司法考试制度与法官断层之联系——基于汶上县人民法院法官断层原因的调研分析

【摘要】法官断层问题是全国各级法院普遍面临的难题之一，先于国家司法考试制度而存在，尽管司法考试10年来通过人数达62万人，但是，并未缓解这一难题，相反“法官荒”有愈来愈烈之趋势。为了探究这一根本原因，笔者选取汶上县人民法院的法官任用及通过司法考试人员基本情况作为标本，进行重点剖析，开展了调研工作，并形成了本调研报告并就如何解决法官断层问题提出了几点建议。
【关键词】法官断层；司法考试制度；行政编制
【写作年份】2011年


【正文】

　　普遍的观点认为从国家司法考试施行后,各地法院特别是基层法院出现了严重的法官断层问题，法官的门槛高了,许多向往法官职业的人才被挡在了门槛之外，不符合国情，主张改革司法考试制度，尤其提高司法考试通过率。笔者结合对汶上法院的实际调研情况总结出：对待司法考试制度要重新审视，法官断层原因要深层透析。

　　与全国其他法院一样，汶上法院的法官断层问题在国家实行统一司法考试前就已存在，国家统一司法考试后，尽管书记员考任初任法官的难度陡然加大，进一步加剧了法官的断层现象，但是经过调研发现，造成法官断层以及在很大程度上阻碍法院的审判改革进程和法官职业化建设推进的主要根源不在于司法考试制度，更不是偏低的司法考试通过率，而是呆板、固化的“身份编制”所致。

　　为了更好的证明笔者的主张，首先从宏观的角度释明以下。根据司法部有关部门的资料显示，2002年至2011年十次司法考试中，全国累计近210万人次参加司法考试，约有62万人考试合格取得法律职业资格。历年司法考试报名人数及通过率见图示一[1]：

　　由图示可以看出，2005年、2006年2007年至2009年报考人数都在30万人以上，通过率都在20%以上，2010、2011年报考人数都在40万人以上，而根据我国有关法律规定，需要取得法律职业资格方能执业或任命的主要包括法官、检察官和律师。据此，在理想状态下，通过的62万人中，如果有三分之一进入法官队伍，三分之一进入检察官队伍，其他三分之一从事律师职业，这样不仅能满足三个职业的人才需求而且还有剩余。这也是有关专家学者一直认为现有法律专业人才够用的基本前提。然而，空洞的假设并不能掩盖现实问题的存在，司法考试通过人数多，法官人员的入选却有愈来愈少的趋势。关于这一矛盾的解释，可以从汶上法院法官断层的调研分析中找到共性答案。

　　一、汶上法院人员编制概况

　　汶上法院现有正式在编人员108人，具有法官资格的有 72人。全额事业编28人，工勤人员编9人，按照相关规定汶上法院应有法官94人，可见法官短缺22人。自2000年以来，法官任命平均一年不到1人，2006年任命了3 人，2007年任命了1人。实行司法考试制度以来共录用人员24名，均无司法资格，进入后考取12人，只任命4名法官，其余均因编制原因无法任命，而司法考试人数确每年都有相对高的比例通过。具体详见图示二：[2]

　　二、汶上法院审判力量现状

　　汶上法院现有审判业务庭9个（不包括立案庭和执行局），共有审判人员29人，平均每庭法官不到4人，只有城郊法庭和刑事审判庭有4名法官外，其他7个业务庭和法庭均是3名法官，可见，没有一个法庭能够组成两个合议庭，甚至有的法庭在前些年合议庭都难组成。我院法官平均年龄为45岁，46岁以人的12人，占总人数的32%，41岁至45岁的16人，占总人数的42%，36岁至40岁的8人，占总人数的21%，31岁至35岁的仅有2人，占总人数的5%，年龄最小的为34岁。（详见年龄结构表）

　　可见，目前汶上法院的法官大部分在40岁至50岁，如果是保持这种速度的话，再过5到10年，法官就已严重断层了，汶上法院甚至无法运转。

　　尽管年龄结构也呈老化趋势，但相对于审判业务庭来讲，后勤科室人员要相对年轻些。

　　年 龄 结 构 表

　　46岁以上 41岁—45岁 36岁—40岁 31岁—35岁

　　全院 31% 38、5% 25、5% 5%

　　审判业务庭 32% 42% 21% 5%

　　后勤科室 15% 24% 46% 15%

　　三、审判业务庭法官短缺的原因分析

　　把法官列入国家行政编制是法官断层最深层的根源。虽然国家统一司法考试对一部分法院的法官断层起了决定作用，但对于我院来讲并不是主要因素。自2002年国家实行统一司法考试以来，汶上法院每年都有人员通过，而且不论是在全市法院系统还是在汶上县内，汶上法院的司考通过率都是较高的。但由于受到编制的制约，现在我院有9名通过司考的人员却不能被任命为助理审判员。自1998年以来，我院只在2006年分配了一名选调生，大中专毕业生只能以事业编制进法院工作，事业编制的人员即使考过了司法考试，仍然不能被任命为法官。自1996年至2006年我院共安排军转干部9人，其中1人通过的97年全国法院系统初任助理审判员的考试，另有2人分别于2004年和2006年通过了司考，被任命为助理审判员时分别为38岁和42岁，并不能给法院注入新鲜活力。虽然自1997年即开始把法官列入公务员考试，但汶上法院未以公务员考试的形式招录法官。

　　司法与行政管理人员未有区别的使用是法官断层的主要因素。通过上文的数据可以看到，汶上有法官资格的人数为76人，9个业务庭占有31名，而其他非审判部门的法官有43名，约占法官总人数的60%。其中立案庭法官有4名，执行局法官有12名，其他28名法官则分布在司法行政管理或后勤保障部门，约占法官总数的39%。但是，这种分布归根结底仍然是由行政编制的固定性造成的，因为根据编制要求，司法行政管理或后勤保障部门多是内设行政单位自然要求公务员身份（法官）的人，目前汶上法院需要事业编身份的部门仅是机关服务中心，其人员编制数量又不能超过4人。

　　法官退休（内退）的年龄界定也是法官断层的重要因素。同样以上文的数据可知，我院工作人员多是从三十几岁才能够具有法官资格，约42%的审判业务庭法官在40岁以上，同时，法官退休的年龄与其他机关事业单位一样也是53岁内退，以今年为例，我院将要有4名法官退休，而接班的法官还没有出现。当然，法官的断层原因还有一些其他因素，诸如法官职业风险大、待遇低、压力重等所造成的人员流失问题，限于内容要求不再赘述。

　　四、解决法官断层问题的措施

　　通过法官断层的原因分析可见，司法考试制度本身不是法官断层的主要原因，相反它是遴选法官的最主要也是最有效的方式，通过逐年递增的司考人数来看，司考法考试制度本身没有什么问题，笔者通过向近三年来该院参加司法考试的35名干警做过一次问卷调查发现，有32名的同志认为目前按的司法考试制度比较好，其三位同志只是认为司法考试通过率再提高外，也没有提出其他意见。因此，笔者主张解决法官断层的问题，司法考试制度的改革完善不是主要因素，当务之急应该从下面几个方面做起：

　　（一）改革法院编制设置。法院法官单独选任，法官不再列入国家公务员序列，或者行政编不再是法官的身份条件，只要通过国家司法考试的人员再通过一些考核和考察合格都可以成为法官。

　　（二）延长法官工作年限。法官和其他国家公务员不同，其工作性质的专业性和经验性使得法官的工作年限有理由有必要高于其他一般公务员工作年龄。而现实是法官53岁即要内退，不能再从事法院工作，其实是一种很大的资源浪费。建议以后法官退休的年龄为65岁左右。

　　（三）中院以上各级法院录用法官要从基层法院遴选。中级以上法院法官的选拔不应向选拔其他公务员一样直接招考没有基层法院工作经验的应届毕业生。上级法院的法官应该逐级从下级法院选拔。所有法官通常情况下应该有在基层法院工作的经历和业绩。提倡这种做法几经不是一年了，但上级法院难以做到这一点。

　　（四）借鉴其他地区或政法部门的经验做法，为法院系统增编或司法考试与公务员考试一证通，是解决法官断层问题的最有力措施。今年微山县法院通过与县委组织部沟通协调，一次性转编13人，使这些通过司法考试的事业编人员当上法官。此外，各县区公安局的事业编人员于2010年基本上转为行政编。

　　（五）调整法院内部司法行政管理人员的设置，人员对口分配使用，即具有法官身份的人员从后勤、行政管理的岗位撤离走向司法审判职位。关于这一点，8月26日山东省机构编制委员会印发《山东省事业单位清理规范工作实施方案》，目前全市范围已经内启动事业单位清理规范工作，希望借此能够把法院内部事业编身份的人员过渡为行政编。

　　五、关于司法考试制度的改革建议

　　由上文分析可见，法官的断层是一个非常复杂的问题，因素是多种多样的，并不简单地是一个提高或降低通过率就可以解决的问题。当然，汶上法院法官断层的主要原因在于通过司法考试的人员迈向法官有一道“天堑”——事业编向行政编转编。但是，汶上法官的断层原因不等于西部法官断层的原因，下面笔者就抛开汶上法院这一个例，谈一下司法考试制度对全国法官队伍所造城的影响，及自己认为需要改革的浅见认识。

　　根据司法部有关部门的资料显示，从通过人员的情况看，呈现以下几个特点：

　　（一）在职业分布上，司法考试通过人员中司法机关所占的比例较低。“以法院、检察院通过率最高的2004年计算，法院通过3200人，检察院通过2400人，总计5600人”。 依此推算，三年来，法、检系统通过司法考试的总人数约有16000人。也就是说，全国通过司法考试的人员中，司法机关人员只占24％左右。

　　（二）在地域分布上，东、西部地区差异较大，西部地区通过司法考试的人数比较少。2002年首届司法考试中，全国平均通过率7％。云南全省共通过440人，通过率为4％；贵州共通过128人；青海共通过23人，通过率仅为0.15％；西藏共通过7人。而北京通过2137人，通过率达到12.2％；上海通过1127人，通过率为11％。

　　（三）在按行政区划设置的层级分布上，基层通过司法考试的人数比较少。据统计，全国法系统3000多个基层院三年参加考试通过3700人，平均每个基层院每年通过仅为约0.4人。事实上，有1600多个基层院三年来无一人通过司法考试，超过基层院总数的一半以上。在经济欠发达的西部地区这个问题更为突出，西部十二省区有基层院1100多个，770多个院三年来无一人通过司法考试，近占到西部基层院总数的70％。

　　由上文分析可知，司法考试通过率低是造成中西部法官断层的原因之一，从这一角度看司法考试制度的确有一些弊端：

　　（一）司法考试制度本着统一法律职业准入门槛的目的，却忽略了级别差异。现在，最高法院、检察院和基层法院、检察院的初任法官、检察官同考一套题目，用同一把尺子来衡量四级法院、检察院的的初任法官、检察官是否具备法律职业资格，显然不合理。如此设计，不可避免地加大了考试难度。

　　（二）现行司法考试制度没有充分考虑地区差异，而成熟的高考制度在这方面就处理得较为恰当。由于不同地区的经济发展水平和教育资源的差异，使得许多地区司法考试通过率远远低于10%的全国平均司法考试通过水平。

　　（三）A、B、C证的设置不够科学。例如B证只是文凭系法律大专，而成绩与A证一样是合格的。这样就会出现成绩同为合格而证书、执业区域却不一样的局面，以文凭论英雄，有失公允。

　　针对上述弊端，笔者提出一些肤浅的改革建议以供参考：

　　（一）充分考虑地区经济文化发展水平，针对中西部地区和贫困地区的不同情况，司法考试的报名条件，考试试题难易程度，改为按照不同层次进行区分，甲类必须要求法律本科以上学历，乙类可要求大专以上学历即可，或者并分别设立录取分数线，便于各地及时补充司法队伍，避免出现人员断层和青黄不接的现象。

　　（二）有关部门应当加强调研并尽快建立与国家司法考试相衔接配套的法官、检察官遴选制度、法律职业交流制度、从业后的继续教育培训制度，使国家司法考试制度更加合理、完善，从而促进共和国的民主法制建设。

　　最后，需要说明的是鉴于笔者的调研的对象为一基层法院，没有条件收集到全国各级法院更为具体的资料，故本调研报告的全部内容仅仅是供大家参考，不对或错漏之处，敬请批评指正。






【作者简介】
刘来双，单位为山东省汶上县人民法院。


【注释】
[1]2011年司法考试通过率20%及通过人数系作者为了描述，作一预计。
[2]笔者注：自2009年起汶上法院不再录用事业编制人员同时也不再招考未通过司法考试的公务员，通过司法考试身份为事业编的同志又参加了公务员考试而被任命为法官。