制度上作了重大调整：一方面，在“法院组织法”中明确规定了“检察官人事审议委员会”的设立与构成，使其终于摆脱了“黑机关”的尴尬地位。按照规定，“法务部长”遴任检察长前，“检察官人事审议委员会”应当提出职缺两倍人选，供“法务部部长”圈选。换言之，“检察官人事审议委员会”握有检察长候选人的提名权，“法务部长”只能在“检察官人事审议委员会”提名的检察长候选人中圈选确定最后的人选，这就使得“检察官人事审议委员会”得以对“法务部长”的检察人事权形成了某种实质性的制约。同时，“检察官人事审议委员会”的组成方式也取得了重大突破，民选委员改为9位，在人数上超过官派委员的8位，这使得“法务部长”无法再像以前一般透过官派委员即可操纵检察人事安排。这不仅是一组数字对比的简单变化，而是意味着基层检察官从“法务部”手中夺回了检察人事权的主导权，因而被认为“是基层检察官划时代的重大胜利”。{9}

　　尽管台湾地区在“法制”层面严格界分检察行政事务指令权与检察业务指令权，否定“法务部长”有权对检察业务行使指令权，并对“法务部长”的检察行政事务指令权（尤其是检察人事权）层层设防，避免其对检察官办案的独立性造成妨碍，但是，经验表明，在政治挂帅、行政强势而司法赢弱的台湾地区，只要检察体系在组织上仍隶属“法务部”，“法务部长”的政务官属性，就决定了其难免有意无意间干预检察个案。因此，“法务部长”外部指令权的存在，就像一枚埋人检察体系的“定时炸弹”，说不定何时便会引爆、酿成政治丑闻，而台湾民众也正因为这一点对司法（检察）始终持不信任态度。基于此，台湾地区部分基层检察官一力主张废除“法务部长”对检察体系的外部指令权。例如有基层检察官即撰文指出，正是因为“法务部长”外部指令权的存在，导致检察官在调查侦办许多社会瞩目的重大案件时，如“拉法叶案”、“兴票案”、“新瑞都案”、“3·19枪击案”等等，其侦办方向是否受到政治力的不当干预，社会不无疑议，不仅被告认为是“政治迫害”，社会也颇多认为是政治力的司法运用所致，导致检察官越努力侦办特权，越像执政者的“鹰犬”。因此，没有独立的检察部门，社会就不可能相信司法。台湾地区的刑事司法到今天仍不能获得民众的信赖，和台湾的行政权紧握检察机关有密切关系。因而，台湾地区学界和实务界一直都有观点倾向于废除“法务部长”对检察体系的外部指令权，主张在“法务部”之外构建独立的检察体系。{10}至于具体如何构建，有学者主张，应配合“司法院”的改革，釜底抽薪，将整个检察体系由“法务部”改隶“司法院”。{11}但也有学者建言，从台湾检察体系的整体独立出发，应通过或修“法”的方式，将现隶属于“法务部”的检察机关改隶“监察院”，在“监察院”下设“检察部”，置“检察总长”一人，一任四年，不得连任，由“台湾地区领导人”提名，经“立法院”同意后任命。检察预算及检察人事等检察行政事项，由“监察院长”、“法务部长”、“检察总长”及各级检察署检察官代表组成之“检察委员会”掌理。{12}

　　二、台湾地区检察机关的内部指令权

　　在台湾地区，检察体系内部上、下级检察官之间的关系适用检察一体原则予以处理。所谓检察一体原则，即上级检察首长除得指挥监督其所属检察官外，对于下级检察署之检察官并有指挥监督之权，如此，则全体检察官遂形成一种上下阶层之组织，而由其最顶点之“检察总长”所统率。

　　对于检察一体原则，台湾地区“法院组织法”有明文予以规定：一是“法院组织法”第63条赋予了“检察总长”及各级检察长对下属检察官的指挥监督权，同时还规定下属检察官对检察长的指挥监督命令有服从之义务；

　　二是“法院组织法”第64条规定：“检察总长、检察长得亲自处理所指挥监督之检察官之事务，并得将该事务移转于其所指挥监督之其他检察官处理之。”依据该条规定，上级检察首长既可以将下级检察官的事务收取后由自己亲自处理，亦可以将下级检察官的事务收取后移交由其他检察官处理，此即检察首长的职务收取权和移转权。

　　上述法条被视为台湾地区检察体系奉行检察一体原则的法律依据。据此，台湾地区检察体系形成了以“检察总长”为顶点的“上命下从”的金字塔结构。在台湾地区，上级检察首长依据检察一体原则而行使指挥监督权和职务收取、移转权，又称为“内部指令权”。与外于检察系统的“法务部长”享有的外部指令权不同，内部指令权适用于检察体系内部即检察长及其下属检察官之间，且该指令权行使的对象既包括检察行政事务也包括检察业务。

　　检察体系为何奉行检察一体原则？根本原因在于检察体系与法院审判体系之间的结构差异，检察体系由于没有类似于法院体系的审级监督机制，为防止个别检察官误断滥权、适用法令和追诉标准不一等问题，因此，检察体系实行“上下一体、上命下从”的一体化机制，可以发挥类似于法院审级监督的功能，在检察体系内部实现对权力的监控；同时，因检察官手握侦查权，为有效打击犯罪，故也有结成一体、合力侦查的必要。{13}

　　从台湾地区司法实务来看，检察首长依据检察一体原则而行使内部指令权的情形贯穿于案件的整个诉讼流程。根据台湾地区检察机关的内部作业规定，各个检察官应依分配而受理案件，其对分配的案件因故不能或不宜办理者，应经主任检察官报请检察长核定将该案分予其他检察官，主任检察官认为有因故或不宜办理之情节时，亦得报请检察长处理。检察官执行职务时，应向主任检察官或检察长提出报告，并听取指示。检察官或主任检察官对检察长的指示，有不同意见时，得陈述之，但检察长不采纳时，仍应服从其命令。主任检察官与检察官有不同意见时，应报请检察长核定之。检察官因执行职务撰拟之文件、是否上诉或抗告，皆须经主任检察官核转检察长核定。因此，检察长、主任检察官审阅检察官的法律文书，不仅仅是就文字或形式为审查而已，更及于审查有无调查之事证尚未调查、事实之认定是否适当、法律见解有无违误等事项。{14}

　　从上述检察业务作业流程可以看出，上级检察首长的内部指令权贯穿于案件的整个诉讼流程，得以在相当程度上影响甚至支配着案件的最终处理。也因此，若对上级检察首长的内部指令权完全不加限制，则必将导致上级检察首长藉内部指令权干预检察官的独立办案。台湾地区检察体制中历来最为人诟病之处，正在于检察一体与检察独立分际不明，以及由此带来的检察首长内部指令权的不当行使问题。检察一体原则设立之初衷固然可以有效节制不良检察官违法滥权。但是，一旦被滥用；许多敏感案件中，上级检察首长往往假借“检察一体”之名干涉个案、左右案件之侦办，而造成“检察多体”甚或“检察解体”。{15}

　　其实，台湾地区检察体系检察首长滥用内部指令权的问题由来已久。早在1958年台湾地区即爆发过检察首长滥用指令权的所谓“奉命不上诉”案。在该案中，台中地方法院检察官黄向坚侦办南投县长李国桢等人集体受贿案，该案在黄向坚检察官侦查终结后提起公诉，但法院判决的结果，除李国桢获判无罪外，其他人等均被判有罪。黄向坚检察官收到判决后，对于李国桢被判无罪这一点表示不服，于是拟依法提起上诉。但上诉书状在送到首席检察官{16}延宪谅处时，延竟扣住不发。黄检察官向延宪谅催询，但延再三向其表示上级长官希望该案不要上诉，高检处首席检察官夏惟上已多次关切该案，且明言是转达“司法行政部长”谷凤翔的意见。黄检察官见上诉期间即将届满，延仍不核定李案上诉，乃撰写声明上诉书，不经首席核可，即迳行送交法院。当黄检察官再以签呈连同上诉理由书呈阅时，延宪谅竟在原签呈上批示“奉令不上诉”后退回。但经黄检察官力争后，法院认定该上诉仍为有效。此事后来遭政论杂志批判，监察委员亦展开调查，而谷凤翔部长为撇清其并无下达命令来干涉李案上诉，遂将延移送惩戒，最后延宪谅受撤职处分。{17}

　　该案因为在台湾地区首次暴露了检察首长指令权不当行使的问题，而在此后台湾地区学者的学术研究中被一再提及。此后，这方面的事件被曝光的很少，但这并不意味着台湾地区司法实践中已不存在检察首长滥用指令权的问题了，而只能说明在当时实行威权统治的国民党加强了对检察体系的控制，而且控制很成功，使得类似的事件很难再为社会公众所知晓。

　　在台湾地区，检察首长不当行使内部指令权的问题真正为舆论和学界所普遍关注，还是20世纪80年代和90年代连续爆发“吴苏案”{18}、“萧天赞案”{19}以及“上上级事件”{20}之后。当时，随着台湾地区民主化进程的加剧，台湾地区新一代检察官开始争取司法独立的空间，因此，当国民党仍然试图通过以前的方式控制检察体系时，终引发反弹，经当时已经较为开放的媒体集中报道，涉及检察首长内部指令权不当行使的一系列弊案遂成为社会舆论的中心。

　　上述弊案的共同特征在于，检察首长以所谓“检察一体”及检察首长指令权、职务收取权、移转权为名，行干预检察官独立办案之实。由于类似弊案的频发，“检察一体”原则一度在台湾地区“污名化”，检察首长指令权、职务收取权及移转权几乎成为检察首长干预检察官独立办案的同名词，“导致有时检察长因畏惧流言，纵其下属检察官承办案件有不当情形，亦不愿行使其权利”{21}，进而导致检察体系上下信赖关系相当薄弱。

　　基于此，1998年台湾地区检察官改革运动的主要推动者—“检察官改革协会”推出了“检察一体阳光法草案”，并拟推动台湾“法院组织法”修正。该“草案”的主旨和重点是对检察一体原则暨检察首长内部指令权的行使进行制约和规范。该“草案”针对检察首长的指挥监督权、职务收取移转权以及案件指分权等，提出了“一揽子”解决方案，从而划定了检察首长内部指令权行使的范围和界限。虽然“检察一体阳光法草案”于1998年10月中旬在台湾地区“立法院”审议时未能通过，但“法务部”在此压力下，迅速于1998年11月20日颁布了“检察一体制度透明化实施方案”，部分采纳了“检察一体阳光法草案”所提出的观点。1999年“法务部”进一步发布“检察改革白皮书”，其第一章第三节即针对检察一体原则的制度化及透明化，提出如下改革方案：

　　其一，指挥监督透明化。“检察改革白皮书”提出应建立“书面指挥”制度。

　　其二，明定检察首长行使“职务承继权”及“职务移转权”的条件。检察首长行使“职务承继权”及“职务移转权”，因直接剥夺了检察官对案件的侦办权，涉及案件的分办及司法正义的实现，只能在一定条件下审慎为之，唯有如此方能避免外力或行政力量藉检察首长的“职务承继权”及“职务移转权”进行个案干预。同时，为使承办检察官的意见有明白表达的机会，检察长命令移转或承继案件后，检察官固应服从，但仍可提出意见书，以供日后检验。

　　其三，建立客观化、制度化的分案原则。鉴于社会各界及基层检察官经常对于检察首长指定分案的妥当性多所质疑，故有必要建立一套明确的案件分配原则，使检察长的指定分案只能在一定条件下进行，而且指定分案必须以书面附理由的方式作出，从而使检察长的指定分案可以透明化，并接受检验。

　　其四，明定检察官接受调卷及报告义务。“检察一体”原则的目的之一，既然在于实现检察机关内部的监督制衡，则透过上述指挥监督透明化的措施，检察官已有相对独立自主的办案空间，但为避免因此失去节制，并使检察首长负起监督的责任，必须适当课以检察官接受调卷及报告的义务，使其得以接受检察长的监督。

　　其五，检察官协同办案之运用。“检察改革白皮书”指出，检察官协同办案的方式，在当今犯罪形态愈趋专业化、复杂化，犯罪组织益加严密、规模更为扩大的背景下，势所难免。但基层检察官及外界对于检察长指定检察官协同办案的制度，经常质疑其公正性及妥当性，并且认为检察长可能以“协同办案”之名，行“多数稀释少数”的个案干预之实，经常引起不必要的纷争。因此，实有必要再厘清协同办案与案件移转权行使的界限，并建立协同办案透明化制度，为此，台湾地区“法务部”已经于1998年11月20日修正发布了“地方法院检察署协同办案实施要点”，让检察长可以以书面方式指定检察官协同办案，对协同侦办的案件要指派协助检察官时，检察长应征询主办检察官对协同人选的意见，以使协同办案的检察官能真正合作无间。同时也许可检察官自行签请要求加派检察官协同办案，使协同办案能真正发挥协同的优点而没有进行个案干预的疑虑。

　　三、两岸检察机关领导体制之比较

　　（一）两岸检察机关外部领导体制之比较

　　根据《中华人民共和国宪法》的相关规定，最高人民检察院是国家的法律监督机关，且与人民法院及政府并称“一府两院”。同时，根据《宪法》规定，最高人民检察院检察长由全国人大选举和罢免，地方各级人民检察院检察长由本级人大选举和罢免。由此可知，《宪法》对检察机关的明确法律定位为专门的法律监督机关而非行政机构之一环，至少在法制层面，检察机关在组织体系和人事任免两个方面均完全独立于司法行政机构（司法部）。因此，在大陆立法和理论研究中所讨论的检察机关外部领导体制，主要是指检察机关与同级人大以及党政机关之间的关系。这一点与台湾地区检察机关的外部领导体制迥然相异。

　　两岸检察机关外部领导体制的差异性，根源于政治权力结构上的不同。但是，从台湾地区检察体系的所谓外部指令权概念出发，仍有助于厘清关于大陆检察机关外部领导体制的一些争议问题。

　　《中华人民共和国宪法》第132条第2款规定：“最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门人民检察院的工作，上级人民检察院领导下级人民检察院的工作。”同法第133条规定：“最高人民检察院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责。地方各级人民检察院对产生它的国家权力机关和上级人民检察院负责。”学界主流观点认为，《宪法》的上述规定，正是大陆检察机关双重领导体制的法律依据。所谓双重领导体制，是指检察机关既受上级检察机关的领导，又受同级人大及其常委会的领导。

　　但是，由于《宪法》在描述上、下级检察机关之间的关系时使用的是“领导”一词，而在界定检察机关与同级人大及其常委会的关系时，使用的是“监督”而非“领导”一词，基于此，有观点认为，人大对检察机关的“监督”不等于“领导”，因此，所谓“双重领导制”的表述其实并不准确。持这种观点的学者认为，同级人大及其常委会虽然有权监督检察机关依法行使职权，有权选举同级人民检察院的检察长，任免副检察长、检察委员会委员和检察员，但这种关系并不是领导关系。一般认为，领导关系是指上下级之间的隶属关系，上级有权指导、命令、检查督促下级工作，带领下级部门执行工作计划。但从目前《宪法》和法律的规定以及实践中的运作情况看，人大及其常委会对检察院不负责日常工作的指导，不参加检察机关的工作部署、计划、安排、工作指导，不解决办案和其他工作中的具体问题。所以，人大及其常委会和检察机关的关系只能是监督关系，而非领导关系。也因此，上下级检察机关及其与同级人大及其常委会之间是“一重领导、一重监督”或者说“以垂直领导为核心、以同级人大监督为保证的领导体制”。{22}

　　笔者认为，虽然《宪法》在规定检察机关外部领导体制时的用语存在差异，尤其是在界定检察机关与同级人大及其常委会的关系时使用的是“监督”而非“领导”一词，但并不能仅仅因为《宪法》在用语上的这一细微差异即否定检察机关与同级人大及其常委会之间领导关系的存在。其理由在于：

　　第一，检察人事任免本身就是“领导”的内涵和方式之一。从台湾地区关于外部指令权的规定和概念可以看出，对检察机关的领导，可以分为“对检察行政事务的领导”和“对检察业务的领导”两种方式，前者即外部指令权，后者为内部指令权。而检察人事权正是“检察行政事务”的内容之一，谁享有检察人事任免权，即意味着对检察机关拥有检察行政事务领导权。根据《中华人民共和国宪法》和《人民检察院组织法》的相关规定，人大及其常委会有权选举同级人民检察院的检察长，任免副检察长、检察委员会委员和检察员。这表明，检察机关的人事任免权掌握在同级人大及其常委会手中。既然人大及其常委会享有检察人事任免权，当然即意味着人大及其常委会对检察机关拥有检察行政事务领导权（外部指令权），因此，人大及其常委会当然地构成检察机关的领导机关。

　　第二，同级人大常委会还享有对重大检察业务问题的指挥决定权。《人民检察院组织法》第3条第2款明确规定：“各级人民检察院设立检察委员会。检察委员会实行民主集中制，在检察长的主持下，讨论决定重大案件和其他重大问题。如果检察长在重大问题上不同意多数人的决定，可以报请本级人民代表大会常务委员会决定。”对于该法条中所谓“重大问题”是否包括重大案件处理，全国人大常委会法工委曾就此作出过解释，明确规定“重大问题”应当包括重大案件的处理。这意味着，在司法实务中，检察长如果在重大疑难案件的处理上不同意检委会多数人的决定，可以报请本级人大常委会决定，而人大常委会一旦作出决定，检察机关必须执行。这表明，同级人大常委会对检察机关的重大检察业务还拥有指令权，这进一步说明同级人大常委会与检察机关之间存在着指令与服从的领导与被领导关系。

　　此外，关于检察机关与地方党政机关的关系问题，两岸差异也较大。台湾地区的检察体系实行完全的“垂直领导”，检察机关的人、财、物配备统一由“中央”财政预算编列和分配，不依赖于地方县、市“政府”或者“议会”，同时，地方各级检察机关的检察首长及检察官的人事任免、调迁等统一由内设于“法务部”的“检察官人事审议委员会”负责，与地方县、市“政府”和“议会”无关，因而台湾地区检察机关完全独立于所在地方县、市“政府”和“议会”；而在大陆，虽然法律文本上，地方各级检察机关与同级地方党政机关之间并没有法律上的领导关系，但由于在实践中，地方各级检察机关的人、财、物均由地方党政机关决定，因此，地方党政机关与地方各级检察机关之间某种程度上已经演变为类似“领导与被领导”的关系。

　　其一，地方各级人民检察院的财政完全依赖于同级地方政府供给，地方各级人民检察院的财政预算列入地方财政预算。由于在现行体制下，地方各级人大及其常委会对同级财政预决算的审查、控制和约束还相当有限，因此，地方各级检察机关所需财政经费在某种意义上而言完全依赖同级地方行政机关。

　　其二，由于在现行体制下，事实上是由地方党委组织部门负责地方干部的人事管理包括提拔、提名，因此，地方各级人民检察院的检察首长（包括检察长和副检察长）要想获得人大提名并通过任命，必须获得地方党委领导的首肯。虽然《人民检察院组织法》规定各级检察院检察长的任命在经过同级人大选举后，还要经上一级检察院检察长报请同级人大常委会批准，若上级检察院检察长不同意地方提名、任命的下级检察长人选，进而不报请同级人大常委会批准，则该任命无法生效。但在实务中，若上级检察院检察长与地方党委领导的意见不一致时，一般要听从地方党委领导的意见。

　　其三，实践中一些地方党政领导直接或间接指令地方检察机关办案。有学者曾在一些地方进行调查时发现，一些地方党政部门曾以文件的形式规定，凡涉及本地区确定的重点保护企业或相当级别的地方党政干部的立案查处问题，须经当地政法委或党委批准后才能进行。这种就检察机关职务上注意事项发布命令的做法，已经属于检察行政事务领导的范畴。换言之，地方党政领导事实上拥有对检察机关职务上注意事项发布命令的权力，即外部指令权。不仅如此，在实践中，由于各级地方党委内部均设有政法委统一领导公、检、法、司各政法机关的工作，因此，检察机关办理重大刑事案件，检察长均需向政法委书记进行书面或口头汇报，并听取政法委书记的指示，这种就检察机关案件办理情况听取汇报并作出指示的做法，已经属于行使检察业务领导权—个案指令权的范畴。

　　因此，检察机关的外部领导体制在某种程度上呈现出一种“三重领导体制”，即不仅形式上同级人大及其常委会是检察机关的外部领导机关，而且同级地方党政领导实质上也构成了检察机关的外部领导机关。而地方各级人民检察院在财政和人事任免上受制于地方党政机关，导致一些地方党政领导藉财政和人事任免权干预检察机关的独立办案，各级地方检察机关很难独立、公正地行使法律监督权，进而导致检察权的“附属化”和“地方化”（有学者形象地称此为“司法割据”{23}）。一些地方的检察院在执法中往往以地方利益为重，或者争抢某些涉及重大经济利益案件的管辖权，或者偏袒作为当事人一方的本地企业。例如，为了本地当事人利益，把一般经济纠纷作为外地当事人诈骗、贿赂等犯罪来处理；或者相反，明明是本地当事人犯罪的案件，却认定其为一般经济纠纷而不予受理或“大事化小，小事化了”；滥用强制措施，以振兴地方经济为名，纵容、支持或直接参与暴力讨债，为帮助本地企业追讨债务而非法扣留外地当事人；对外地执法机构的协查请求采取不合作或抵制态度；为鼓励招商引资，而对外资企业实施特殊政策，对外商的违法犯罪活动不闻不问，甚至刻意遮掩等。这些地方保护主义的做法严重破坏了法律面前人人平等的原则，影响了国家法律的统一实施，影响了执法和司法的公正。

　　对此，学界曾提出诸多改革方案，其核心都是强调地方各级人民检察院的财政经费和人事任免与地方党政机关脱钩。例如有学者提出，要保障检察机关的独立，就必须改革检察机关的经费预算和管理体制，实行由国家财政来保障检察经费开支的制度。具体而言，我国可以将检察机关的物资配备、办案经费及薪金待遇等开支单独列入国家的财政预算，经全国人大审议通过后，由国务院统一将款项拨人最高人民检察院，统一支配和管理，以此切断各级检察机关与地方的财政关系，保障检察权的独立行使。也有学者就提出，如果目前尚不能做到完全与地方完全脱钩，至少也应当做到将地方各级检察机关的财政列入省级财政并由省一级人民检察院享有下级检察机关检察首长人事任免的提名权。

　　笔者认为，检察机关作为广义的司法机关，行使的是国家司法权，为保障检察机关依法独立行使检察权，检察机关的财政经费与人事任免均应当彻底与地方脱钩。基于此，笔者赞同将地方各级检察机关的财政经费统一列入中央财政预算并由最高人民检察院报请全国人大审议通过的改革方案，唯有如此，方能让地方检察机关由吃“地方杂粮”转为吃“皇粮”。较之财政体制改革，检察人事任免权的改革可能更为复杂，笔者认为，检察人事改革必须同时兼顾检察独立与检察民主两大价值。其基本思路可以考虑为：其一，检察人事任免必须脱离地方。为此，应当将检察人事任免权收回中央，在最高人民检察院内设“检察人事审议委员会”，负责地方各级人民检察院检察首长和检察员的提名权以及升迁、调任，并在全国人大法工委内务司法委员会设立“司法人事审议委员会”，以下再分设“法官人事审议委员会”和“检察官人事审议委员会”，专职负责审查、通过地方各级人民检察院检察首长和检察官的人事任免。其二，检察人事任免应体现检察民主化的趋势，应当让基层检察官的代表通过选举进人设于高检的“检察人事审议委员会”，使基层检察官在检察首长的任免提名方面拥有话语权。在这方面，台湾地区的经验值得借鉴。

　　（二）两岸检察机关内部领导体制之比较

　　虽然现行法律并未明确规定检察体系内部实行上命下从的检察一体原则，但《中华人民共和国宪法》第132条第2款规定：“最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门人民检察院的工作，上级人民检察院领导下级人民检察院的工作。”学界公认，《宪法》所称的“上级人民检察院领导下级人民检察院的工作”，就是对检察一体原则的法律确认。依据相关法律规定，在我国司法实践中，这种检察一体表现为：最高人民检察院可以直接参加并领导下级人民检察院对自侦案件的侦查工作：可以对下级人民检察院的审查批捕和起诉活动进行指导或作出指示；对上级检察机关的指令或决定，下级检察机关应当执行；上级检察机关可以决定撤销下级检察机关不正确的不起诉决定，可以向同级人民法院撤回下级人民检察院对同级人民法院提起的不正确的抗诉；最高人民检察院通过对检察工作具体应用法律问题的解释，指导各级人民检察院的工作等等。

　　但是，在现行检察体制中，仍存在一些制度性因素值得探讨。

　　一是检察长在重大问题上不同意检委会多数人的决定时，可以报请本级人民代表大会常务委员会决定，这一体制与“检察一体”原则下检察长的指挥命令权相冲突。检察机关奉行“检察一体”原则，检察长作为本级检察机关之最高领导，对于检察业务包括重大案件的处理，当然地应拥有个案指令权即最终决定权；而要求检察长在不同意检委会多数人决定时，将案件报请本级人大常委会决定，无疑会与“检察一体”原则下检察长的个案指令权相冲突。

　　二是地方党政机关对同级检察机关行使着事实上的外部指令权，并导致司法实践中上级检察机关对下级检察机关的领导权（内部指令权）被不当削弱。例如，前面已经指出，实务中，若上级检察院检察长与地方党委领导关于下级检察院检察长的人选出现意见不一致的情形时，上级检察院一般要听从地方党委领导的意见。再如，实践中检察机关在办案时如果涉及对地方重要干部的查处，而其上级检察机关与同级地方党政领导的意见不一致时，下级检察机关一般更重视地方党政领导的意见。

　　三是检委会的集体决策机制与检察长作为检察首长行使指令权之间存在冲突。根据《人民检察院组织法》的规定，检察委员会在检察长主持下开展工作，但检察委员会实行的是民主集中制，检察委员会内部决定问题时，实行少数服从多数的原则。若检察长不同意多数人之意见，尚可报请本级人民代表大会常务委员会决定。这表明，在大陆的检察体系中，检察长虽贵为检察机关的检察行政事务首长，但是在检察业务尤其是疑难案件的处理上却并非最高首长，检察委员会甚至本级人民代表大会常务委员会才拥有案件的最终决定权。这一制度设计是否会与“检察一体”原则所强调的检察首长指挥监督权以及“检察独立”原则所强调的检察机关独立办案权相冲突，法理上不无疑义。{24}

　　四是司法实践中上级检察机关的检察官（非上级检察首长）往往绕过下级检察机关的检察首长，直接对下级检察机关的检察官“发号施令”，如上级检察院反读局局长不经请示本院检察长，也不经过下级检察院检察长即直接指挥下级检察院反渎局检察官办案。这种上下级检察机关检察官之间的“检察一体”，是否会与“检察一体”原则所强调的检察长对下属检察官的指挥监督相冲突，尚存争议。笔者认为，“检察一体”原则所强调的乃是检察长作为机关首长对下属检察官的指挥监督权，该权力仅能由机关首长方能行使，而非意味着上级检察院任一检察官皆可绕过本院及下级检察院检察长而直接指挥下级检察院检察官。否则，将构成对下级检察院检察长指挥监督权的不当削夺，且会强化检察机关的行政性，实不应提倡。

　　近年来，最高人民检察院不断深化检察体制改革，加强上级检察机关对下级检察机关的业务领导。最高人民检察院在《检察工作五年发展规划》中即明确提出，健全上级检察院对下级检察院的领导体制，加大领导力度，形成上下一体、政令畅通、指挥有力的领导体制，确保依法独立高效行使检察权。2006年最高人民检察院在《关于进一步加强公诉工作强化法律监督的意见》中提出，下级人民检察院对上级人民检察院的决定，必须坚决执行。2007年又在《关于加强上级人民检察院对下级人民检察院工作领导的意见》中规定，上级检察院作出的决定，下级检察院必须执行，不得擅自改变、故意拖延或者拒不执行。上级检察院发现下级检察院相关决定、活动、文件有违反相关法律规定的，应及时向下级检察院提出纠正意见或指令撤销，下级检察院如认为上级检察院的决定有错误，应在执行的同时向上级检察院报告。

　　但是，客观地说，这一单纯强调上级检察机关在业务上的领导权，而无同步的检察人事权方面的改革，究竟能否实现其初衷和目的，尚在两可之间。此外，单向度地强调检察一体、强化上级检察机关的领导权，不区分具体情形、一味强调“下级人民检察院对上级人民检察院的决定，必须坚决执行”，而无保障下级检察院检察官办案独立性以及防范检察一体滥用的具体举措，会否重复台湾地区的“老路”，导致“奉命起诉（或不起诉）”等“检察解体”现象，也不无忧虑。




【作者简介】
万毅，四川大学法学院教授、博士生导师，四川大学985法学创新平台“司法研究中心”研究人员，法学博士。


【注释】
{1}龙宗智：《两岸检察制度同与不同》，《检察日报》2010年12月9日。
{2}林钰雄：《检察官论》，法律出版社2008年版，第31页。
{3}林钰雄：《检察官论》，法律出版社2008年版，第113页。
{4}“造船疑狱事件”是日本第二次世界大战后著名的案例。该案涉及企业界对政府官僚的贿赂，由于事涉政府高级官员与国会议员，故当时的检察总长向法务大臣提出希望通过内阁向议会申请同意逮捕相关嫌疑官员的要求，但是当时的法务大臣犬养依《日本检察厅法》第14条对检察总长作成“暂时延期逮捕请求，继续任意侦查”的指示。法务大臣发动所谓个案指挥权，在国会引起在野党大加挞伐，犬养大臣因承担指挥权发动的政治责任而辞职，动摇了日本战后的政治舞台，更使检察官的政治廉洁性产生伤痕，而在检察史上留下所谓检察官屈服于政治的污点。根据事后检察总长在国会作证时的证言，当时如果不是法务大臣行使指挥权，检察机关有可能以受贿而逮捕、起诉相关嫌疑官员。
{5}陈运财：《检察独立与检察一体之分际》，台湾《月旦法学杂志》第124期，2005年9月。
{6}朱朝亮：《检察权之制衡》，台湾《律师杂志》第236期，1999年5月。
{7}台湾地区“检察官改革协会”召集人之一的陈志铭检察官曾在文中指出：“（‘法院组织法’修改前的）‘检察官人事审议委员会’只是个部长幕僚咨询机构。那时候‘检察官人事审议委员会’的代表都是形式性的，大家没有人要当，就是后来每个地区轮流”。参见陈志铭：《检察官改革与检改团体—检察官改革协会》，载台湾《正义之剑—检改会十周年纪念专辑（上册）》，“检察官改革协会”编印，2008年。
{8}吴巡龙：《检察独立与检察一体—兼评检察官未经检察长核定迳行起诉事件》，台湾《月旦法学杂志》第124期，2005年9月。
{9}王金寿：《司法独立与民主可问责性：论台湾的司法人事权》，台湾《台湾政治学刊》第12卷第2期，2008年。但是，从台湾司法实务中的情况来看，情况并不乐观，修“法”之后不久，即屡屡发生“法务部”漠视修“法”条文的事件，如委派不具现任司法官身份之人担任“检察官人事委员会”主任委员，以及制订违反授权母“法”的“检察官人事审议委员会运作规则”，同时又滥用检察人事权等。至2007年3月29日，更无故撤换负责“国务机要费”侦办业务的高检署检察长，同时于任期之末大幅撤换检察长人数高达总数四成，为近年伤害检察体系最为严重的事件。
{10}前引{8}，吴巡龙文。
{11}苏永钦：《检察权独立重建司法信赖》，台湾《联合报》2004年4月19日。
{12}林朝荣：《检察制度整体独立之追求—改隶监察院》，载台湾《正义之剑—检改会十周年纪念专辑（上册）》，“检察官改革协会”编印，2008年。
{13}朱朝亮：《检察权之制衡》，台湾《律师杂志》第236期，1999年5月。
{14}管欧：《法院组织法论》，台湾三民书局股份有限公司1990年版，第175-180页。
{15}黄朝义：《刑事诉讼法》，台湾一品文化出版社2007年版，第70-71页。
{16}当时台湾地区检察机关的检察首长称为“首席检察官”。
{17}黄向坚：《“奉令不上诉”案记实—以诚谨严肃心情说一段司法憾事》，载台湾“司法官训练所”编：《司法官训练所五十周年纪念文辑》，“司法官训练所”编印，2005年，第99-109页。
{18}“吴苏案”。 1989年1月11日的清晨，新竹地检署检察官高新武逮捕了当时台湾地区负责司法人员操守的“司法院”第四厅厅长吴天惠及其妻子苏冈（律师）。两人被指控行贿和贪污，事由是他们试图影响（贿赂和游说）当时新竹地检署检察官陈松栋所负责侦办的一起案件。即使陈松栋已经数次明确拒绝了他们的贿赂和游说，但他们还是持续骚扰陈松栋，并强迫他接受贿赂，苏冈甚至扬言：“不相信有司法官不收钱。”后陈松栋将这一情况告诉了同僚高新武，高新武检察官在没知会其首席检察官（检察长）的情况下，直接逮捕了吴天惠和苏冈。检察体系则多方阻挠高新武的调查，首席检察官行使职务收取权，明确要求高新武检察官交出案件，但高新武检察官坚持起诉了吴天惠和苏冈。但最后，吴天惠一审被判无罪。随后，四名新竹地方法院的法官和一名检察官立即辞职抗议，一天后，三名协助侦办此案的调查员也辞职抗议。三个月之后，检察官高新武被迫辞职。此即为台湾轰动一时的“吴苏案”。
{19}“萧天赞案”。1989年，时任台湾地区“法务部”部长的萧天赞因涉嫌一起游说案被桃园地检署检察官彭绍谨立案调查。但检察首长在要求彭绍谨交出该案件未果后，开始从多方面阻挠其办案，彭绍谨不仅被剥夺了行政上的协助（办案时不能使用书记官和司机），同时，他与同僚的生命还遭到威胁。最后，顶不住压力的彭绍谨检察官在媒体工作者的注目下，流着眼泪被迫交出了该案。萧天赞并没有因为此案被起诉，但在媒体压力之下，他最后还是被迫辞职。彭绍谨原本是当时台湾地区检察体系中前途相当被看好的一位检察官，但在该案之后，他被检察体系彻底孤立，后来选择到德国留学，回来之后，仍然遭受检察体系的孤立，和高新武一样，后来被迫辞职。
{20}1994年国民党党员杨文欣不接受国民党中央的命令，执意要参选“省议会”副议长，国民党党中央决定用“司法当党纪”来惩处杨家。在没有足够证据的情况下，当时的国民党党主席李登辉直接下令“检察总长”，要求其指令台中地检署先羁押杨文欣父亲杨天生。由于这一羁押指令完全非法，因此侦办杨文欣贿选案的行动遭到了台中地检署新一代检察官的抵制。其中吴文忠检察官还将此消息透露给媒体，遂引发社会舆论的高度关注。此即为“上上级事件”。此案的关键性人物吴文忠检察官后来就此案对媒体说：“检察官不是鹰犬，主人叫他去咬谁，就去咬谁”。此语后来成为台湾地区检察界的名言。
{21}前引{8}，吴巡龙文。2008年，笔者在台湾地区访学时，曾经在学术会议间隙与一名主任检察官交流，当问及台湾地区司法实务中，主任检察官与承办检察官在法律见解上不一致时，谁听谁的？该主任检察官表示，他们现在一般只会给承办检察官参考意见，最后决定权在承办检察官。但他又补充道，因为他们是前辈，承办检察官一般会采纳他们的意见。
{22}王然冀主编：《当代中国检察学》，法律出版社版1989年版，第175页。另参见章剑生：《检察机关领导体制新探》，《现代法学》1994年第2期。
{23}章剑生：《检察机关领导体制新探》，《现代法学》1994年第2期。
{24}大陆学界已有学者对检委会的合理性提出质疑。参见卞建林、田心则：《论我国检察机关领导体制和职权的改革与完善》，《国家检察官学院学报》2006年第5期。