论构建有中国特色的司法独立制度

【出处】《法学家》2002年第3期
【关键词】司法独立制度
【写作年份】2002年


【正文】

　　在当前方兴未艾的司法改革大讨论中，司法独立这一事关国家体制和司法运作的根本性原则，理所当然成为学术界争论热点。对司法独立的价值和内涵究竟怎么看？中国能实现司法独立吗？如何建设具有中国特色的司法独立制度？对于这些问题，本文试作论述。

　　一、司法独立是各国普遍适用的公理性法治原则

　　（一）司法独立是作为建立法治的基础而提出的

　　司法独立，简言之就是司法机关审理和裁决案件，只服从法律，而不受其他机关、团体和个人的干涉。它是由资产阶级启蒙思想家孟德斯鸠最早提出并系统论述的。

　　17世纪英国著名哲学家哈林顿在其名著《大洋国》中，曾提出独立的司法的概念，但并没有对此作详细论述。（注：王利明：《司法改革研究》，法律出版社2001年版，第92页。）与哈林顿同时代的英国著名哲学家和政治家约翰·洛克在其名著《政府论》中，集中地阐明了法治原则和分权原则。他主张将国家权力分为立法权、行政权和对外权，分别由不同机关行使。（注：张宏生主编：《西方法律思想史》，北京大学出版社1983年版，第205页。）但是，洛克尚未明确提出司法权与行政权的分立。第一次系统阐述三权分立原则和明确提出司法独立的，是法国著名哲学家和法学家孟德斯鸠。孟德斯鸠认为：为了保障人民在法律下的自由，必须对权力进行限制和制衡。因为自由只有在国家权力不被滥用的时候才存在。“要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”（注：孟德斯鸠：《论法的精神》，商务印书馆1982年版（上册），第154页。）因此，他反对把立法、行政和司法三种国家权力集中于国王一人之手，而主张交给不同机关或个人行使，并且要相互制衡。他把司法权作为一项独立于行政权的国家权力来强调。他阐述道：“每一个国家有三种权力：(1)立法权力；(2)有关国际法事项的行政权力；(3)有关民政法规事项的行政权力。”“依据第三种权力，他们惩罚犯罪或裁决私人讼争。我们将称后者为司法权力。”他说：“当立法权和行政权集中在同一个人或同一个机关之手，自由便不复存在了；因为人们将要害怕这个国王或议会制定暴虐的法律，并暴虐地执行这些法律。如果司法权不同立法权和行政权分立，自由也就不存在了。如果司法权同立法权合而为一，则将对公民的生命和自由施行专断的权力，因为法官就是立法者。如果司法权同行政权合而为一，法官便将握有压迫者的力量。如果同一个人或是由重要人物、贵族或平民组成的同一个机关行使这三种权力，即制定法律权，执行公共决议权和裁判私人犯罪或争讼权，则一切便都完了。”（注：孟德斯鸠：《论法的精神》，商务印书馆1982年版（上册），第155-156页。）在孟德斯鸠的法治思想和三权分立、权力制衡理论中，司法独立具有支柱地位。孟德斯鸠的这些主张，对推动资产阶级革命和建立资产阶级法治产生了深远影响，不仅为法国所采纳，而且奠定了整个资产阶级政治学和法学的理论基础，成为各国资产阶级建立政权和司法制度的基本准则。

　　（二）司法独立原则得到当今各国宪法、法律普遍确认

　　各国资产阶级取得政权后，纷纷按照三权分立思想建立起新型的国家政治体制，设立议会、总统（内阁）、法院分别行使立法权、行政权和司法权，并使之互相制约，以达到国家权力平衡。尽管各国组织政权的具体方式存在一定差异，但是接受和实行三权分立学说和司法独立原则，却是共同的。如美国宪法第3条规定：“合众国的司法权属于最高法院及国会随时制定与设立的下级法院。”德国魏玛宪法第102条规定：“法官独立，只服从法律。”法国宪法第64条规定：“共和国总统保证司法独立。”二战以来，许多国家还通过建立或加强司法审查制度，促使司法权与立法、行政权进一步分离，并强化了司法对立法、行政权的制约，同时通过建立法官终身制、专职制、退休制、高薪制等进一步保障司法独立。

　　马克思主义经典作家虽不赞同三权分立制度，但是却赞成国家权力的分工，并且赞赏司法权对行政权的独立。恩格斯曾说，司法权与行政权的混合必然导致无法解决的混乱。马克思在1831年对黑森宪法给予赞扬时，也曾肯定了权力制约和司法独立。（注：王利明：《司法改革研究》，法律出版社2001年版，第107页。）所以，“十月革命”后建立的苏联以及其后建立的其他社会主义国家，也都在不同程度上接受了司法独立的主张。如苏联1936年宪法第112条规定：“法官独立，只服从法律。”第117条规定：“各检察机关独立行使职权，除服从苏联总检察长外，不受任何地方机关干涉。”朝鲜宪法第140条规定：“法院独立进行审判。”古巴宪法第122条规定：“各级法院组成独立行使职权的国家机关系统，不受任何其他机关的干涉，只从属于全国人民政权代表大会和国务委员会。”

　　中国自鸦片战争以后，开始引进分权和司法独立思想。由于内外交困，晚清政府被迫变法修律，“远师德法，近仿东瀛”（注：《清朝续文献通考》卷127，职官13。中国人民大学法律系编《中国近代法制史资料选编》第一分册，第73页。），于1906年制定《大理院审判编制法》，规定：“关于司法裁判，全不受行政衙门干涉，以重国家司法独立大权，而保人民身体财产。”首次引进了司法独立原则。辛亥革命中，孙中山提出立法、行政、司法、考试、弹劾五权分立主张。据此，1911年颁布的《中华民国临时约法》规定：“法官独立审判，不受上级官厅之干涉。”其后的《天坛宪法草案》、《中华民国约法》、《中华民国宪法》等也都确认了司法独立原则。但是，在军阀混战和独裁专制统治下，旧中国的法院不可能独立审判，因此实际上并未真正实行过司法独立。

　　新民主主义革命时期，革命根据地建立的法律制度，也一定程度地体现了司法独立思想。如《陕甘宁边区宪法原则》规定：“各级司法机关独立行使职权，除服从法律外，不受任何干涉。”中华人民共和国成立后的第一部宪法即1954年宪法，在确立人民代表大会制度的同时，明确地规定了司法独立。该法第78条规定：“人民法院独立进行审判，只服从法律。”第83条规定：“地方各级人民检察院独立行使职权，不受地方国家机关的干涉。”当年通过的人民法院组织法和人民检察院组织法亦作了相同规定。这表明，宪法和法律正式在国家机构框架内确立了具有中国特色的司法独立制度。但是，这一制度在反右斗争特别是“文革”期间，遭到无端批判乃至彻底抛弃。1978年十一届三中全会拨乱反正，在公告中明确指出：“检察机关和司法机关要保持应有的独立性。”1979年通过的法院组织法和检察院组织法恢复了司法独立原则，1982年通过的现行宪法确认了这一原则。

　　（三）司法独立原则已经成为一项国际性司法准则

　　20世纪后半叶，司法独立原则开始见诸联合国一些法律文件，如《世界人权宣言》第10条规定；“人人完全平等地有权由一个独立而无偏依的法庭进行公正的和公开的审判。”《公民权利和政治权利国际公约》第14条也作了同样规定。1982年在印度举行的国际律师协会第19届会议通过了《关于司法独立最低标准的规则》。而1985年8月至9月在意大利米兰举行的第七届联合国预防犯罪和罪犯待遇大会通过、后经联合国大会决议核可的《关于司法机关独立的基本原则》，则是系统阐述司法独立原则的有影响的国际法律文件。

　　前述《基本原则》要求：“各国应保证司法机关的独立，并将此项原则正式载入其本国的宪法或法律之中。尊重并遵守司法机关的独立，是各国政府机构及其他机构的职责。”“司法机关应不偏不倚、以事实为根据并依法律规定来裁决其所受理的案件，而不应有任何约束，也不应为任何直接间接不当影响、怂恿、压力、威胁或干涉所左右，不论其来自何方或出于何种理由。”1989年5月24日，联合国经社理事会第1989/60号决议又通过了《关于司法机关独立的基本原则：实施程序》，要求：“所有国家应在其司法系统中，按照各自的宪法程序和本国惯例，通过并实施司法机关独立的基本原则。”上述联合国文件，使得司法独立原则成为联合国成员国应当普遍遵守和实施的一项基本准则。

　　（四）司法独立对于我国依法治国具有重要价值

　　无论是从司法独立原则形成发展的历史还是在世界范围内的普遍实践来看，这一原则都堪称现代法治社会的一项带有公理性的普适性原则。而对于中国依法治国，建设社会主义法治国家来说，司法独立更具有现实和长远的重要价值。

　　首先，司法独立是树立法律权威的前提。依法治国，前提是宪法和法律具有至高权威性。而对于法律权威的树立和维护，离不开司法独立。行政权历来是对法治的重大威胁，如果司法权附属于行政权，就不可能对行政机关极易发生的滥权行为进行有力制约，法治就难以实现。其次，司法独立是实现司法公正的基础。只有使司法机关在职能、地位、经费等方面独立于行政机关和地方势力，才能使其具有抗干扰能力，保证司法活动不偏不倚，实现司法公正。再次，司法独立是实现诉讼民主的保证。保护诉讼当事人特别是受到追诉、处于诉讼弱势的被告人的合法权利，确保司法活动程序和实体公正，是法治社会诉讼民主的重要要求。为此，必须实现司法独立。否则，就会因地方党政等的干预、介入、影响，而导致司法机关偏向诉讼一方或者公检法联合办案，损害诉讼参与人合法权利，造成司法不公。第四，司法独立是国家法律统一正确实施的保障。按照我国宪法和法律，我国司法机关包括人民法院和人民检察院两个相互独立的机关。法律监督机关这一特定宪法地位，决定了检察院的设置和职能活动也必须体现司法独立的要求。如果检察权的地位和检察机关的设置、体制等不独立，处处受制于行政机关和地方势力，就不可能公正无偏地履行法律监督职责，国家法律统一正确实施也就成为空话。因此，党的十五大报告在提出依法治国，建设社会主义法治国家基本方略的同时，特别强调要“推进司法改革，从制度上保证司法机关依法独立公正地行使审判权和检察权”。尤其需要提到的是，2002年2月21日，国家主席江泽民在与美国总统布什会谈后会见中外记者时指出：“作为国家主席，我也无权干涉司法独立。”（注：新华社：《江泽民与布什会谈》，检察日报2002年2月22日第一版下转第二版。）这一表态及其公开报道，改变了以往官方讲话和传媒忌用“司法独立”概念的做法，表明党和国家最高领导层对司法独立原则有了更高程度的认同。这必将促进我国对司法独立问题的理论研究，并对社会主义法治建设实践形成有力的推动。

　　二、司法独立原则的内涵

　　究竟什么是司法独立？这一概念面世以来，在国内外学术界均有不同阐释。按照孟德斯鸠的学说，三权分立就是司法权、立法权、行政权各自独立，分由三个彼此分立的机关掌握和行使，同时这三种权力应该互相制约。其中，司法权应由人民选举出的人员所组成的法庭来依法行使。由此可见，司法独立就是指司法权的独立和司法机关、司法活动的独立。

　　后世学者对于司法独立内涵又作了具体阐释。如德国学者将司法独立列举为8个方面，即：1.独立于国家和社会间的各种势力；2.独立于上级官署；3.独立于政府；4.独立于议会；5.独立于政党；6.独立于新闻舆论；7.独立于国民时尚与喜好；8.独立于自我偏好、偏见与激情。（注：龙宗智：《相对合理主义》，中国政法大学出版社1999年版，第165页。）

　　中国学者在研究司法独立问题时，也对司法独立的内涵作了各自阐述。有的学者认为，司法独立有两层含义：一是司法机关在审判活动中独立于行政机关，二是司法机关在审判活动中发表言论享有不受民事起诉的豁免权。（注：梁治平：《转型时期的法律与社会公正》，载《法律社会学》，中国政法大学出版社1999年版，第350-351页。）有的学者认为，司法独立包括对当事人的独立、职能的独立、机构的独立、内部独立。（注：蒋惠岭：《我国实现独立审判的条件和出路》，载《人民司法》1998年第3期。）有的学者认为，司法独立的基本特征是：1.司法机关地位独立；2.司法活动独立；3.司法官员职务独立。其中，地位独立是司法独立的基础，职务独立是司法独立的核心，活动独立是地位独立与职务独立的必然结果。（注：方立新：《司法独立原则评析》，《依法治国与司法改革》，中国法制出版社1999年版，第139页。）有的学者认为，我国的独立审判与西方国家的司法独立有显著区别。独立审判原则的独立性具有相对性，具体表现在：1.审判权不是不受约束的特权，它是在法定监督下的独立；2.独立审判不是审判员个人独立，而是人民法院独立；3.独立审判不是法院系统独立，是指对案件依法享有管辖权的法院独立；4.独立审判不是随意的，而是依照法律规定行使审判权；5.独立审判不是指审判机关和行政机关绝对分离，其主要目的是防止行政机关的干涉。（注：龚祥瑞：《现代西方司法制度》，北京大学出版社1993年版，第96页。）

　　上述观点虽然大同小异，但也有分歧，焦点无外乎三个问题：谁独立？向谁独立？如何独立？

　　（一）司法独立是否仅限于审判独立

　　多数学者在论述司法独立时，都是将独立的主体限于审判权和法院，而不包括检察权与检察院；只有少数学者明确指出我国的司法独立既包括审判独立，也包括检察独立（注：王利明：《司法改革研究》，法律出版社2001年版，第83页。）；另有个别学者认为，中国的公、检、法机关在刑事诉讼中都是司法机关，因而它们都是刑事诉讼中司法独立的主体（注：李忠诚、陈刚：《中国法学会诉讼法学研究会98年会综述》，载《中国法学》1999年第1期。）。

　　对于这个问题，我认为，既应当历史地看，更应当用发展眼光来看待，同时要与不同国家的宪政体制联系起来研究。从孟德斯鸠提出司法独立原则的本意来看，无疑是指审判权独立。按照这一思想建立的资产阶级政权，也都是将司法机关仅限于法院，司法权专指审判权，而不包括检察权。在西方，检察权一般被视为行政性权力，检察机关被归类于行政机关序列，不属于司法范畴，因此司法独立原则并不适用于检察权。换言之，司法独立主体初始的质的规定性，是单指法院。这也就是许多学者在阐述司法独立时的理论出发点和着眼点。

　　但是，我以为将司法独立主体仅限定于法院审判权，认为任何时候也不能包括检察权的观点，过于机械，是不足取的。首先，随着社会发展，构建现代民主政治体制的途径和法治实现方式也在不断探索、发展。要实现民主和法治，国家权力的划分与制衡无疑是必要的，这也是现代各国通行做法。但是，由于各国历史传统不同、国家性质不同、接受现代法治理念过程不同，必然造成实现宪政的方式、特点的不同。如在同样实行三权分立的西方两大法系中，英国按照卢梭的“人民主权”、“议会制定法至上”主张建立的政权结构中，突出了国会立法权的优越性，而没有赋予法院制衡立法的司法审查权；而美国则没有采纳立法权优越于行政权和司法权的主张，而是赋予司法机关以审查立法合宪性的权力，从而使独立的司法权甚至比立法和行政两权还要优越。除此之外，还有不少国家虽然接受了分权思想和司法独立主张，但是在具体实现方式上呈现不同于三权分立的特点。如我国民主革命的先驱孙中山先生借鉴西方三权分立和继承中国古代重视监察、考试的传统，提出了立法、行政、司法、弹劾（监察）、考试五权分立的思想，并依此建立起新型的政权体制。而以原苏联和新中国为代表的社会主义国家，则在传统的立法权、行政权和司法（审判）权之外，又划分出同样具有司法权特质的法律监督权，并赋予检察院作为与法院相并行的法律监督机关新的职能和地位。可见，在分析论证国家权力分工、制衡和司法独立问题时，已不能囿于资产阶级启蒙思想家所论述的三权分立体制和传统司法概念，而应以发展的目光，本着各国宪政实现方式的特点，在对比共同性和特殊性的基础上，进行阐释。

　　根据我国宪法，中国不实行资本主义国家普遍实行的立法权、行政权、司法权完全独立的三权分立体制，而是实行议行合一、民主集中制的人民代表大会制度。对于这种人民代表大会下一府两院的权力分工格局，显然无法完全套用三权分立以及作为三权分立重要组成部分的传统的司法独立概念来进行衡量和评说，而应赋予司法独立以新的内涵和外延。按照我国宪法和法律，法院和检察院都是行使国家司法权的机关，只不过法院是通过审判职能来维护社会公正，检察院是通过司法手段来监督保障法律的正确统一实施，它们的共同目的都是维护法所体现的社会正义。正因为如此，我国宪法和法律对于法院和检察院均规定了依法独立行使职权，不受行政机关和社会团体以及个人干涉的基本原则，这一原则也就是中国特色的司法独立原则。所以，在论述司法独立的主体问题时，不能墨守成规，而应动态地考察当今各国分权和司法独立的现状，作出全面概括。换言之，司法独立的主体应当包括法院和检察院两个方面。至于公安机关，由于它明确隶属于行政机关序列，其基本职责是负责国家的治安行政管理，它所进行的刑事侦查活动只是其各种职责中的一部分内容，不能决定其基本的职能性质和法律地位，因此，它不属于司法机关范畴，不能适用司法独立的原则。

　　（二）司法向谁独立

　　综观国内外各种论述司法独立的观点，在司法向谁独立问题上，没有争议的是行政机关、社会团体和个人。但是对于司法机关是否独立于立法机关，不同国家则有不同法律规定，学者观点也不尽相同。在实行三权分立的资本主义国家，一般认为司法独立包括独立于立法权，司法机关不存在向立法机关负责和报告工作的隶属关系。而且在美国，司法权对立法权还有着较强的监督制衡作用，法院可以通过行使违宪审查权宣布国会立法违宪。当然任何事物都不是绝对的，英国也实行三权分立，但是却坚持“议会至上”、立法权优越的观点，法院不能对立法机关制定法进行司法审查，而且，作为立法机关一部分的上议院还享有部分案件的终审权。

　　我国不实行三权分立，而是实行人民代表大会制度，全国人大及其常委会并非西方国家单纯行使立法权的议会，而是国家最高权力机关。从理论上讲，国家权力属于人民，是不可分割的，而人民行使主权的机构是人民代表大会，因而人大应是集立法、行政、司法（包括审判权和法律监督权）和军事权于一身的。但是尽管主权不可分割，却不等于说国家权力不能在不同国家机关之间进行合理分工和制约。作为代议机关，全国人大及其常委会不可能亲自行使以上全部权力，而有必要借鉴资产阶级思想家最早提出的分权和制衡理论，结合中国国体和政体的实际，将行政权、审判权、法律监督权和军事权分别分工给由它产生的国务院、最高法院、最高检察院和中央军事委员会具体行使，并要求它们报告工作；而全国人大及其常委会则亲自掌握和行使体现人民主权的两项最重要的权力——立法权与监督权，以保障国家权力的统一性和国家意志即宪法、法律的统一实施。将人民代表大会制度与三权分立制度相比较，前者是统一权力下的分工负责，后者是各个独立权力的相互鼎立。在人民代表大会制度下，虽然行使行政权、审判权、法律监督权、军事权的机关是相互独立的，但它们有一个共同的“上级”，就是具体行使立法权和监督权的国家权力机关；它们应当向权力机关负责和受其监督，而不能监督权力机关；但是权力机关既然已经将这些权力分配出去，也就不能再直接行使这些权力。在这种政权组织形式下，司法机关显然不可能独立于权力机关，它只有相对独立性，就是在办理司法案件时，享有法定的独立审理和决断权。

　　研究司法独立，还有一个比较敏感的问题，就是司法是否独立于执政党？资产阶级学者一般主张司法应独立于政党包括执政党。有些资本主义国家，宪法和法律禁止法官参加政党，以防止其司法活动受到政治倾向和政党指令的影响和左右。有的虽不禁止法官加入政党，但是要求法官行使职权时不得受到政党和政治倾向的影响。我国则与此截然不同。根据我国的政治理念和宪法规定，中国共产党是全中国人民的领导核心，一切国家机关和国家工作人员都必须接受中国共产党的领导，这是不可动摇的政治原则。因此，司法独立不应当也不可能摆脱党的领导。否认党在国家政权组织体系中的领导地位，向党闹独立，不仅是政治问题，而且违反宪法。当然，司法机关服从党的领导并不等于说可以不依照法律而按照党的指示办理案件，也不是说党委或者党员可以超越法律规定干扰司法机关办案。党章规定，“党必须在宪法和法律的范围内活动”，而宪法和法律正是要求维护司法机关依法独立行使审判权和检察权。可见，在我国，司法机关独立行使权力与服从党的领导是辩证统一关系。

　　由上可见，各国司法独立的对象，从共性来看，包括行政机关、社会团体和个人；从个性来看，实行三权分立的国家包括立法机关，而实行议行合一体制的国家，如实行人民代表大会制度的我国，则不可能包括行使立法权的国家权力机关；同时，在我国，司法机关亦不能独立于中国共产党的领导。

　　（三）司法独立与接受监督

　　一些学者在论述司法独立时，往往把这种独立绝对化，认为目前存在着的各种对司法活动的监督，包括人大监督、检察监督和新闻舆论等的监督，都是违反司法独立原则的不当干涉。我认为这种看法是值得商榷的。司法作为一种国家权力，具有与其他权力共同的特性，就是绝对的不受制约的权力必然导致其滥用和腐败。目前我国司法独立的空间虽然有限，但是对司法活动的监督制约机制同样也不健全，一些司法人员玩弄手中权力大搞司法腐败，这一事实完全可以印证不受有效监督制约的司法权力必然产生腐败的道理。因此，应当用对立统一的观点一分为二地看待司法独立，即在强调司法独立的同时，必须重视对司法的监督制约，切不可将司法独立理解为绝对的、不受任何监督的独立。

　　根据宪法和法律，各级人大及其常委会有权监督法院和检察院工作，这是我国政体决定的；作为国家法律监督机关，检察院也必然有权监督法院审判；同时，法院和检察院在刑事诉讼中要互相制约；另外，中国共产党的各级组织，有权对司法机关及其党组织和党员进行监督；各级政协、民主党派以及人民群众和新闻媒体等也都可以对司法机关活动进行监督。这些监督的方式和效力各不相同，但是共性只有一个，就是必须依法进行；其目的也是一个，就是敦促司法机关严格依法办案，确保司法公正——这也正是司法独立的目的所在。因此，不管哪一种监督，都必须在法律允许的范围内进行，而不能随意介入司法办案程序，对司法机关审理、裁决案件指手划脚，干涉司法机关依法独立行使职权。总之，不侵犯司法机关管辖权，不违法介入司法程序干预案件正常审理和决断，不对正在依法独立行使职权的司法人员施加压力，既是司法独立存在的空间，也是司法监督应有的限度。即便在西方，司法独立同样也不是绝对的。在英美等国，由于实行陪审团制度，法官只有在由民众组成的陪审团确认被告人有罪的情况下，才能行使量刑裁判权。而英国则更是将一部分案件的终审权交由作为立法机关一部分的上议院来行使。可见，司法独立并不绝对排斥来自其他机关和社会公众的监督和制约。

　　综上所述，司法独立是一个历史的、发展的概念，也是一个带有地域性的概念。其核心内涵是：司法机关依法独立行使司法权，只服从法律，不受其他势力非法干涉。这是各国实行司法独立的共性特征。不同国家实现司法独立的个性特征则各不相同，它决定了其司法独立概念的具体表述。在我国，司法独立就是指人民法院和人民检察院分别依法独立行使审判权和检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。也就是说，我国的司法独立是一种相对性的独立，即是在接受中国共产党领导和人民代表大会及其常委会监督下的对于行政机关、社会团体和个人的独立，而不是不受任何领导和监督的对于任何权力的绝对性的独立；也不是单指法院审判独立，而是包括审判独立与检察独立两个部分。

　　三、中国实现司法独立的条件与渐进性

　　（一）中国司法独立之现状

　　前文已经论述，新中国第一部宪法就肯定了司法独立原则。现行1982年宪法第126条规定：“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”第131条规定：“人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”现行人民法院组织法第4条和人民检察院组织法第9条、刑事诉讼法第5条、民事诉讼法第6条、行政诉讼法第3条，均对上述司法独立原则作了相应规定。这表明，在我国司法独立原则有其宪法和法律基础，关键在于如何落实。

　　然而司法独立原则在我国的实施现状并不理想。尽管宪法、法律对司法独立作了原则性规定，但是没有规定配套性保障制度，如司法经费保障制度、司法职务保障制度等，为行政干涉司法留下法律制度上的隐患，使得司法机关在人、财、物等事关“命脉”的问题上处处受制，难以独立，排除干扰困难重重。实践中，法院审判案件，检察机关开展法律监督，经常会受到当地或者上级党政机关、领导干部以及能够在人、财、物上制约它们的职能部门等直接或间接的干涉和影响，而它们又缺乏独立地位和足够力量与之抗争，以致难以完全依照法律规定办理案件，甚至会发生枉法裁判等司法腐败问题。对此，司法机关、法律工作者都在大声疾呼，通过完善法律制度、改革司法体制、提高人们法治意识等来尽快改变现状，真正实现司法独立。

　　（二）中国实现司法独立的条件和渐进性

　　许多学者在研究司法独立问题时，都表示出一种马上照搬外国，实行完全意义上的司法独立的迫切愿望。这种愿望无疑是良好的。但是，正如一位头脑冷静的学者所指出的那样，任何社会任务的实现均有待于相关社会条件的成熟，条件不具备即意味着某一目的和计划只是“乌托邦”。我国法治面临的主要问题不是在于法律制度本身，而是在于支撑制度的条件不具备。因此，法治推进和司法改革只能采取一种渐进的、逐步改良的方式。（注：龙宗智：《相对合理主义》，中国政法大学1999年版，第13-17页。）我十分赞成这一主张。我认为，中国的司法改革，包括实现司法独立，都离不开中国现阶段的国体、政体、历史传统、思想观念、社会发展水平等条件。无视客观条件，试图一蹴而就，简单地采取“拿来主义”，囫囵吞枣地接受西方政治学和法学主张，硬性搬运国外法律制度和条文，只能造成“水土不服”，导致理论与实践脱节，法律条文执行走样。这就不但不能达到预想的司法改革效果，反而还会因为司法体制过早的或不适当的伤筋动骨和司法环境的陡然变化，影响司法程序正常运作，最终动摇法治权威和稳定，此可谓“欲速则不达”。

　　那么，中国实现司法独立的条件究竟有何欠缺呢？我认为，首先是缺乏一个大的法治人文环境。尽管大家口头上都在高喊“依法治国”，但是实际上普遍存在着轻视法治，遇事爱“找关系”、“商量办”，摆脱不掉人治情结这样一种心理定势。在这样的人文环境下，相关配套法律制度很难建立起来，司法机关也很难理直气壮地独立司法，外界对司法的干涉也就必然无孔不入、肆无忌惮。其次，党对司法的领导方式和人大对司法的监督机制还有待完善，党委政法委参与具体司法事务、领导人以党委名义过问案件、人大乃至代表个人随意干预司法机关办案等等，司空见惯，而且缺乏有效制约。实践证明，不讲究党的领导方式和人大监督机制的合理化，必然影响司法独立的实现。再次，我国长期以来形成的重行政轻司法、重效率轻公平的思想观念根深蒂固，表现在权力格局中，就是行政权具有绝对优势，司法权多方面都受制于行政，以致宪法和法律明确规定的“不受行政机关干涉”根本难以落实。因此要想实现司法独立，首先必须改变司法机关依赖于行政机关的体制格局，而这又是需要决策者根本转变观念、痛下决心才能推动的。第四，目前我国财政体制是“分灶吃饭”，即地方各级司法机关财政收入要靠地方供给，因此在行使司法权时，不可能不受当地经济利益左右，地方保护主义对司法独立构成重大现实威胁。第五，由于对司法权和司法独立的认识不能到位，长期以来都是将司法官任职资格、职业待遇等混同于一般公务员，法官、检察官独立司法所必须具备的身份保障制度迟迟不能建立，或者仅仅作了原则规定，实施起来很容易变通、走样，实际上也起不到应有保障作用。第六，行政本位的思想观念，在司法机关建设和司法官员意识中有着很深的烙印。诸如司法机关、司法官员一律套用行政级别，法院内部按照行政首长负责制决定办案事务，乃至法官判案要听从于并未直接审理案件的庭长、院长等行政长官。在这种思想观念和体制下，不可能实现司法独立的精髓——法官独立。第七，我国现阶段司法人员的学识水平、业务素质、职业道德水准距离司法独立体制下司法官员应有的要求还差得很远，对于司法机关的监督机制也不够健全有力，司法腐败问题亦很严重，如果立即实行完全的司法独立，则必然导致司法公正的丧失，最终使得司法体制瘫痪。

　　由此可见，在我国完全实现司法独立，还缺乏许多主客观条件。这些条件的实现，涉及到我国政治体制和经济体制改革，人们思想观念的真正变革，以及许多制度性和技术性难题的破解。它不可能按照法学家们的良好愿望从外国一搬就灵，而必须积极稳妥地创造条件，以渐进的方式推进改革，逐步实现司法独立原则的诸项要求，从而最终达到理想境界。具体办法，我赞同“相对合理主义”的观点，即在当前不尽如人意的法治环境中，在多方面条件的制约下，采取渐进的、改良的方略，从逐步的技术性改良走向制度变革。在实际操作上，只追求一种相对合理，“不求最好，只求较好”，踏踏实实地一步一个脚印向前走，最终达到既定目标。（注：龙宗智：《相对合理主义》，中国政法大学1999年版，第18-20页。）

　　四、构建有中国特色司法独立制度必须进行的改革

　　司法改革不可能孤立地进行，而只能在既定宪政体制下，与其他政治体制改革相互呼应和配套地展开。鉴于我国司法独立面临的难题和司法改革的方向，我认为，当前亟待从以下方面着手改革：

　　（一）改善党对司法工作的领导

　　改革司法体制、实行司法独立，都必须在服从党的领导这个前提下进行。否则，就偏离了改革的政治方向，违背了宪法原则。但是，服从和加强党的领导，并不是说不能对传统的或者现实的党的领导方式进行改善。事实上，只有改善党的领导方式，才能既更好地强化党的领导，又充分发挥司法机关在依法治国中的职能作用。

　　那么，如何正确实现党对司法工作的领导？按照党的十一届三中全会以来一贯的方针政策，党对司法工作的领导主要是路线、方针、政策的领导和思想、组织的领导，而绝不是党、司不分，党委或党委政法委以言代法、包办代替，直接插手办理司法案件，行使检察机关或审判机关的法定职权。中国共产党作为国家的领导核心，已经通过立法程序将自己的意志上升为国家意志，把自己的路线、方针、政策变成法律条文。无论是党员、党组织还是国家机构，只有严格执行这些条文，才是服从党的领导；违反这些条文，则不论出于何种动机、目的，打着何种旗号，都背离了党的根本利益和意志，也就破坏了党的领导。宪法、法律要求司法机关依法独立行使职权，党的各级组织就应当想方设法地保证司法机关按照这一要求行事，而不能带头破坏体现党的整体意志的宪法、法律规定。同时，宪法、法律没有规定党的组织可以越俎代庖，插手司法机关对具体案件的办理，那么党的组织也就不能法外干预司法机关办案。党除了可以把自己对司法工作的意志及时通过立法程序变为法律条文使司法机关遵循外，还可以通过设置在司法机关的党组织和司法人员中的党员，将党关于一定时期司法工作的思想、方针、政策贯彻于司法机关的日常工作中去，保证司法机关在开展办案工作时坚持正确的政治方向。此外，党还可以通过对司法干部人选的考察推荐，对违法乱纪的党员司法干部的纪律处分等，保证党的路线、方针、政策在司法工作中贯彻落实。可见，党对司法工作的领导，不是具体业务的领导，而是政治领导。办理具体案件，只能由司法机关依法独立进行。

　　经过20多年的民主法制建设，人们的法律意识已经大为提高，建国后一度具有普遍性的党委审批案件的做法，已经不存在了。但是，在少数具体案件特别是比较“敏感”的案件处理上，仍然时常发生党委及其政法委过问、“协调”乃至决定案件处理结果的情形，有时甚至并非一级党委而是党委个别领导人出面干预案件。这些既影响司法机关依法独立行使检察权和审判权，也不符合党对司法机关领导的正确方式。存在这些问题的主要原因，首先在于一些党的工作者对于如何行使领导权缺乏正确认识，总以为既然是“领导”，就应当过问具体业务，否则便是失职。其次在于党章和宪法、法律缺乏对党组织及其领导人越权干预司法办案的制裁措施，使得干预者无所忌惮。再就是现行的司法机关受同级地方党委领导的体制，造成了司法工作处处受制于以地方党委名义提出的地方保护主义的要求，以致不能依法独立办案。对此，我认为，一方面要继续提高党员领导干部对改进党的领导方式的正确认识，使之从思想上改变党组织可以随意干涉司法机关依法办案的错误观念，并且在党章和其他相关党纪规定中，明确规定党对司法工作实行领导的途径、方式和程序，以及党员和党组织违反规定干涉司法机关依法独立行使职权应负的党纪责任及其追究程序；另一方面，就是要改革现行地方司法机关受地方党委领导的体制，将司法机关置于党中央和上级司法机关党委（党组）直接领导之下，以对抗地方党委基于地方利益而对司法机关经常进行的干涉。

　　（二）完善人大监督机制

　　人民代表大会制度是我国的根本政治制度。按照这一制度，人民检察院和人民法院作为由人民代表大会产生的两大并行的司法机关，都要向人大负责并报告工作，受人大监督。我们进行政治体制改革包括司法改革，不但不能动摇这一制度，而且还要强化这一制度。中国的司法独立，只能是人大监督之下的司法独立，而不可能实行不受人大监督的三权分立式的司法独立。

　　然而，如何既强化人大对司法机关的监督，又使得司法机关能够依法独立行使检察权和审判权，却是理论上和实践中都应深入探讨的问题。当前各级人大对司法机关的监督，主要是依照法定程序任免司法官员，听取和审议司法机关工作报告，对司法机关执法情况进行专项检查和质询等。这些监督措施，应当说发挥了督促司法机关严格依法办案的积极作用。近些年来，一些地方人大开始探索对司法机关办理个案的监督，在具体做法上产生很多争议。赞同个案监督的学者认为，法院、检察院的工作主要是办案，人大常季会对两院工作的监督如果离开了对办案的监督，那就是没有抓住主要内容，也就没有完全尽到责任。（注：胡夏冰、冯仁强：《司法公正与司法改革研究综述》，清华大学出版社2001年版，第480-484页。）反对个案监督的学者则认为，人大对司法工作的监督应限于不违反审判独立原则，不应直接取代法院对案件的判决。人大对两院的监督，其内容应着重于对最高法院和最高检察院司法解释权的监督，而不应直接干预法院对个案的判决。（注：胡夏冰、冯仁强：《司法公正与司法改革研究综述》，清华大学出版社2001年版，第480-484页。）

　　我赞同人大监督不搞个案监督的观点。因为，司法机关对于案件的办理，是一项具有很强的专业性、科学性和程序性的工作，它只有通过司法人员依照法定程序直接审理、凭据法律学识和办案经验独立判断才能作出符合法律真实的决断。而且，对于法治而言，办理案件中严格遵守法律程序与正确作出实体裁判具有同等重要意义。所以，对于具体案件的办理，只能由司法机关按照法定诉讼程序独立进行，而不能由人大及其常委会在法定程序之外另行审理或者指令司法机关改变原决定或裁判。否则，人大对案件的审理因为不可能适用体现司法办案规律的诉讼程序，而必然导致大量错误结果出现；即便有的案件实体结论正确，社会公众也会因为看不到程序公正而对实体结果产生疑义。如果人大指定司法机关改变原法律决定，则更是会因其未能直接审理案件、对案件信息掌握得不可靠而导致错误决定。显然，这些做法必然使得司法机关无法独立公正地行使审判权和检察权，不符合法律案件办理的客观规律和依法治国的要求。至于实践中有些人大代表个人干预司法，就不仅是违反司法独立原则，而且也不符合人大集体决议和行使职权的制度，是对人大制度的损害。李鹏委员长在向九届全国人大五次会议作工作报告时指出，人大行使监督权必须遵循三项原则：第一，依法监督，即人大应当依照宪法和法律规定的权限和程序进行监督；第二，集体行使职权，即人大实行集体负责制，按照民主集中制原则，集体行使监督职权。第三，不包办代替，人大监督行政、审判、检察机关的工作，但不代行它们的职权，而是督促和支持这些国家机关更好地依法行使职权。（新华社：《完善监督机制，增强监督实效》，《检察日报》2002年3月10日第1版。）我认为，这个说法比较明确地表明了全国人大常委会关于人大不能介入司法办案的观点。当然，这不是说人大不能监督司法机关办案，它可以通过行使执法检查、听取、审议司法机关工作报告、依法罢免徇私枉法的司法官员等权力，督促和支持司法机关依法行使职权，公正执行法律。为此，建议全国人大尽快研究制定监督法，规范各级人大对司法机关的监督程序，以使监督更加合理化和有力度。

　　（三）改革现行司法体制之一——理顺司法机关外部关系

　　当前影响我国司法机关独立行使审判权、检察权的外部因素，主要是地方行政机关对司法的干预，而这种干预之所以能够得逞，主要是因为地方行政机关掌握着当地司法机关人、财、物等“命脉”。按照司法独立原则，司法机关对于行政机关必须保持财政、人事上的独立地位，即不能被行政机关实际控制。否则，独立司法就会落空。为此，我认为在理顺司法机关外部关系问题上，应当对司法体制作如下改革。

　　1.改革司法机关的地区设置

　　我国目前的司法机关，是按照行政区划与各级政府对应设置。这种体制使得各级司法机关难免与地方利益发生千丝万缕的联系，尤其是其财政、人事等都受当地行政机关控制，显然不利于司法机关克服地方保护主义影响，依法独立行使职权。因此，我认为，应当参照西方一些国家的办法，使司法机关的设置在一定程度上脱离行政区划，即可以在全国各省级行政区划以下划分若干个与行政区划相交叉的司法区，在每个司法区设置一个中级法院，其下按照司法工作需要设置若干基层法院；保留按照省级行政区划设置的高级法院，全国设置最高法院；检察机关与各级法院对应设置。这样，就可以使容易受到地方行政干涉的基层、中级两级司法机关摆脱地方利益和地方权势，更好地独立行使司法权。同时，为保证人大监督制度的落实，地方上可以由省级人大及其常委会直接监督基层、中级和高级司法机关的工作。

　　2.改革司法人事管理体制

　　为了保证司法独立，世界上大多数国家司法机关的人事权是由中央统管，即全国法官均由国王、总统、内阁或最高法院任命。而按照我国现行的司法人员管理体制，法官、检察官通常是由本级党委组织部门或政府人事部门考察推荐，由本级人大选举或者本级人大常委会任命的，上级司法机关虽然也可以参与一定意见，但是最终还是由地方党政说了算。这就一方面使得一些本不具备司法人员基本素质的人被安排进司法机关，导致司法水平低下；另一方面则使得地方党政机关及其领导干部能够通过掌握用人权，对司法机关的工作形成实际控制，使司法官员在行使职权时不能不有所顾忌，从而受地方保护主义和当地行政机关的左右，影响司法公正。有鉴于此，特别是鉴于地方保护主义对司法的影响主要发生在地市和基层两级的实际情况，我认为，有必要改革地市和基层两级司法机关人事管理体制，取消行政机关对司法官员的人事管理调配权，而将司法官员的推荐、调配权交还司法机关，任命权提高到省级以上人大及其常委会。具体言之，就是由上一级（司法区或现行的地市级）司法机关考察后，提请省级司法机关向省级人大及其常委会推荐基层院法官、检察官人选，由省级人大及其常委会予以选举或者任命；司法区或现行的地市级法院和检察院的司法官员，由省级司法机关考察后向省级人大及其常委会推荐选举或任命。即便在当前一时不可能改变司法机关地区设置的情况下，也应将司法机关人事管理权限交给上级司法机关，即由上级司法机关为主进行考察、推荐，按照法定程序选举、任命。为体现党管干部的原则，一方面，司法机关的党组织要加强对人事工作的管理；另一方面，地方党委也可以向上级司法机关推荐人选，或者协助上级司法机关进行考察，但是最终确定人选的权力掌握在上级司法机关党委或者党组的手中。至于行政机关，则无权过问司法机关人事安排。这样，才可以保证司法人员素质，解除其依法独立办案的后顾之忧，并且不使国家统一设置在地方的司法机关变成受地方保护主义左右的“地方化”的司法机关。

　　3.改革司法财政管理体制

　　联合国大会《关于司法机关独立的基本原则》第7条规定：“向司法机关提供充足的资源，以使之得以适当地履行其职责，是每一会员国的义务。”这表明，保证司法机关足够的经费和物质条件，是司法独立原则的重要内容。目前我国实行的是中央财政与地方财政分灶吃饭的财政体制，中央司法机关和地方各级司法机关的经费，分别列支于与其级别相应的中央或地方政府的财政。这种财政体制必然使得地方各级司法机关的经济利益与所在地方的经济利益挂钩，地方经济状况较好的，该地司法机关业务经费就足，司法干部工资福利待遇就好，反之亦然。这势必使得一些司法机关在办理涉及经济利益尤其是本地与外地经济纠纷的案件时，受利益驱动，而偏袒本地一方，或者以罚代刑，导致司法不公。另外，由于司法机关的经济命脉掌握在当地政府财政部门手中，办案如果受到行政部门干预，很难挺起腰杆进行有效抵制，而影响司法独立。应当认识到，司法机关“司”的是国家的法，无论其等级高低，都是国家的而非地方的司法机关。所以，要改革司法机关经费管理体制。可以参照国外比较普遍的做法，由中央财政统一列支司法经费，即可由最高法院和最高检察院每年分别作出全国法院、检察院下一年度的财政预算，提交全国人大审议通过后，由中央财政拨付“两高”，用于全国法院、检察院的业务和工资福利等开支。这样，就使司法机关摆脱地方利益和行政机关的影响，得以依法独立行使职权。

　　（四）改革现行司法体制之二——理顺司法机关内部关系

　　1.审判改革——实现法官独立

　　从司法工作一般规律来看，司法理性在本质上是个体的，因为只有个体的法官才能根据其个人经验、良心、学识和对法律的理解等对案件作出公正决断，并对自己的决断承担法律责任。同时，法律所设置的全部司法程序，也都是为保证法官个体对案件的客观判断和公正裁决而设计的，只有法官个体独立进行审判，才能充分发挥司法程序的作用，最大限度地保证司法活动在程序上和实体上公正。所以，从司法理性和应然角度来说，理想的司法独立制度应当是法官个体的独立，而不应当是法院作为官署的独立。但是，由于我国长期以来法官整体素质不高，法治发展仍处于比较低级阶段，社会公众对司法机关的信任度不高，对司法独立的接受力不强等原因，导致了我国现行的司法独立只是法院独立，而非法官独立。具体表现就是，在独任法官或合议庭行使审判权之外，法律还赋予审判委员会以决定疑难、复杂案件的最终裁决权。同时，在实践中，法院的庭长、院长也有权过问和左右法官对案件的审理；上下级法院则经常地通过请示答复等方式对案件审判进行法庭外的沟通，下级法院往往会按照上级法院的意见进行判决。这些做法都是不符合审判工作的直接性、言词性、程序性和法官经验学识的个性化等司法规律和要求的，从根本上说并不利于司法公正的实现。当然，不能否认这种体制的形成亦有其一定的现实合理性。这就是我国长期以来没有把司法工作看作一项严格的专业性工作，进入司法队伍的门坎不高，以致相当一部分司法人员难以胜任依法独立办案的职业要求，而不得不求助于集体和上级的力量来完成审判任务。因此，要实现法官独立的改革目标，路还很长。但是，我们应当向着这个方向努力。

　　2.检察改革——实现检察一体化

　　法官审判案件，具有很强的个性化特征和不可替换性，因此应当强调法官独立。而检察官行使职权，则既有其惟法律是从的独立性特征，又有其受上级检察官指挥监督的一体化特征。如日本，虽然把检察机关视为准司法性质的政府机关，但是强调，检察官本身具有独立性质，不受其他势力操纵。而为了更有效地发挥检察机能，检察官的组织化也是必不可少的。也就是既要保持检察官的独立性，又要建立适当的监督体制和发挥效率，并考虑到检察工作中分工与合作，因而应实行检察官一体化的原则。（注：杨磊、张仁等译：《日本检察讲义》，中国检察出版社1990年12月版，第18-19页。）在我国，检察机关作为国家的法律监督机关，与法院一样都是独立于行政机关的司法机关，但是我国检察官也同样具有不同于法官的职业特征，那就是兼有独立性和整体性。为了切实保证国家法律统一正确实施，对外，检察官应具有独立性，即行使检察权不受行政机关、社会团体和个人的干涉，只服从法律；对内，则要服从上级检察官统一领导和调遣，以更好地履行法律监督职责。可见，为了落实检察独立的原则，在检察机关对外关系方面，要像法院一样强化其独立性；在检察机关内部关系方面，则要实现检察一体化原则，即通过改革检察人事管理体制和业务指挥机制，强化检察机关上下级领导关系，真正实现最高检察院领导全国各级检察院、上级检察院领导下级检察院，以全国检察机关整体合力突破地方势力和部门保护主义，高效率地维护司法公正，保证国家法律在全国范围内的一体遵行。

　　（五）健全司法职务保障机制

　　实现司法独立，必须建立健全法官、检察官职务保障机制，使得司法人员不至于因为依法办案、抵制法外干涉而受到打击报复，也不至于因为生活拮据而易受非法利益驱动；同时要给予司法人员执行职务的一定的责任豁免权，使之能够更加放心地依照法律和自身学识、经验等审理案件，作出正确决断。联合国大会《关于司法机关独立的基本原则》第11条规定：“法官的任期、法官的独立性、保障、充分的报酬、服务条件、退休金和退休年龄应当受到法律保障。”第18条规定：“除非法官因不称职或行为不端使其不适于继续任职，否则不得予以停职或撤职。”各国实施司法独立原则，也都在法律上对司法人员的职务保障作出规定，其中比较普遍的是实行法官高薪制、终身制、退休制、职务行为民事豁免权，以及不依法定事由和法定程序不得停止法官职务等制度。我国法官法和检察官法也对司法人员职务保障作了原则性规定，但是由于规定得不够具体、全面，特别是缺乏严密的程序，在实践中往往起不到应有保障作用。比如法律规定，法官、检察官工资由国家专门规定，而国家至今未能就此作出规定，法官、检察官实际上与一般公务员执行同样的薪酬标准。又如法官、检察官的惩戒和辞退制度，因为法定条件规定得过于宽泛，而又未规定专门的惩戒、辞退和救济程序，实际上起不到保护司法人员免受非法追究和惩戒、调换、辞退的作用，以致于在实践中可以很随意地以各种理由解除法官、检察官职务。这些，都不利于司法独立原则的贯彻实施。因而，必须进一步健全我国的司法职务保障机制。当前，首要的是通过修改法官法和检察官法，将对于法官、检察官的惩戒、辞退等条件和程序予以细化和合理化，并规定有效的救济程序，使得司法人员不会因秉公断案得罪权贵而受到非法追究，从而使之能够保持中立和独立地位，依法办理案件。同时，要在统一司法考试、提高司法队伍门坎、推进司法职业精英化的过程中，有步骤地提高法官、检察官的薪金和福利待遇，逐步实现高薪养廉，从制度上解决司法腐败问题，提高独立、公正司法的水平。




【作者简介】
万春，最高人民检察院《检察日报》副总编辑。