司法改革的一种新思路

【出处】《河北法学》2006年第4期
【摘要】在人大对司法（法院）的监督上，主要应反对以所谓“司法独立”、“法官良心自治”为借口规避监督的观点，同时也应防止以监督权替代审判权的倾向。一种新的思路是：人大切实管好人（法官），但不干预审判行为本身。
【关键词】人大；监督；司法
【写作年份】2006年


【正文】

　　在人大对司法（法院）的监督上，有两种对立的观点：一种是主张尽可能淡化人大对司法的监督，对目前社会反映强烈的“司法腐败”问题，也主张尽可能通过法官的“良心自律”，司法机关的自我控制去解决；另一种意见是主张在面临“司法整体腐败”的严峻形势下，应建立以人大监督为核心的对司法的强大外部监督机制，而强化人大监督的基本方法是对司法实行“个案监督”。笔者一贯赞成强化人大对司法的监督机制，但在具体监督方式上，思想上却经历了一个转变过程，由赞成“个案监督”到否弃之，到主张另辟蹊径，以强化对人（法官）的监督替代对事（案件）的监督，从而力求寻找一个既不侵犯司法独立行使审判权，又能从源头上堵塞“司法腐败”的方式。笔者对此试阐述如下。

　　一

　　在应不应该强化人大对法院的监督上，有一种观点认为，即便宪法规定了人大及其常委会对法院的监督权，这种监督也应尽可能地宏观为好，如限于每年审查同级人民法院的工作报告{1}。他们认为，人大监督只是保持司法开放（公开）的一系列制度措施中的一种，只有当其他的措施一起起作用时，人大的监督职能才能起作用。过分强调人大的监督作用，会对司法机关（法官）造成不必要的心理压力，法官甚至会在强大的监督面前失去其独立性。对于清除目前民声沸怨的司法腐败问题，也应通过具体的制度设计来加以解决，最好由司法机关自我控制，不宜通过人大监督来解决。这种观点的核心是主张司法公正主要应该依赖于法官的“良心自治”。他们主张法官只应凭借自己的“良心公正”，根据自己对法律的信仰和对法律的理解办案，不受外部力量的压力。外部力量，包括党委和政府，包括人大，包括上级法院，包括舆论。他们认为所有的外部压力都会妨碍法官的独立性，从而妨碍法官的公正{2}。“良心自治”说并不是我国这些学者的首创，而是他们搬运来的西方一些学者的观点。如密尔就主张法官不应由人民选举产生，除法官自己应对刑事法院负责外，也不应由人民罢免，除了受舆论和他自己的良心的约束外就不负任何责任，法官仅对自己和公正的良心负责。密尔认为，法官的职业要求法官具有冷静和公正计算的品质，选举、罢免以及公众舆论的监督会破坏法官的这一品质[1]。

　　我国主张法官“良心自治”观点的学者犯的第一个错误，是把西方某些学者的个人观点误视为西方的普适性真理和西方司法制度本身。西方法治先进国家和地区是否如我国某些学者所说法官只对自己的良心负责？事实可以做出回答：其一，西方国家曾普遍实行陪审制度，虽然现在只是英、美法系尚在坚持由陪审团承担事实审与由法官承担__法律审两者分离的陪审制，德、法等国已由原来的陪审制转化为参审制，但民众参与司法的传统依然存在。陪审制也罢，参审制也罢，其价值内核就是以司法民主钳制可能的司法专断，就是对法官“良心自治”的不信任。美国制宪会议的参与者之一迪金森对陪审制的产生原因作了一个很好的解释：“经验应该是我们惟一的指南；理性可能误导我们。??由陪审团审理的方式，看来荒谬，曾经遭到许多主张理性的人反对，可是，这种方式的发现，并不是理性，而是经验。”[2]在所谓理性眼光看来，由不具备专门法律知识的普通公民来陪审或者参审是荒谬的，经验却证明公众对司法的参与有助于防范司法专横、司法腐败。从上个世纪末开始，日本和我国台湾地区等尚未实行陪审或参审制度的国家与地区，掀起了一股要求司法民主化的强大社会浪潮{3}。其二，对法官的选用，西方国家并非都是非民选化、终身制。以美国为例，美国实行联邦和州法院分离制度，大部分案件还是由各州法院自行审理，联邦法院有管辖权的案件只是少数，联邦法院法官总数只有500余人。虽然联邦法官是非民选产生，终身任职，但一半以上州实行的是州法院法官由选举产生[3]，这种由选举产生的法官当然不可能是终身制。还需说明，美国联邦法官的年龄门槛一般是四十多岁，名义上是终身任职，实际上不升任大法官也只干到六十余岁，和我国二十多岁就可充任法官的情况有很大不同。再举法国为例，法国大革命前是法官终身制、世袭制，司法极其腐败，法国大革命后采取的措施之一，是法官由民选产生[4]。其三，对法官的免职，西方也并非都是实行非刑事追究不能免职的制度。以一些人津津乐道的美国联邦法院法官为例，国会的弹劾和刑事追究是两个程序。日本对法官的免职分为受国民审查被罢免，受弹劾法院审判被罢免，以及因身心障碍被罢免等情况。根据日本宪法第19条和日本最高法院法官国民审查法，日本最高法院法官在其任命后第一次举行众议院议员大选时要交付国民审查，自此经过10年之后的第一次众议院大选时再交付国民审查，此后亦同。日本学者认为，构成司法最高机关的法官，须得到国民的信任，为此需要国民对其进行审查。因国民审查而罢免实际上是一种无因罢免。此外，日本对法官还实行国会审查和法院审查制度，除对最高法院法官国民可无原因罢免外，对其他法官的罢免也并不限于刑事原因[5]。其四，西方国家对司法审判实行广泛的开放的舆论监督，这从西方国家在新闻自由与司法审判发生“格”时对新闻自由的限制措施可见一斑：德国对新闻舆论对司法审判的报道与评论仅采取“不合作”的方式，即司法机关可以不提供相关资讯给新闻媒体，但对媒体的报道及评论则不予干涉；英国是除非有触犯诽谤法庭罪名的嫌疑，否则不干涉新闻报道及评论行为；美国主要是对参与法庭诉讼的人员———主要是律师及检察官———利用职业规则制定禁口令（gagorders），不准他们在法庭外对舆论媒体发表“庭外言论”从而形成所谓对法庭的舆论压力[6]。限制之外，则是新闻舆论监督司法的广阔空间。

　　持“良心自治”观点的学者的第二个错误，是在企图把西方某些人的学说引入中国时，犯了忽视本国国情的错误。一个国家实行何种具体制度，需要从本国国情出发。我国古人有“南橘北枳”之说，实事求是也是马克思主义的一个基本原则，是中国最近一次思想解放运动最重要的理论成果。如果我们只是这样说，一些人可能会嗤之以鼻，不屑一顾，因为没有提到他们顶礼膜拜的西方学者。笔者再引两段话，一段是英国著名宪法学家戴雪对英国宪政制度产生原因的论述：“英宪决不能以人力强为，只由‘自然生长’。而且他的生成并不是根据抽象理论而得到的结果，这种结果实产生于英吉利人们所有一种政治天性，因此之故，英吉利宪法自然难以摹仿、戏拟或伪造”[7]；另一段话是美国制宪会议参与者平克尼在制宪会议上所言：“我相信，以下看法会被视为具有普遍的真实性：任何两个国家的人民，都不可能面临一模一样的形势和环境，使人承认，建立一个一模一样的政府，能实现同等的好处：一种政府制度，应该适合于它要治理的人民的习惯和禀赋，并且必须从人民当中生长出来。”[2]可见英美两国的宪政制度设计，也不是照搬教条的结果。

　　我国在考虑与司法相关的政治制度和司法制度时，应立足于怎样的我国实际呢？我们以为有两个基本国情：第一，我国没有司法独立的传统。易言之，西方在几百年时间里，建立了司法内控机制，形成了有效的舆论监控机制，设立和磨合了必要的外部权力制衡机制，法官自身素质也较高，我国在这些方面还存在很大不足，与法治先进国家不具有可比性。第二，我国有司法腐败的传统。“官本位”是我国政治文化的一个基本特征，官员的“因贵而富”是包括法官在内的官员的内心冲动，是“官本位”文化的重要内容。历史上司法（刑名）是官员敛财的一个主要途径。建国后至改革开放前，主要由于当时的社会大背景，司法人员较为清廉。但如前面所述，改革开放后，法院受理的案件大大增多，法官自主处理案件的职权大大上升，与此相应，司法腐败又呈蔓延之势。1986年的最高人民法院工作报告即指出“极少数法院干部违法乱纪，甚至犯罪的事件。去年全国各级人民法院共查处法院干部违法乱纪以及犯罪的事件372件，370人，其中触犯了刑律，依法追究了刑事责任的34人，给予党纪、政纪处分的346人。”根据最高人民法院的工作报告，1993年—1997年全国法院系统有376人因贪赃枉法、徇私舞弊等犯罪行为被追究刑事责任；1998年全国法院系统有2512名法官和其他工作人员因违法违纪受到党纪、政纪处分，其中被追究刑事责任的221人；1999年全国法院系统有1450人因违法违纪受处分，其中被追究刑事责任的73人；2000年全国法院系统有1292人因违法违纪受处分，其中被追究刑事责任的46人；2001年全国法院系统有995人因违法违纪受处分，其中被追究刑事责任的85人{4}。近年来在报纸上公开揭露的因违法违纪受到党纪、政纪、国法处理的法院系统副省、部级高官，就有河北高院院长、辽宁高院院长、广东高院院长、湖南高院院长、黑龙江高院院长等。在沈阳中院、武汉中院、安徽阜阳中院等出现了法官集体犯罪案件。从报纸揭露案情看，在阜阳中院，法官贪赃枉法已是法院内部人人皆知的公开行为{5}。客观说，仅就我国法官道德操守整体水平而言，20世纪80年代以后是远低于同一世纪的50、60年代。

　　上述两个基本国情，决定了我国要遏制司法腐败，实现司法公正，必须建立以人大监督为核心的对司法的强大外部监督机制，而不能主要依靠所谓法官的“良心自治”、“良心自觉”。把法官的“良心自治”、“良心自觉”作为防治司法腐败的主要药方，是典型的不对症下药。当然，外部监督机制也是一把“双刃剑”，可能会有负作用，但任何机制都不会十全十美。

　　持“良心自治”观点学者的第三个错误，是逻辑上的悖论。西方政治学的一个基本观点，是制度就是建立在对人__性不信任的基础上，就是对人性的防范。笔者对麦迪逊的名言稍加窜改：民众不能“良心自治”，所以需要政府；政府不能“良心自治”，所以需要监督。然而在这些学者看来，法官能够“良心自治”，且又十分明智，可是为什么不选择“良心自治”、“良心自觉”又十分明智的人做国王，而委屈他们只当法官呢？这不是违反了资源的最优配置吗？

　　二

　　在人大对法院工作的监督范围上，理论与实务界争论最大的是人大是否可以对法院工作实行个案监督。主张者的基本理由是法院所从事的审判活动基本特征之一就是个案性，审判活动是以个案为基本单位，没有对个案的监督，人大监督落不到实处，就是走过场；反对者的基本主张则是认为人大对法院工作的个案监督混淆了立法权与审判权的界限，是立法权对审判权的不当侵犯，从根本上看无助于司法公正，还会给司法不公开辟新的源头。

　　什么叫个案监督，学者们下了许多不同的定义，这里不加以列举，但存在众多不同定义本身就说明学者们对个案监督概念的界定尚且歧意甚多。我们认为似可换一种思维方式，不去纠缠于名称，直接讨论人大及其常委会在个案上对法院（检察院）的监督权限、监督范围，弄清真正的分歧所在，从而展开真实的讨论。

　　归结以往的讨论，有以下几个重心：

　　第一，个案监督是否表示人大及其常委会能够对案件本身直接作出裁判或指示？对这一点，主张个案监督的同志大多也是不赞成的，人大的监督权和法院的审判权（检察院的检察权）毕竟有分工，人大直接行使审判权或检察权，损害了国家机关的分工原则，是一种越权行为。

　　第二，人大及其常委会能否对法院（检察院）在个案办理活动中的违法违纪行为实行监督？如法官（检察官）的贪赃枉法、越权办案、不依法立案、案件久拖不决、违反程序等。反对个案监督的学者大多也同意人大及其常委会有权对法院（检察院）在案件办理活动中的违法违纪行为予以监督。举一例言之，重庆某大学因两名大学生非婚性行为开除其学籍，其中一名大学生到所在区人民法院提起诉讼，该区人民法院不予立案，也不给予不予立案的裁定。当事人上诉至中级人民法院，中级人民法院告之应在所在地基层人民法院审理，若基层人民法院认定不予立案，应有书面裁定，中院才能受理上诉。当事人折转后又找基层法院，但该法院坚持既不立案，又不下发书面裁定。对这种行为，上级法院实际上是没有办法监督的，只能依靠人大监督来解决。

　　第三，人大及其常委会能否指示法院对案件启动再审程序？能否要求法院将某一正在审理或按其指示进入再审程序的案件的审判情况（事实认定和适用法律的依据）和结果向其汇报，接受其监督呢？我们认为，这才是对阵双方真正的关键的分歧所在。在这个问题上，笔者思想也有一个反复的过程，此前也主张过人大监督应有此项权力。经过向在人大内司委和法院工作的同志求教，笔者本身也反复考虑，改变了以往的观点，认为人大及其常委会还是不宜指示法院启动再审程序，不宜接受法院个案审判活动本身的汇报。理由就在于人大的监督权与法院的审判权适度分离为好。人大指示法院启动对某案件的再审程序，其前提是人大认定该案件判决确有错误或存在相当程度错判的可能，但做出这个认定应是法院的审判权限。如出现了这类情况应如何处理呢？人大对法官行为实施监督，发现了法官在案件办理活动上确有违法违纪的行为，可否指示法院启动再审程序？我们认为，这类情况可以通过由人大创立规则指示法院一律自动启动再审程序来解决。人大要求法院向其汇报案件实体办理情况，实际上也是对审判权的侵犯。

　　有的学者认为，从世界各国看，审判权并不专属于法院，如我国宪法规定人大享有特赦权，美国宪法规定国会享有弹劾权等。正如他们自己所言，法院之外的其他国家机关对审判权的适度侵入，只是“许多一般的原则往往都有例外”。个案监督则不然，这个“口子”一开，权力机关进入审判领域就成为一般原则而不再是例外。

　　为什么人大的监督权与法院的审判权（检察院的检察权）应适度分离？有两个基本理由：其一，我国实行人民代表大会制度，并不实行三权分离的政治体制，但国家权力仍应有适度分工，权力集中可能造成权力的腐败。人大是立法者、监督者，如果又进入司法审判活动本身，则又扮演了执法者的角色。立法者、监督者、执法者合为一体，就埋下了新的权力腐败的祸根。监督者就专司监督，才可能真正监督到位。其二，如有的学者所指出，法院为保障司法公正已经建立了一套比较严格的程序，但即便这样，尚不能有效控制司法腐败。人大进入司法审判活动本体之内，缺少严格的程序约束，随意性很大，可能成为新的司法不公的源头。

　　人大监督不进入司法审判权本身，人大对法院的监督并不是就无事可做了，仍有相当广阔的空间。从宏观方面讲，对一年一度的法院工作报告的切实审查，对法院工作中一些根本性问题如司法腐败、执行难、制度建设等的切实解决，都有大量工作可做；从微观方面讲，人大对法官非审判行为的监督基本是一片空白。对于个案，在尊重法院审判权的前提下，对法院严重违犯程序行为仍可行使监督。

　　三

　　能不能寻找到这样一种人大监督司法方式：既尊重司法独立行使审判权（检察权），又能有效防范司法腐败？党的十六大报告实际已经为我们打开思路，这就是司法审判（检察）与司法人事相分离{6}。在党的十六大报告的启发下，笔者建议，将目前由法院（检察院）自身行使的纪检监察职责分离出来，交由同级人大内设机构行使。由人大管好人（法官、检察官），而不是由人大直接去管事（个案审查）。

　　笔者认为，强化对法官非审判行为的监督，实际上是从源头上堵塞司法腐败。按照我国宪法规定，法官由同级人大直接任命，他们应该对同级人大直接负责，但实际上我国人大对法官的约束力十分有限。我国的法官本身实行的就是终身制，法官身份一经任命，终身（至退休时）享有。法院的领导职务，除法院院级正职有连续任职不超过两届的限制外，其他的则没有任期限制。宪法虽然规定了同级人大及其常委会对法官的免职权限，这一权限的行使前提则是同级法院院长的“提请”{7}。

　　在对司法的监督上。我国法院实际是扮演了双重角色，一重是内部监督角色，一重是外部监督角色。我国的审判程序是两审制，此外，还有再审程序，再审的启动可以是当事人，可以是承担法律监督职责的检察院，也可以是法院自身。审判程序是防止司法不公、司法腐败的内在保证、内控机制，承担了实现司法公正的内部监督职责，这个角色在当今世界各国也都由法院（法官）充任。为了保证司法公正，除司法内部制约机制之外，还需要有外部的国家力量对司法进行监督，对司法活动的载体法官进行监督。我国对法官的国家权力监督，主要是由法院自己承担，具体由法院内部的纪检监察部门承担。由法院来承担对法官外部监督的职责，某种程度上是被监督者又充任监督主体。法院作为国家机关之一，有着国家机关自我维护的本能，天然地会袒护法官的违法违纪行为。法院对法官的自我监督解决不了法院主要领导的腐败，此点不证自明，从近些年报纸揭露的武汉中院、阜阳中院等很多典型案件的材料看，对普通法官腐败行为的揭露，也不是由于法院内部对法官的监督，而是由党的纪委和检察机关进行，法院自身对违法违纪法官则袒护居多，开脱居多。最高人民法院最近出台了《法官行为规范》，但综合以往经验，对其效果也不宜过于乐观。

　　党的十六大工作报告指出，推进司法体制改革的任务之一是“改革司法机关的工作机制和人财物管理体制，逐步实现司法审判和检察同司法行政事务相分离。加强对司法工作的监督，惩治司法领域中的腐败。”[8]司法审判与法院行政事务相分离，是司法改革的方向，是防治司法腐败的重大举措之一。目前法院在审判程序外对法官的监督，实际是法院行政事务的一部分。将这部分职责从法院工作中分离出来，是司法改革中迟早要做的事。从我国法院工作现状来看，由法院主要承担对法官的外部监督，效果甚微，缺乏社会公信力。笔者建议，我国应借鉴日本的法官国会审查制度，实行法官人大审查制度。如前所述，日本还有一个法官国民审查制度，但我国各级国家机关领导人实际都是间接选举产生，县级以上人大的代表也是间接选举产生，在我国对法官由人民直接审查尚不具备现实可行性。日本的法官国会审查制度对我国则有着现实借鉴作用。日本对法官的国家权力监督，基本上不由法院自身进行。在日本只有法官存在身心障碍，不能履行职务这种情况，才由高等法院或最高法院确认，再报送具有任免权的国家机关免去其职务。对法官不法不良行为的追究，则是国会直接承担。日本国会内设立了两个机构，一是对法官的诉追委员会，由参众两院各选出10名议员共20人组成；二是对法官的弹劾法院，由参众两院各选出7名议员共14人组成。国会诉追委员会直接受理国民对法官的投诉，国民认为法官有严重违反职务上的义务，或严重疏忽职守的行为，或有明显足以丧失法官威信的不良行为时，可以向法官诉追委员会请求诉追，诉追委员会调查后认为应予诉追时，应向弹劾法院请求弹劾，弹劾法院经审理，可以根据参与审理的法官2/3以上多数意见，做出罢免的判决[5]。我们建议，在我国司法改革中似可考虑将法院现有的对法官除审判程序之外的监督职责分离出来，交由同级人大行使。在县级以上人大内设立一个内设机构，或者赋予现有内务司法委员会此种权限，对法官直接行使监督权。

　　这里还有关键的一点，人大内设机构应有直接处分法官的权力。处分的种类可包括训诫、记过、罢免等。我国人大与国外代议机关一样，实行合议制工作方式，我国人大在组织工作方式上又有自身的特点，即人民代表基本实行兼职制，开会的会期短，代表人数多。兼职制，是说人大代表在国家权力机关行使职责对他本人而言只是一种兼职身份，他还有自己的主要职业、主要工作；会期短，我国人大一般一年只开会一次，会期一般两个星期；代表人数多，适应了我国人口众多、民族众多、职业众多的需要，有利于照顾各方面的需要，反映各方面的声音，但也有着不易形成多数，不易统一意见的缺点。这几个特点必然会在相当程度上影响人大工作效率。我国在县级以上人大设立了常务委员会作为常设机关，在人大闭会期间行使职权。但各级人大常委会一般两个月开会一次，每次会期一个星期左右，各级人大常委会与各级人大一样，具有法律效力的决定只能在会期内以一人一票的合议方式做出。人大常委会成员虽然进行了专职化的试点，但步子较小。兼职制、短会期依然是常委会组织工作方式的特点。完全实行代表或者常委专职制，实行西方议会会期制度，目前在我国尚无现实可行性。在我国人大及其常委会现行组织工作方式下，如对法官的任何处分都由人大及其常委会决定，在实际上是不可能的。从日本经验来看，也是议会内设机构决定对法官的处分。这个做法，可资我们借鉴。

　　由人大对法官直接行使监督权，最大的好处是这种监督的公信力大大增强。法院对法官的监督，总给人以病人自己给自己治病、被监督者自己监督自己的感觉，难避瓜田李下之嫌。人大监督是异体监督，公信力优越于法院的同体监督。再者，人大监督虽然不是人民直接监督，但在所有国家机关中，人大是与人民联系最为密切的，人大监督具有广泛的民主基础，也就具有了更大的社会公信力。




【作者简介】
唐忠民，西南政法大学教授。


【注释】
[1][英]J.S.密尔.汪译.代议制政府[M].北京：商务印书馆，1982.198-199.
[2][美]麦迪逊.尹宣译.辩论[M].辽宁：辽宁人民出版社，2003.514，201.
[3]张千帆.西方宪政体系[M].北京：中国政法大学出版社，2000.550.
[4][法]阿尔贝·索布尔.张芝联译.法国大革命史[M].北京：中国社会科学出版社，1989.145.
[5]肖扬.当代司法体制[M].北京：中国政法大学出版社，1998.210-211.
[6]陈新民.新闻媒介与司法公正[A].司法公正与权利保障[C].北京：中国法制出版社，2001.176-177.
[7][英]戴雪.雷宾南译.英宪精义[M].北京：中国法制出版社，2001.86.
[8]江泽民.全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面[M].北京：人民出版社，2002.36.


【参考文献】
{1}1999-2001年期间，持此种观点的人数甚多，恕笔者不加以列举。
{2}一些学者就认为法院在司法改革中试行的“错案追究制”违宪。
{3}此处将日本与我国台湾地区作为西方国家和地区，是政治地理概念，非自然地理概念。
{4}见最高人民法院1998年、1999年、2000年、2001年、2002年工作报告。
{5}据新华网消息：阜阳市纪委一位中层干部透露，（原阜阳中院经二庭副庭长）薛懿曾交待，先后有8名法官为8个案子找到他，把装钱的大信封往办公桌上一扔，撂下一句“某某案子你关照一下”转身就走。“不少法官之间吃请同去，受贿相互介绍，混到一块了，内部形成赤裸裸的‘交易市场’。互有把柄，互相袒护，形成谁不玩谁是傻瓜、案件进法院得花钱的坏风气。”（李平著《阜阳中级法院群体腐败法官们吃喝嫖赌触目惊心》，重庆晚报，2005年5月1日第6版）
{6}检察院与法院情况类似，但此处不加论述。
{7}某地区因行政区划变更，法官须由人大重新任命，一些提请实际担任原职的法院领导的任命便未获通过。由此可见“提请”的重要。