检委会正确决策的程序保障

【出处】《法学》2011年第10期
【摘要】检委会的决策对于人民检察院的整个工作具有重大影响。保障检委会决策的正确性，离不开科学的程序设计。检委会决策的程序包括前置程序、汇报程序和讨论决定程序。为了检委会的顺利召开，应设置三方面的前置程序。各级人民检察院都应当设立专门的检委会办事机构，由检委会办事机构指定专人对提交检委会讨论决定的每一个案件进行阅卷。在决定程序中，应当就每一项议题的内容进行表决，以便形成决议。在决定重大案件的过程中，应当就提请讨论决定的每一个问题逐一进行表决。在检委会对重大案件和其他重大问题进行决策的过程中，无记名投票的表决程序应当作为检委会决策的必经程序。在决策可能存在重大错误时，设置必要的救济程序，是保障检委会决策科学性的需要。
【关键词】检委会；决策；程序
【写作年份】2011年


【正文】

　　检察委员会制度是中国特色社会主义检察制度的重要组成部分。按照《人民检察院组织法》的规定，检察机关办理的重大案件和检察工作中的其他重大问题，都应当由检察委员会（以下简称检委会）讨论决定。这表明，检委会是检察权行使中最为重要的组织形式，也是检察权运行的中枢，检委会的运行状况直接关系到整个检察机关的运作。检委会是一个集体议事和决策的机构，检委会中的每一个成员都有自己的认识、思想和态度。不同个人的观点如何形成统一的决策，就需要有建立在经验基础上的程序来保障。这种程序的科学性，直接关系到检委会决策的质量。因此，研究检委会的决策程序，构建科学有效的检委会决策程序，是保障检委会决策科学性的内在要求，也是坚持中国特色社会主义检察制度，充分发挥检察委员会制度的作用的现实需要。

　　为了保障集体议事的科学性和决策的正确性，最高人民检察院专门制定了《人民检察院检察委员会组织条例》和《人民检察院检察委员会议事和工作规则》，对检委会的议事和工作程序作了明确的规定。这两个规定可以说是总结了检委会讨论决定重大案件和其他重大问题的实践经验，有利于保障检委会议事的科学性和决策的正确性。特别是其中关于检察委员会会议必须有全体组成人员过半数出席才能召开、必须有全体组成人员过半数同意才能作出决定的规定，以及检察委员会会议上发表意见的顺序的规定，有利于保障检委会发挥集体决策的作用。但是，这个规则本身还存在着值得研究或者需要明确的问题，本文试图就检委会决策程序设计中的若干问题加以探讨。

　　一、关于前置程序

　　前置程序是指为了检委会的顺利召开而做的会前准备工作所应遵循的程序规则。前置程序包括三个方面：一是启动程序，二是审查程序，三是准备程序。

　　（一）启动程序

　　按照《人民检察院检察委员会组织条例》和《人民检察院检察委员会议事和工作规则》的规定，有权启动检委会决策程序的主体有三个，即承办部门、检委会委员、检察长。承办部门启动检委会决策程序，要由承办检察官提出办理意见，承办部门讨论，部门主要负责人签署明确意见，经分管的副检察长审核后，报检察长决定。检委会委员启动检委会决策程序，只需要经检察长同意，即可以直接提请检委会讨论决定。在此，值得研究的问题是：

　　第一，启动检委会决策程序要不要受检委会职权范围的限制？《人民检察院检察委员会议事和工作规则》第9条规定：“承办部门提请检察委员会审议事项或者案件，应当符合本规则第3条规定的范围。检察委员会委员提出议题的，经检察长同意后可以提请检察委员会审议。”按照这个规定，似乎只有承办部门提请检委会讨论决定的案件和事项才受检委会职权范围的限制，而检委会委员提请检委会讨论决定的事项，只需检察长同意即可。并且，按照该规则第3条的规定，检察长认为需要提请检委会审议的其他议题，都是检委会的审议范围。这就意味着检委会委员和检察长启动检委会程序，不需要受检委会议事范围的限制。

　　笔者认为，《人民检察院组织法》明确规定，检察长统一领导检察院的工作，但是“重大案件和其他重大事项”由检委会讨论决定。这就意味着，检委会的决策范围只能是法律明确规定了的“重大案件和其他重大事项”，重大案件和其他重大事项应当由检察长决定。这既是一个职权划分的法律问题，也是一个责任分担的具体问题。无论是检察长还是检委会，都应当按照法律的规定，在各自的职权范围内行使职权。对于检察长职权范围内的事项，应当由检察长决定，而不能随心所欲地提交检委会讨论决定。只有在检察长没有能力决策或者难以决策以及需要特别慎重的情况下，检察长才可以把职权范围内的事项提请检委会讨论，以帮助其决策。所以，无论是检委会委员还是检察长，启动检委会的决策程序，原则上都应当是检委会职权范围内的案件或者事项，而不能超出检委会的决策范围。

　　第二，启动检委会决策程序之前要不要做好必要的准备工作？按照检委会议事和工作规则，承办部门提请检委会讨论决定的案件或者事项要经过承办检察官提出办理意见，承办部门讨论，部门负责人签署明确意见，并经分管的副检察长审核后，才能报检察长决定是否提交检委会讨论决定。但是检委会委员提出的议题和检察长直接决定提交检委会的案件或者事项，要不要在检委会讨论决定之前做必要的准备，规则中没有明确的规定。事实上，凡是提交检委会讨论的案件，都应当向检委会提供有关描述案件事实的文字材料和认定案件事实的主要证据材料，否则，检委会无法进行讨论，更无法作出科学的决定。而提交检委会讨论决定的“其他重大事项”，在实践中，通常都是规范性文件、提请人大审议的工作报告和重大的工作部署。对于这类议题，更应当会前进行专门的研究和精心的准备。因此，无论是检委会委员提出还是检察长直接提出的议题，都应当由有关部门进行研究论证，精心起草文件，在条件成熟后提交检委会讨论决定。没有充分的准备，就不应当启动检委会的决策程序。

　　（二）审查程序

　　《人民检察院检察委员会议事和工作规则》第12条规定，检察长决定提请检委会审议的，检委会办事机构应当对议题进行审查，认为承办部门的议题和提请审议的程序不符合有关规定、书面报告或者说明的内容和形式不符合规定或者欠缺有关材料的，应当提出意见后由承办部门修改、补充。必要时，对议题的有关法律问题可以提出研究意见。这一规定可以视为是对有关会前审查程序的规定。

　　这里存在争议的问题主要是检委会办事机构的会前审查，是一种单纯的形式审查，还是既包括形式审查也包括实体审查？在实践中，对这个问题有三种不同的观点：一种观点认为，检委会办事机构应当对提请检委会讨论决定的事项和案件进行实体审查。检委会办事机构对案件进行实体审查，有利于发挥集体智慧，提高办案质量；有利于检委会的决策效率和决策水平；有利于强化内部监督制约机制，保证执法公正。[1]另一种观点认为，检委会办事机构对检委会讨论决定的事项和案件在检委会会前进行实体审查没有存在的必要。检委会办事机构对案件进行实体审查，不利于提高诉讼效率，是一种不必要的重复劳动，混淆了检委会办事机构与其他业务部门的职能，从而导致检委会办事机构变成为第二办案部门。[2]会前实体审查的目的是公正，但很难体现公正，初衷是效率，但很难实现效率。会前实体审查的职责缺乏法定性，发生错案难以追究，不利于形成独立办案的职业检察官队伍。第三种观点认为，检委会办事机构应当适度进行实体审查。对案件一律进行实体审查，必然浪费大量的人力资源，甚至影响办案期限，有悖于检委会办事机构的初衷，显然是不可取的，也是不必要的。但是，一律不进行实体审查，仅仅进行程序性审查，就无法对案件提出全面、正确的适用法律的咨询意见，也就难以发挥检委会办事机构的参谋作用。所以，检委会办事机构应当对以下案件适度进行实体审查：自侦部门与审查逮捕、审查起诉等部门在认定案件事实方面有较大分歧的；上级检察院业务部门与下级检察院在认定案件事实方面有较大分歧的；公、检、法之间在认定案件事实方面有较大分歧的。[3]

　　《人民检察院检察委员会议事和工作规则》对这个问题没有作出明确的规定。但是从其规定的方式上看，似乎包含了实体审查的要求。如检察委员会办事机构对议题进行审查，认为“书面报告或者说明的内容”不符合规定的，应当提出意见后由承办部门修改；对议题的有关法律问题可以提出研究意见，应该包括对议题的实体审查。从全国的情况看，个别地方的检察机关设置了专门的检委会办事机构．可以并且承担了对案件进行实体审查的任务。但是绝大多数检察机关的检委会办事机构都设在研究室，由一、两个人具体负责，这在客观上就不具备对提请检委会的案件和事项进行实体审查的条件。

　　这里涉及到两个问题：一是在检委会开会之前对提交检委会讨论决定的案件和事项资料进行实体审查的必要性；二是检委会办事机构的性质定位。

　　从必要性上看，重大案件和其他重大问题之所以要提请检委会讨论决定，就是要由检委会对这些问题进行集体审查并作出决定。因此，对重大案件和其他重大问题的实体审查，应该是检委会的职责所在。任何人都无权代替检委会对其讨论决定的案件和事项进行实体审查。否则，检委会就可能成为他人的傀儡，按照某个人或机构的审查意见来作出决定，而不是独立自主地作出决定。如果说检委会办事机构的实体审查不影响检委会独立自主地讨论决定案件和事项，那么检委会办事机构的会前实体审查不就是多余的了？检委会办事机构也就没有必要多此一举。事实上，一些检察院的检委会讨论决定案件或事项，往往是对检委会办事机构会前审查的意见表示赞同而已，这在客观上就把检委会这样一个对重大案件和重大问题进行决策的机构变成了橡皮图章，使检委会的决策成为例行公事的形式。

　　关于检委会办事机构的性质，《最高人民检察院检察委员会秘书处工作规则（试行）》第2条规定，检察委员会秘书处是最高人民检察院检察委员会的办事机构，为检察委员会的各项工作提供服务，发挥参谋助手作用。据此，有人认为，检委会的办事机构，不仅应确保检委会日常事务性工作的正常运作，而且应确保提请检委会研究的案件或事项在程序上和实体上适用法律政策的准确性，这是其为检委会当好参谋助手的本质要求和服务重点。我们把提高检委会决策效率和质量的立足点放在案件的实体审查上，使得检委会办事机构从单纯程序性、事务性工作向为检委会当好参谋助手角色转化。有人据此提出检委会办事机构的工作方针为“程序过滤、实体把关、督办落实、总结指导”。所谓实体把关，是提高检委会决策质量的核心内容，是办事机构发挥作用的根本途径。[4]

　　如果按照这种观点和做法，检委会的办事机构就不仅仅是一个“办事机构”，而成了检委会的参谋部，甚至检委会决策的质量都要依赖于检委会的办事机构。这就在无形之中改变了办事机构的性质，即检委会办事机构不仅仅是一个为检委会提供服务的机构，还是帮助检委会决策并“确保”检委会决策质量的机构。显然，这种对检委会办事机构的定位是不适当的。第一，违反了精简机构的原则。在检委会决策之外再设立一个为检委会预决策的机构，在机构设置上纯属多余。第二，低估了检委会的能力。既然检委会是法律规定的检察机关对重大案件和其他重大问题的决策机构，检委会就应当有能力担负起这样的职责。如果担心检委会不能胜任，那就是更换检委会组成人员的问题，而不是设置一个办事机构帮助检委会进行实体审查和把关。第三，可能导致检委会成为虚设。设置检委会的目的就是要在重大案件和其他重大问题上由检委会集体讨论决定，而排除任何人的个人预断和擅断。如果检委会办事机构在检委会讨论决定之前就为检委会提供了解决问题的法律意见，检委会就很可能顺着别人提供的法律意见进行决策，从而违背集体讨论决定重大案件和其他重大问题的初衷。

　　因此，检委会的办事机构在职能定位上只能是一个为检委会提供服务的办事机构，而不应该成为代替检委会进行实体审查和把关、提供法律意见的预决策机构。作为一个服务性质的机构，检委会办事机构的职责，一是为检委会会议的召开提供服务，如印制、发送有关会议材料，通知检委会委员和有关人员开会的时间、地点，以及做好检委会会议的记录等；二是就提交检委会讨论决定的案件和事项范围进行形式审查，以确保检委会讨论决定的问题属于《人民检察院组织法》中规定的“重大案件和其他重大事项”。对于不属于检委会职权范围的其他案件和事项，检委会办事机构应当及时提请检察长拒绝将其纳入检委会的决策范围。三是审查和提供检委会讨论决定重大案件和其他重大事项所需要的材料，以保证检委会在讨论时掌握必要的情况。四是根据检察长的指示督办检委会决策的事项等。

　　（三）准备程序

　　检委会会前准备的情况，直接关系到检委会决策的效率和质量。会前准备包括两个方面。

　　一是提交检委会审议的材料准备工作。在检委会召开会议之前，准备提交检委会讨论决定的事项，应当由启动检委会程序的部门进行会议材料的准备和前期研究论证工作，或者案件的审查和证据材料的整理工作。特别是拟提交检委会审议通过的规范性文件，应当在认真研究和充分论证的基础上提交检委会。对拟提交检委会讨论通过的规范性文件，不应简单地说明制定的必要性和主要内容，而应当认真研究该规定与已有的规则之间的关系，避免规范性文件与相关法律规定之间、规范性文件之间的冲突、重叠和不协调；应当认真研究规范性文件的措辞用语，避免实际执行中的歧义、多义和无所适从；应当认真研究规范性文件的导向以及对相关工作的影响，避免出现负面的影响。有的检察院提交检委会讨论的规范性文件所规定的内容明显不符合法律的规定或者违背法律的基本精神，有的甚至与本院以前制定的规范性文件相矛盾。在这样的草案基础上，很难形成高质量的检委会决策；有的检察院提交检委会讨论的规范性文件就事论事，缺乏统筹和长远考虑，今年制定的规范性文件明年或后年就要修改，有的甚至当年就发现有问题，影响了检察工作的科学发展；有的检察院提交检委会讨论的规范性文件连基本的语法规则都不遵守，语句不通、用词不统一，使检委会花费很长时间却难以形成一个规范性文件的决议，不得不退回承办部门重新起草，这就大大影响了检委会决策的效率。

　　二是检委会委员思考研究问题的准备工作。在检委会开会之前，要将案件的汇报材料或者事项的文件草案在会前一定时间内送达检委会委员以及其他列席检委会会议的人员，以便检委会委员有足够的时间阅读会议材料，了解会议议题，准备自己的意见。在实践中，有的检察院通常是在检委会开会前几个小时甚至是在会场上才把会议材料发给委员，委员根本没有任何准备时间。当然，对于重大案件，为了保密的需要，不提前发放案件材料，会上发给委员，会后即收回，是完全应当的。但是，对于不需要严格保密的案件材料，特别是对于规范性文件的草案，如果不能会前发给委员，委员们就很难对其进行深思熟虑的研究和思考，很难对所讨论的议题进行充分的准备，提出高质量的意见。因此在程序设计上，应当规定提交给检委会委员讨论的材料，除了保密性很强的个别案件之外，应当在检委会开会两天前送达，以便使检委会委员有充分的准备时间。检委会委员应当对每一个议题材料进行认真研读，以便在检委会会议上充分发表有质量的意见。

　　二、关于汇报程序

　　按照《人民检察院检察委员会议事和工作规则》的规定，检委会讨论报告、司法解释、规范性文件或者其他事项时，承办部门、承办人员应当向检委会汇报有关文件的草案，并就起草情况进行说明。起草情况的说明应当包括事项的缘由及背景、文件的起草过程、征求意见的情况、对有关问题的研究意见及理由。必要时还包括对文件主要条款的逐条说明。检委会讨论案件时，承办部门、承办人员应当汇报提请讨论决定的问题，案件的来源，当事人、其他诉讼参与人的基本情况，诉讼过程，案件事实和证据，分歧意见或者诉争要点，承办部门工作情况，审查意见及法律依据，其他有关部门或者专家意见。对主要问题存在分歧意见的，承办部门应当予以说明。

　　检委会讨论决定其他重大问题主要是通过审议或者通过文件的方式出现的，所讨论决定的事项通过承办部门的汇报以及提交给检委会委员的书面材料，检委会委员凭借自己的知识和经验，就能够做出正确的判断，并提出处理意见。承办部门汇报的重点应当是该事项提出的背景、文件起草的经过、解决问题的基本思路、起草过程中出现的争议问题，以及有关方面的意见。但是，检委会在讨论决定重大案件的时候，由于检委会委员不可能人人都事先或者在检委会会议上对案件的所有证据材料进行审阅，因而只能根据承办人员的汇报来了解案情和证据。尽管《人民检察院检察委员会议事和工作规则》对汇报案件作了明确的规定，有助于检委会委员全面了解案件的情况，但是承办人员不可能在检委会会议上宣读或者介绍案件的每一份证据和每一个细节，因此检委会委员所了解到的案件情况总是有限的，并且是由承办案件的人员加工整理出来的。如何保障检委会委员在发表意见之前了解到案件的真实情况，是保障其正确判断的先决条件。

　　一般认为，承办人员对自己所汇报的案件事实负责，检委会对自己做出的决定负责；承办人员汇报案件的事实和证据，检委会讨论决定案件的法律适用。但是在对案件作出决定的实践中，对事实的分析判断往往与案卷中所收集到的证据材料关系密切。对证据材料的理解，以及对证据之间、证据与案件事实之间关联性的挖掘，与个人的经验和能力密切相关。承办人员在汇报中所遗漏的、自认为并不重要的证据，也可能恰恰是对案件的定性和法律适用具有重大影响的证据。对具体案件的法律适用更是离不开对案件事实情况的了解。特别是在一些案情复杂、涉案人员较多的案件中，对案件事实的了解直接关系到法律适用的问题，很难把事实问题与法律适用问题截然分开。而这正是学术界质疑审委会、检委会不看案卷就决定案件的原因。

　　为了解决这个问题，保障检委会在重大案件中决策的正确性，《人民检察院检察委员会议事和工作规则》明确规定检委会办事机构应当对议题进行审查，必要时对议题的有关法律问题可以提出研究意见。[5]有些地方检察院要求检委会办事机构对提交检委会讨论决定的案件全部材料事先进行审查并提出处理意见。但问题是，检委会办事机构对案件进行审查并提出处理意见，有代替检委会决策之嫌，并且与办事机构的性质不符，更何况绝大多数检察机关的检委会办事机构不具备对案件进行实体审查的条件。

　　依笔者之见，各级人民检察院都应当设立专门的检委会办事机构，由检委会办事机构指定专人对提交检委会讨论决定的每一个案件进行阅卷。[6]阅卷的任务不是对案件进行实体审查，而是全面了解案件的事实和证据。在检委会讨论案件时，承办人员汇报之后，由检委会办事机构的阅卷人就承办人员所汇报的情况是否属实、是否有相应的证据支持、是否有遗漏的事实或证据进行确认或补充说明。如是，检委会委员在发表意见之前，所听到的就不仅仅是承办人员或者办案部门单方面的情况汇报，而是根据掌握案件的全部证据情况做出自己的判断。在这种情况下，检委会办事机构就不是代替检委会预决策，不是提出法律适用的意见，而是帮助检委会承担了阅卷的工作，向检委会证明承办人员所汇报的案情的真实性。检委会在兼听承办人员、办案部门汇报和与案件无涉的检委会办事机构汇报的基础上，讨论和决定案件就更具有客观基础，更能保障决策的准确率。对于检委会委员的提问，应当由承办人员回答。如果承办人员回答的不对或者有误，检委会办事机构的阅卷人可以纠正或者补充，这也是保障检委会的决策接近案件真实情况的一个重要环节。

　　三、关于讨论决定程序

　　为了保证检委会委员充分发表意见，防止检察长的意见影响其他委员独立自由地发表意见，《人民检察院检察委员会议事和工作规则》明确规定了发表意见的顺序，即检委会专职委员首先发表意见，然后由未担任院领导职务的委员发表意见，再由担任院领导职务的委员发表意见，最后由会议主持人在委员发言结束后包括列席检委会的人员发言后发表个人意见，并对审议的情况进行总结。这个规定可以说是总结了检委会讨论决定重大案件和其他重大问题的实践，针对实践中存在的问题作出的有利于保障检委会委员充分发表意见的程序性规定。该规定虽然有利于防止检察长用个人的意见影响其他检委会委员独立地发表意见，但是也存在着值得研究的问题。

　　首先，按照这个发言顺序很难展开讨论。《人民检察院组织法》规定，检委会讨论决定重大案件和其他重大问题。讨论是前提、是基础，决定是讨论的结果。之所以要规定讨论决定是为了发挥集体决策的作用，在一些重大案件和重要事项的决策上实行检委会集体讨论，在充分酝酿讨论的基础上，形成决定。如果每一位检委会委员只有一次发言机会，委员们之间的不同意见就很难展开讨论，谁的意见正确、谁的意见可以采纳，也就难以分辨。如果担任院领导职务因而后发言的委员否定了未担任院领导职务的委员的意见，先发言的委员就难以进一步阐述和坚持自己的意见；如果未担任院领导职务的委员不同意担任院领导职务的委员的意见，也没有机会提出反对的意见。如此一来，不仅使得检委会的行政化色彩太浓，而且检委会的集体决策就可能成为检察长的个人决策，其他检委会委员只不过是为检察长决策提供参考性意见而已。另外，就法律地位而言，检委会委员之间应当是平等的，检察长在检委会上只是“主持人”。检察长在检委会上发表个人意见应当允许其他委员提出不同意见，至少应当允许对检察长发表的个人意见进行讨论。但是，按照《人民检察院检察委员会议事和工作规则》的规定，主持人在其他委员发言结束后“可以发表个人意见，并对审议的情况进行总结”，这就意味着，主持人发表个人意见后直接对审议的情况进行总结，从而从程序上剥夺了其他委员对主持人的个人意见提出不同意见的机会。

　　其次，在依顺序发言的基础上很难形成决议。从实践中看，检委会在讨论重大案件时，委员们往往是根据承办人员的汇报，就案件中的疑点进行分析，就办案中的分歧意见提出自己的观点，很少对全案发表结论性的处理意见。并且在检委会讨论重大案件时，承办人员很少会提供一个决议草案，委员们更不可能针对决议草案发表赞成与否的明确意见。除了不起诉案件或个别案情简单的案件之外，委员们往往是就案件的性质发表意见、就案件或不同涉案人员的处理提出自己的看法，很少对整个案件提出完整的处理意见。检察长在委员们发表意见的基础上进行总结，是否符合多数人的意见，应当有一个再表态的程序。如果检察长只是按照个人的意见或者少数人的意见做出结论，而其他委员又没有再发言的机会，检委会的决议就很难说是多数人的意见。

　　特别是在讨论决定规范性文件的过程中，除了对制定该文件的必要性发表意见之外，委员们往往是就规范性文件中的具体条款的设置、具体内容的表述包括用词发表意见。并且，为了避免重复和节约时间，往往是相同的意见，前面发言的人说过了，后面发言的人不再说。有时还会出现对于个别条款，有的委员否定、有的委员肯定的情况。因此，很难说哪些意见是多数人的意见，哪些意见是少数人的意见。在这种情况下，事实上并不存在一个集体决议。在实践中，一个规范性文件如果没有遭到多数委员的否定，检察长往往会宣布：“原则通过，请检委会办事机构根据委员们的意见修改后报检察长签发。”至于哪些意见是个别委员的意见、哪些意见是多数委员的意见，哪些意见被采纳了、哪些意见没有被采纳，原因是什么等，既没有征求意见的程序，也没有解释说明的程序。其最终颁布的规范性文件，可能对检委会委员们提出的意见一个也没有采纳或者采纳的恰恰是少数人的意见。这样的规范性文件，充其量只能算是征求了检委会委员的意见，很难说是检委会集体决策的结果。

　　为了保障检委会决策的科学性，检委会讨论决定重大案件和其他重大问题时，应当区分讨论程序和决定程序。

　　在讨论程序中，每个检委会委员和列席人员都可以针对检委会讨论决定的议题，自由地发表意见，提出问题，进行讨论，不应该有职务高低的区分和限制。当然，为了防止检察长的个人意见影响其他委员发表意见，可以规定检察长不得在讨论过程中发表表态性的意见。对于每个委员发表的个人意见，应当允许其他委员提出不同意见。对议题涉及到的主要问题，应当逐一进行讨论。在讨论过程中，检委会委员就案件情况或者规范性文件草案中的内容提出问题的，案件的承办人或者文件的起草人应当回答。遇到分歧意见时，会议的主持人应当要求各位委员对不同观点进行讨论或辩论，以便各位委员充分发表意见。当然，每一位委员在发表意见的时候，都应当观点鲜明、简明扼要、围绕讨论决定的问题展开。

　　为了保证检委会在讨论中能够充分发扬民主，会议的安排应当有足够的时间。在实践中，有的检委会半天时间讨论几个议题，委员们根本没有充分发表意见的机会，以致检委会的讨论流于形式。虽然检察长会说，大家还有什么意见可以会后向检委会办公室提出，但是实际上，连会上都没有机会提的意见会后更不可能再提出。没有充分的讨论，决策的科学性就很难得到保障。

　　在决定程序中，应当就每一项议题的内容进行表决，以便形成决议。在决定重大案件的过程中，应当就提请讨论决定的每一个问题逐一进行表决，如对重大案件中的每一项犯罪事实能否认定、每一项事实涉及到的罪名、有关当事人的责任、案件的处理决定等问题分别进行表决，以形成检委会的决议。在决定规范性文件的过程中，应当先就是否同意制定该规范性文件（其必要性、文件起草的成熟性、可行性等）进行表决。如果多数委员同意制定该规范性文件并且认为提交讨论的文本基本成熟，再就该文件的每一个条款进行表决。需要修改的应当由主持人根据委员们提出的意见提出修改方案，然后再进行表决。如果在会上一时难以提出修改方案的，应当把未能在会议上修改而委员们要求修改的条款作为保留条款，由承办部门于会后提出修改方案，经检察长同意后重新提交检委会讨论决定。之所以要设置这样的程序，一方面是为了保障检委会形成的决议确实是多数委员的意见，而不是个别委员的意见；二是为了保障检委会决议的严肃性。

　　四、检察长在检委会决策中的作用

　　在检委会决策过程中，检察长发挥着重要的作用。一个案件或者一个事项是否提交检委会讨论决定，要经过检察长的审查批准，检察长不同意提交检委会讨论决定，即使案件很重大，也不能启动检委会决策程序。在检委会讨论过程中，检察长作为会议的主持人，可以掌控会议的进行，引导委员们的讨论。因此，检察长在检委会决策过程中，必然担当着重要的角色，肩负着重要的责任。

　　但是，检委会既然实行委员会制，就必须按照少数服从多数的原则形成决议。这在理论上也就可能出现检察长的意见与多数委员的意见不一致的情况。由于《人民检察院组织法》明确规定“检察长统一领导检察院的工作”，所以当检察长的意见与多数委员的意见不一致时，就存在一个如何处理的问题。对此，《人民检察院组织法》规定：“如果检察长在重大问题上不同意多数人的决定，可以报请本级人民代表大会常务委员会决定。”《人民检察院检察委员会组织条例》也规定：“地方各级人民检察院检察长在讨论重大案件时不同意多数检察委员会委员意见的，可以报请上一级人民检察院决定；在讨论重大问题时不同意多数检察委员会委员意见的，可以报请上一级人民检察院或者本级人民代表大会常务委员会决定。”[7]但是在实践中，这种情况几乎从未发生过。一个合理的解释是，检察长和其他检委会委员们在政治素养、专业知识、思维方式等方面具有许多共同点，对检察工作的认知和感悟也基本相同，所以容易“想到一起去”。

　　但是，从另一方面看，每个人对同一问题的认识和处理方法总是有差别的，不然就没有必要实行民主集中制了。在多数情况下，检察长的意见与多数委员的意见一致，可能是正常的，但是从未有不一致的时候，就不正常了。之所以会出现这种不正常的现象，是因为，一方面在检委会讨论决定重大案件和其他重大问题的过程中，检察长可以凭借自己在统一领导检察工作方面的权威地位，用自己的意见来影响其他委员，使其他委员的意见与检察长的意见保持一致；另一方面即使多数委员的意见与检察长个人的意见不一致，检察长还可以利用其会议主持人的身份宣布“下次再议”从而不形成决议。这样一来，检委会就永远是按照“多数委员”的意见，也就是检察长的意见来决定重大案件和其他重大问题。这种状况显然违背了检委会制度设计的初衷。因为在这种情况下，检委会不再是制约检察长权力的决策机构，而是检察长的议事班子，是为检察长决策提供意见的机构了。

　　为了保障检委会在重大案件和其他重大问题上的决策地位，充分发挥检委会在制约检察长权力方面的作用，故有必要对检委会决策的方式进行规范，以限制检察长在检委会决策中的权力。

　　笔者认为，在检委会对重大案件和其他重大问题进行决策的过程中，无记名投票的表决程序应当作为检委会决策的必经程序。在检委会委员们对提交讨论决定的重大案件或者其他重大问题进行充分讨论的基础上，检委会不仅应当就最终处理意见通过无记名投票表决的方式形成决议，而且在通过规范性文件时，应当就委员们提出的修改意见是否采纳以及对提交讨论的文本进行修改的方案进行表决，以确保检委会的决议是多数委员的意见而不是检察长或个别委员的意见。

　　五、关于检委会决定的救济程序

　　在决策可能存在重大错误时，设置必要的救济程序是保障检委会决策科学性的需要。救济程序主要涉及以下四个方面。

　　一是公安机关或者当事人认为人民检察院的决定有错误时的救济程序。检委会决定的事项对外是以人民检察院的名义发出的，如果公安机关认为人民检察院的决定有错误，按照法律规定，可以通过复议、复核的程序得以救济。如《刑事诉讼法》第70条规定：“公安机关对人民检察院不批准逮捕的决定，认为有错误的时候，可以要求复议。”“如果意见不被接受，可以向上一级人民检察院提请复核。上级人民检察院应当立即复核，作出是否变更的决定，通知下级人民检察院和公安机关执行。”第144条规定：“对于公安机关移送起诉的案件，人民检察院决定不起诉的，应当将不起诉决定书送达公安机关。公安机关认为不起诉的决定有错误的时候，可以要求复议，如果意见不被接受，可以向上一级人民检察院提请复核。”当事人不服人民检察院决定的，也可以按照《刑事诉讼法》的规定提出申诉。如《刑事诉讼法》第145条规定：“对于有被害人的案件，决定不起诉的，人民检察院应当将不起诉决定书送达被害人。被害人如果不服，可以自收到决定书后7日以内向上一级人民检察院申诉，请求提起公诉。人民检察院应当将复查决定告知被害人。对人民检察院维持不起诉决定的，被害人可以向人民法院起诉。被害人也可以不经申诉，直接向人民法院起诉。人民法院受理案件后，人民检察院应当将有关案件材料移送人民法院。”第146条规定：“对于人民检察院依照本法第142条第2款规定作出的不起诉决定，被不起诉人如果不服，可以自收到决定书后7日以内向人民检察院申诉。人民检察院应当作出复查决定，通知被不起诉的人，同时抄送公安机关。”这些规定都是针对检察机关的决定设置的救济程序。而检察机关的决定中就包含了检委会的决定，所以这些规定也可以视为对检委会决定的外部救济程序。

　　二是承办部门或承办人员认为检委会决定不当时的救济程序。案件的承办人员（包括审查案件的科处长和主管的副检察长）如果认为检委会的决定有错误，不仅法律上没有规定救济程序，甚至在检察院内部的规则中也没有任何救济程序的规定。在观念上，一般认为，检委会是检察院的最高决策机构，检委会的决定承办部门或承办人员必须服从。

　　对于检委会最终作出的决定，承办部门和承办人员当然是应当绝对服从的。但是在作出决定之前，设置一个救济程序是完全必要的。无论是从实践中看还是从理论上讲，承办部门或承办人员都有可能认为检委会的决定是错误的。而且，承办部门和承办人员直接接触案件的第一手资料，对案件事实和有关情况的了解可能更深刻，因此他们的意见应当得到充分的尊重。特别是在他们认为检委会的决定可能有错误时，提供一个救济程序，对于保证检委会决策的正确性尤为重要。这种救济程序可以设置在检委会决策过程中，即在检委会对具体案件作出最后的决定之前，检察长应当征询列席检委会的承办部门（负责人）或承办人员对检委会决定有无不同意见；在检委会对其他重大事项作出决定之前，检察长应当就修改的部分征询承办部门（负责人）有无不同意见。如果承办部门或承办人员有不同意见，可以在检委会上进一步讨论，以保证检委会的决策更正确。如果在检委会作出决定之后，承办部门或者承办人员认为检委会的决定有错误，应当允许其直接向检察长提出，由检察长决定是否提交检委会复议。如果检察长认为没有提交检委会复议的必要，承办部门和承办人员都应当执行检委会的决定。

　　三是下级人民检察院认为上级人民检察院检委会的决定有错误时的救济程序。对于上级人民检察院检委会的决定，如果下级人民检察院认为有错误，应当允许下级人民检察院提请复议。对此，《人民检察院检察委员会组织条例》第15条明确规定：“下级人民检察院对上一级人民检察院检察委员会的决定如果有不同意见，可以提请复议。上一级人民检察院应当在接到复议申请后一个月内召开检察委员会进行复议并作出决定。经复议认为确有错误的，应当及时纠正。”《人民检察院检察委员会议事和工作规则》第29条进一步规定，上级人民检察院有关部门对复议请求进行审查并提出处理意见，由分管检察长审核后报检察长决定，检察长决定提请检察委员会复议的，应当在接到复议申请后的一个月内召开检察委员会复议并作出决定。经复议认为原决定确有错误的，应当及时予以纠正。对检察委员会复议作出的决定，承办部门和下级人民检察院应当执行。

　　四是上级人民检察院认为下级人民检察院检委会的决定有错误时的救济程序。在极个别的情况下，下级人民检察院检委会作出的决定要报上一级人民检察院批准，如对职务犯罪案件作出不起诉的决定等。这种批准程序本身就是一种救济程序。因为上一级人民检察院在审查批准的过程中发现下级人民检察院检委会的决定不当，可以直接予以纠正。在多数情况下，上级人民检察院主要是通过当事人的申诉或者公安机关的复核申请，以及本院各部门对下指导和督察工作中，发现下级人民检察院检委会的决定存在错误的。一旦发现，按照检察一体化的原则以及最高人民检察院的有关规定，[8]可以通过上级人民检察院检委会的决定，予以纠正，包括指令下级人民检察院纠正或者依法直接予以撤销或变更。




【作者简介】
张智辉，单位为最高人民检察院。


【注释】
[1]参见方工、王新环、王黎：《刍议检委会会前实体审查的必要性》，《人民检察》2004年第2期。
[2]参见孙谦、刘立宪主编：《检察论丛》第3卷，法律出版社2001年版，第328页。
[3]参见赵志坚等：《检察委员会工作机制改革研究》，载慕平主编：《检察改革的新探索》，法律出版社2007年版，第62～63页。
[4]转引自上注，第45页。
[5]此前颁布的《人民检察院检察委员会组织条例》规定，检委会办事机构的职责之一是“对提交讨论的案件或者事项提出法律意见”。《人民检察院检察委员会议事和工作规则》所规定的“研究意见”也应该理解为“法律意见”。
[6]目前，各级人民检察院普遍设立了检委会专职委员，这项工作应当由专职委员来担当。
[7]尽管组织条例的规定明显违背了组织法的规定，但是由于人大常委会没有决定具体案件的职权，在重大案件中检察长的意见与多数委员的意见不一致时，也就不得不提交上一级检察院决定。
[8]如2007年8月14日最高人民检察院印发的《关于加强上级人民检察院对下级人民检察院工作领导的意见》;2011年5月10日印发的《最高人民检察院关于强化上级人民检察院对下级人民检察院执法办案活动监督的若干意见》等。