社区矫正专业工作队伍建设构想

【出处】《四川警察学院学报》2010年第4期
【摘要】从试点七年的情况来看，司法所承担社区矫正工作面临重重困难，建立一支统一的高素质的专业工作队伍，即建立我国的社区矫正官制度成为形势所必须。该制度的具体构建，应重点把握人员配备、素质要求与培训、监督与保护等几个重要环节。
【关键词】社区矫正官；素质；培训；监督；保护
【写作年份】2010年


【正文】

　　一、问题的提出

　　社区矫正是刑罚执行领域的朝阳制度，在许多发达国家和地区已自成体系，虽然我国尚处于起步阶段，却有着可以预测的广阔发展前景。但是，社区矫正制度的发扬和发展有个前提，就是必须要打造一支愿做矫正工作、会做矫正工作、素质过得硬的队伍来执行和落实，否则，这个制度再美好，也只是水中月、镜中花、空中楼阁。

　　目前的社区矫正试点工作，按照“两高”“两部”联合发布的《关于开展社区矫正试点工作的通知》要求，由基层司法所的工作人员负责承担矫正对象日常管理任务。但现实情况表明，基层司法所（科）承担这项工作时面临着重重困难：一是司法所人员编制较少。工作力量不足。目前，在承担社区矫正工作的同时，司法所还同时承担着原有的指导人民调解、管理基层法律服务、开展法制教育、参与社会治安综合治理、对刑释解教人员进行安置帮教、配合党委政府各项中心工作等八项职能任务。这些任务头绪杂乱、工作量大，尤其社区矫正是刚刚接手的新任务和新课题，需要投入较多的精力来管理、探索和研究，然而由于部分试点地区司法所（科）与街道综治办（科）合二为一，不能单独立户列编，社区矫正工作很难受到应有的重视，不但缺乏专门的工作机构，甚至连稳定的、专门负责此项工作的人员都不能保障，不具备最基本的工作力量。二是基层司法所工作人员的业务能力和文化素质偏低，难以适应社区矫正工作的要求。社区矫正既是严肃的刑罚执行工作，又是一项综合性很强的社会工作，对工作主体的协调能力、沟通能力和综合素质要求都相当高，因为在矫正过程中，工作人员既要坚持刑罚执行的相关要求，在涉及原则问题时必须寸步不让，又要充分尊重矫正对象的自尊心和自信心，在他们精神虚弱的时候和风细雨。此外，矫正工作者还要善于利用周围的社会资源，尤其是要有发动矫正对象自身力量的办法，使外在的教育帮助能够通过内力吸收、转化而达到矫正效果，这些都不是现有工作人员经过简单的培训，或者学学文件就能做到的；三是部分地区基础设施陈旧，办公条件艰苦，有的地区连电脑、交通工具等基本的办公设备都不具备，很难保证能够有效完成社区矫正任务。凡此种种，都与刑罚执行的要求存在较明显差距，使得社区矫正工作的质量和效率都得不到保障，看来，有一支相对稳定和高素质的工作队伍及拥有必要的办公条件，确实是社区矫正工作顺利开展的当务之急。

　　从国外的情况来看，在大多数国家中，并没有以“社区矫正”命名的、统一的社区矫正执行人员，在一些国家和地区中，执行社区矫正的专业人员主要是缓刑官；在另一些国家和地区中，执行社区矫正的专业人员主要是假释官；在其他一些国家和地区，社区矫正则由缓刑官和假释放官共同执行。{1}笔者认为，鉴于我国社区矫正兼具刑罚执行和社会工作两种属性[1]，完整的矫正工作者队伍应由两部分组成：一部分是专职的社区矫正官，相当于国外的缓刑官或假释官；另一部分是致力于社区矫正的社会工作力量，包括专职的矫正社工和兼职的社会志愿者。前者，即社区矫正官，是具公务员身份、有社区刑罚执行权的专职社区矫正工作者的称谓，这部分人员属于社区矫正的专业工作力量，在社区矫正工作中起主导作用；后者，即专职的矫正社工和兼职的社会志愿者，属于社区矫正工作的社会辅助力量，在社区矫正官的指导下开展工作，是社区矫正引进社会力量的具体形式，在矫正工作中起辅助作用，两支队伍分别作为社区矫正的中坚力量和外围支持，正好体现了我国“专门工作与群众路线相结合”的一贯政策，任何一方都不可或缺。本文将着重探讨如何建立社区矫正的专业工作队伍，即如何建立我国的社区矫正官制度。

　　因此，笔者这里所谓的社区矫正官制度，是指有执法主体资格的国家工作人员作为社区矫正的核心工作力量，领导、指导其他社会工作者进行矫正工作的矫正制度。在笔者之前，已有学者提出同样主张，不过其目的是解决目前社区矫正工作中面临的司法行政机关参与领导和管理社区矫正无法律依据、社区矫正工作人员无执法主体资格、社区矫正机构多头管理等一系列问题。{2}事实上，要彻底解决以上诸多问题，必须要对现行刑事法律相关规定进行修改，而不是单靠建立一个社区矫正官制度就能做到的，否则，矫正官制度因为承载了太多不切实际的期待，反而容易胎死腹中。但单从加强社区矫正专业人员建设、培养矫正工作核心力量的角度来说，社区矫正官制度确实值得尝试。

　　二、社区矫正官制度的具体构建

　　（一）社区矫正官的人员配备

　　社区矫正官是社区矫正中最核心和最主要的专业工作人员，其法律地位和身份相当于监狱的狱警，只不过其工作场所是在社区而非监狱。

　　关于首批的社区矫正官配备，可以先从司法所从事社区矫正工作的人员中择优录用，或者从有经验的在职警察、监狱警察、劳教警察中调配，以作为社区矫正工作的基础力量。如果有的地区这部分人员数量不足，可以采取公开招考的形式加以补充。对于在试点期间就起用专职矫正社工从事矫正工作的城市，可以鼓励矫正社工积极报考，对从事矫正工作达到一定期限并取得相关专业资格的社工予以优先录取。至于矫正官的数量，笔者认为可按50∶1的比例来配备，即每50个矫正对象配1位矫正官，需要说明的是，这个比例设定参考的是上海市专职矫正社工与矫正对象的比例。[1] 因为据笔者了解，上海矫正社工的具体工作范围已与一名矫正官应该承担的工作职责相差不大，不过这个比例已是一个极限，即便人手再紧张，都不宜再超过此标准。此外，建议为每位矫正官选配3到4名矫正社工，然后再招募一些当地的社会志愿者，尽可能使每位矫正对象周围至少有1名志愿者，这样一来，矫正官、矫正社工、矫正志愿者就组成了一个有机的矫正组织，矫正官的工作不但可以有效分散出去，而且得到更为细致的贯彻。据了解，在美国，一个缓刑官或者假释官一般需要管理80至120名左右的矫正对象{3}，虽然有大量的“准专业人员”及志愿者协助，但这样的比例关系仍然过于紧张。事实上，就因为工作量过大，美国不少矫正工作者不堪重负而另谋职业了。

　　（二）社区矫正官的素质要求与培训

　　1.社区矫正官的素质要求。关于矫正官的基本素质，除应具备一般刑事执法工作者的政治素质和身体素质外，还应特别符合以下素质要求：

　　一是责任素质。矫正官的责任心是能否做好矫正工作的重要基础，首先，矫正工作由许许多多琐碎细致的工作组成，要实现一定的矫正质量，需要矫正官的尽心尽力和无私付出，其中真正能在长期的矫正工作中起支撑作用的，便是矫正官的责任心了。因为矫正官的工作量无法用工作时间和工作强度来衡量，也不能只凭工作效果来测定，因为影响工作效果的因素除了矫正官是否尽力，还有许多别的因素如矫正对象的个人情况和周围环境等，这些“别的因素”大部分不属于矫正官的可控制范围。其次，社区矫正工作虽然也要遵循一定的程序规定和完成一定的常规任务，但矫正罪犯绝不是只履行程序和按部就班就可以达到目的的，而是要靠矫正工作者付出大量耐心细致的劳动，因为犯罪的多因性与复杂性决定了社区矫正工作将是一项非常复杂的工作，它涉及到心理学、医学、社会学、法学等多方面的知识，不仅需要高度的责任感，而且需要严肃的人文关怀。

　　二是文化素质。由于社区矫正工作内容的复杂性和高难度，矫正官必须要具备基本的文化素质。文化素质的提高必须得经过长期的积累与学习，一旦上岗，除了完成工作任务和提高业务技能，就没多少时间进行文化学习了，因此，除了首批从政法队伍中直接选调的人员外，重新招录矫正官的报考条件，学历至少应是本科，这在社区矫正制度发达的美国，早就有相同甚至更高的要求。据了解，“20世纪50年代，美国缓刑和假释协会建议所有的缓刑和假释工作者应该至少具有学士学位，最好具有至少1年的研究生学习经历或全日制的矫正领域的经历。从实际情况来看，目前美国的社区矫治工作者绝大多数均具备学士学位，其中一部分具有硕士学位”{4}。由于目前就业形势严峻，我国目前尚有许多大学生、研究生就业困难，将学历要求设定为本科是完全可行的，如果矫正官的待遇提高了，笔者推测，要求硕士研究生学历都是可以的。

　　三是专业素质。由于矫正官的工作是致力于罪犯的矫正，在工作方式上不但要亲力亲为，而且还要指导和带领矫正社工和矫正志愿者共同工作，所以，作为一名合格的矫正官，其专业素质要求应包括三个方面：第一，必须具备相关的法律知识和犯罪学知识。应对缓刑、假释、监外执行、管制、剥夺政治权利等刑罚方法，对相关刑事措施的性质、特点、适用条件、意义、操作程序及各类矫正对象的权利与义务，有比较准确和清晰的把握。此外，由于矫正官的工作对象是罪犯，工作目的是矫正罪犯，因此，为了实现矫正罪犯的最终目的，矫正官对犯罪原因、罪犯改造的基本原理都应有所了解，因为只有发现罪犯症结所在，掌握了矫治规律并对症下药，才能取得实效。许多时候，“是否能有效地控制和预防罪犯在社区中重新犯罪，在很大程度上取决于对罪犯个体情况的具体分析，从而有针对性地采取一定的对策和措施”{5}。第二，能够熟练应用社会工作的系列方法。这是社区矫正的社会工作属性对工作者素质的基本要求。社区矫正的目的，是使罪犯能够更顺利地实现再社会化，矫正官在矫正对象面前不仅是一名对矫正对象进行监管和考察的刑罚执行工作者，也是对矫正对象进行帮助和服务的社会工作者，因此，具备社会工作者的工作能力和工作方法也是对矫正官的一个基本要求。而“作为一个社会工作者，应该掌握社区建设的发展与现状，更多了解社区的文化建设、社区的人口特点、社区的资源配置、社区的环境状况、社区的管理体制等等，充分利用社区资源有效地预防和控制犯罪……通过解决与罪犯相关的社会问题，使罪犯能够更好地溶入社区之中，成为社区中的守法公民”{5}。第三，具备较强的组织领导才能和协调能力。一名矫正官在从事具体的矫正工作时，一方面需要代表社区矫正执行机构，与审判机关、公安机关、监狱机关等相关部门进行必要的衔接和联络，以保证刑罚执行体系进行有效工作；另一方面又需要与社区自治组织、社区居民、罪犯家属和其他社区力量打交道，争取其对矫正工作的理解和支持，以充分调动社区资源为矫正工作工作服务，这些工作都需要矫正官要具备良好的人际交往能力和协调各方关系的能力。同时，由于矫正工作的要求，矫正官还“应当具备指导社会工作者及志愿者进行矫正工作的意识和能力。不仅仅自己会做工作，更重要的是能够掌握如何引导社会志愿者之间进行协作的艺术。从某种意义上说，只有能够指导、协调并成功处理这些工作人员之间的矛盾与问题，才能够在矫正罪犯方面取得成绩”{1}。一句话，矫正官对矫正社工和矫正志愿者的管理水平，直接关系到矫正工作的质量和效率。

　　2.社区矫正官的培训。社区矫正是一项非常复杂的专业性工作，因为矫正过程中关于犯罪人的判决前调查，关于社区刑罚执行过程中的监督改造、心理矫正等，无不涉及法学、犯罪学、心理学、社会学、教育学等各项学科知识。并且整个矫正工作做得如何，直接关系到人权保障、社会安全与国家形象，直接影响到整个社会治安的好坏，而矫正工作要实现其期待的刑罚效果，其工作人员素质往往起着决定性的因素。因此，对具体从事此项工作的矫正官进行定期或者不定期培训，是必然需要的。

　　培训工作有以下几方面应予注意：第一，关于培训时机。培训应是经常的或者分阶段进行的：首先，应该进行岗前培训。矫正官在上任一年之内，应该对其进行从事矫正工作所必须具备的专业知识的培训。其次，应该进行在职轮训。由于矫正工作的挑战性和专业性，仅仅进行岗前培训，难以满足不断向前发展的矫正业务对矫正官的要求。为了矫正官能随时保持专业技能的最佳状态，很有必要对在岗工作的矫正官不定期地抽调轮训，比如，可以考虑每两年轮训半个月，以达到学以致用、用了不够又来学习的目的。第二，关于培训内容。鉴于对矫正官的素质要求和岗位职责，其培训课程应该包括相关的法律法规、犯罪学知识、矫正理论、矫正技能及社会工作理念和方法等方面的内容。为了提高矫正官的综合素质，还应该注重矫正官对多方面知识的接触与应用，如公关技能与形象塑造、协调与说服技巧、时间管理、现代化的决策方法、创意思考与问题解决、绩效管理、人生与社会、公文程式与处理、公务人员权利与义务、危机与冲突的处理、企业化经营介绍、电子化政府与基本的网络知识等。第三，关于培训师资。一部分可以从高校或者研究所聘请相关专业的师资，如普通高校的法学、犯罪学、社会学、心理学、教育学教师，或者中国人民公安大学、中央司法警官学院等专业院校的教师；另一部分可以由优秀的实务工作者充当，如各级法院、各级司法行政机关包括监狱机关的资深工作人员、各地优秀的矫正官等。由此，笔者认为，必须在司法部和省级社区矫正管理机构中设置培训机构，不但培训矫正官，也可以对专职的矫正社工进行必要培训。

　　（三）社区矫正官的监督与保护

　　从社区矫正目的和矫正官制度的设立初衷，可以确定矫正官的职责主要有这样几方面：一是对矫正对象进行矫正，包括监督、考察和必要的帮助、教育。社区矫正官既是矫正对象周围矫正力量的管理者和协调者，也是矫正工作的亲历亲为者。当然，哪些工作必须由矫正官亲自做，哪些工作可以由矫正社工或者矫正志愿者代劳，并非没有界限，至少，属刑罚执行性质的事务必须由矫正官来完成。二是完成一些程序性工作，比如与其他司法机关的相关部门进行文书转接和程序衔接，按照法院要求对可能适用社区矫正的罪犯进行判决前调查并出具相关报告，参加社区矫正听证会，以及提交矫正对象需要延长矫正期或收监执行的报告和证据等等。三是管理和指导矫正社工和矫正志愿者开展工作，定期或者及时与他们就矫正对象相关情况进行必要的交流沟通，分配工作任务，检查工作效果，进行业务指导。四是采取有效措施整合和利用社区资源为矫正工作服务，在工作中不断探索和创新，能对开拓新的矫正项目有所贡献。

　　由矫正官的职责范围来看，其职权是比较集中的，主要体现在这几方面：其一，对罪犯是否适用社区矫正的判决前调查，是由矫正官来进行的。虽然最后是否适用社区矫正，还要经过法官的综合考量和听证会各方人员的质证，但判决前的调查过程由于直接决定调查报告采集的意见是否公允，得出的结论是否客观，对矫正对象是判处监禁刑还是非监禁刑无疑是相当关键的。其二，在社区矫正执行过程中，矫正对象的表现是由矫正官来监督考察的，矫正官的态度倾向直接与矫正对象的很多切身利益相关：首先，在矫正对象人身自由限制方面，矫正官的态度与其自由范围有重要联系。虽然法律对矫正对象的活动范围规定得很明确，但因为矫正对象是在社区服刑而非监狱，具体界限往往难以明确掌握，矫正官的态度可能直接决定矫正对象自由的边界是大还是小。比如，法律规定矫正对象离开所居住的市、县必须报执行机关批准，但有时是否跨越这个范围就在于几条街道甚至几条田埂之间，如果矫正官一定要按照规定来做，矫正对象也无话可说，而如果矫正官灵活处理，不予追究，也不算违反规定，类似的事例还有很多。其次，在矫正对象是否能够如期结束矫正方面，矫正官也起着重要的影响作用。矫正对象在矫正期间表现如何，是否有严重违纪违法行为需要延长矫正期，甚至需要收监执行，都由矫正官来提交报告或者相关调查材料，从这个意义上来说，矫正官的权力是很大的，因为他提供的证据、他的倾向和意见，很可能影响到矫正对象是否在一定的期限失去人身自由。其三，矫正对象能否得到其需要的帮助和服务，也与矫正官是否给他机会有关。虽然社会上的任何个人和团体都可以来帮助矫正对象，但一个矫正对象是否受到关注及受关注的程度，矫正官的推介往往起着很大作用。并且，社区资源毕竟是有限的，是否平均分配给所有矫正对象，也是由矫正官来决定的。从某种程度上来说，矫正官对他管理的矫正对象的生活质量，是颇有影响力的。

　　既然矫正官的权力如此集中，那么，探讨如何监督矫正官，防止和杜绝其渎职行为就很有必要了，笔者认为应从以下几个环节努力：首先，在社区矫正的判决或决定阶段，一定要举行听证会，听证会不仅防止法官在判决或决定过程中徇私枉法，对防止矫正官在出具判决前调查报告过程中的腐败行为，也将是很有效的举措，因为即使矫正官在出具报告的过程中有什么不轨，在法官、社区自治组织、社区群众和犯罪人本人及其监护人的质证、举证、辩驳面前，也很难藏身。其次，为了防范矫正过程中矫正官的腐败行为，笔者有两个建议，一是在县（县级市、区）社区矫正值班室专门设立一条举报热线，鼓励社区群众和矫正对象对矫正官的行为进行监督和举报；二是加强检察监督，在县（县级市、区）检察院的监所检察科，确定专人负责所辖区域内社区矫正的监督工作，包括监督社区矫正适用过程中的法官行为和执行过程中的矫正官行为。最后，就是县（县级市、区）级社区矫正管理机构工作人员经常深入基层，听取广大群众和矫正对象的反馈意见，及时发现矫正官在廉洁方面的问题和苗头，从重从快地予以查处与纠正。

　　同样基于矫正官在社区矫正中的权力，在对矫正官加强监督的同时也要注意予以保护，这种保护主要应侧重以下几方面：第一，保护矫正官不被“感染”。在实施社区矫正的过程中，矫正与反矫正的斗争必然存在，如果说“交叉感染”是狱内矫正常见病的话，“逆向感染”则可能是社区矫正的多发病。所谓逆向感染，是指在社区矫正的服刑人员对矫正工作人员和与之接触的其他人员的感染。{6}矫正官并不是铜墙铁壁，也不是百毒不侵，长期与矫正对象打交道。如果毫不设防，或者监督机制不够健全，难免受到某些不良影响，为了避免这种“逆向感染”，应建立经常性的队伍建设专题汇报制度，或者借各种会议对矫正官进行告诫和提醒，或者通过树立正面榜样和反面典型，以加强对矫正官的反“感染”教育，使他们时刻保持清醒的头脑和鲜明的立场。此外，就是加强对矫正官的轮训，使每名矫正官至少两年之内能离开工作岗位一段时间，在充电的同时达到反思的效果。第二，保护矫正官的人身安全。在美国，“缓刑和假释工作者有权力在任何时候对他们的当事人进行不必提出理由的搜查，这种突然进入住所或对当事人人家中的干预可能是不受欢迎的，危险的事情有可能发生，包括危及社区矫正工作者的生命”。{3}在我国，虽然尚未赋予矫正官对矫正对象的这种搜查权，但是，如前面分析，矫正官对于决定矫正对象是否获得或者丧失某些切身利益，权力也是比较大的，因此，在有效监督矫正官的同时也应该尽量减少他们因公正执法带来的风险：一方面应该提醒他们注意安全，并为每名矫正官配备基本的自卫武器；另一方面，应当为每名矫正官投保，当他们在执行工作任务过程中发生事故、伤害和公共责任时，能够享受保险。同时，对他们在工作过程中因人身安全受到威胁和影响而发生的必要花费，应给予全额补偿。

　　三、结语

　　社区矫正官制度以矫正官为提纲挈领的主导力量，具体掌握矫正工作的方向、政策和进度，以其他社会资源如矫正社工和社会志愿者为外围支持力量，为矫正工作的具体开展提供必要支持，“既保证了社区矫正的刑罚执行性质以及刑事司法机关对社区矫正工作的领导，又解决了社区矫正地域相对分散、人力资源相对不足的困难，有其不可替代的优越性”{2}。

　　同时，由于矫正官身份的特殊性、职权的集中性、工作的复杂性以及在社区矫正工作中的重要作用，社区矫正官制度还需要一些相关制度的支持，如从矫正官的选拔、任职、评估，直至考核、辞职、退休，都需要有一套完整的配套措施。来保证社区矫正官应有的权利和义务，确保社区矫正官制度的顺利实施。{2}关于其中更为详细的制度保障措施，期待司法实务部门在实行该制度的过程中逐步加以完善。




【作者简介】
但未丽，法学博士，社会学博士后，首都师范大学政法学院讲师，研究方向为刑法学、犯罪与矫正、法社会学。


【注释】
[1]关于社区矫正的属性，已另文论述。
[2]虽然矫正官与矫正社工在法律地位上有所不同，但经笔者实地考察发现，上海市试点期间专职矫正社工的工作量和工作范围，已经与一个矫正官应该承担的工作很接近了，笔者也正是这个意义上建议矫正社工参加矫正官招考时优先录取。


【参考文献】
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{2}陈和华．论我国社区矫正的组织制度{J}.法学论坛，2006，(4)。
{3}刘强．美国社区矫正的理论与实务{M}.北京：中国人民公安大学出版社，2003:340；348。
{4}刘永强，何显兵．关于社区矫正工作者的定位及其队伍建设{J}.河北法学，2003，(9)。
{5}刘强．社区矫正的定位及社区矫正工作者的基本素质要求{J}.法治论丛，2003，(2)。
{6}汤啸天．社区矫正试点与矫正质量的提高{J}.当代法学，2004，(4)。