论检察官独立与检察一体

【出处】《法学杂志》2003年03期
【摘要】健全检察一体制和明确检察官独立地位已成为检察改革的焦点。在当代中国，实行检察一体与检察官独立相结合并略侧重于检察一体制可能是一种比较现实的选择。
【关键词】检察官独立；检察一体；国际准则
【写作年份】2003年


【正文】

　　最近，在法院系统提出法官依法独立行使审判权的主张以后，检察系统内外的一些同志纷纷议论检察官依法独立行使检察权的问题。本文拟在对法官独立与检察官独立比较研究的基础上，结合检察一体的要求，对检察官独立的国际最低标准、国际通例和当代中国检察官制度的立法完善，作一学术探讨。

　　一、法官独立与检察官独立准则比较

　　自上个世纪80年代以来，联合国及其他国际组织制订了一系列有关法官独立与检察官独立的准则和最低标准，通过研究这些准则和最低标准，我们可以大体上看出法官独立与检察官独立的一致性与差别。

　　法官独立是一种不受任何指令约束的独立。《国际法曹协会司法独立最低标准》中规定：“法官应享有身份之独立及实质之独立。身份独立指法官职位之条件及任期之适当保障，以确保法官不受行政干涉。实质独立指法官执行其司法职务时，除受法律及其良知之拘束外，不受任何干涉”、“法官在作成裁判之过程中，应独立于其同僚及其监督者。”联合国《关于司法独立的基本原则》第2条规定：“司法机关应不偏不倚、以事实为根据并依法律规定来裁决其所受理的案件，而不应有任何约束，也不应为任何直接间接不当影响、怂恿、压力、威胁或干涉所左右，无论其来自何方或出于何种理由。”《司法独立世界宣言》第2条第2.3款规定：“每一法官均应自由地依据对于事实之判断及法律之了解，公平地决定所系属之事务，不受任何地方及任何理由限制、影响、诱导、压力、恐吓或干涉，此亦为其义务。法官在作成判决之过程中，应独立于其同僚及监督者，任何司法之体系或任何不同阶层之组织，均无权干涉法官自由地宣示其判决。”可见，法官独立保证法官在裁判过程中不受一切权力包括法院系统内部的权力和外部的权力的干涉。在这种意义上可以说，法官独立是绝对的。

　　检察官独立是一种受有限指令约束的独立。联合国《关于检察官作用的准则》第3条至第8条规定了检察官的地位和服务条件，包括职业荣誉和尊严、职务独立、身份保障等内容。其中，关于检察官职务的独立性，第4条规定：“各国应确保检察官得以在没有任何恐吓、阻障、侵扰，不正当干预或不合理地承担民事、刑事或其他责任的情况下履行其专业职责。”但是，该《准则》没有像《司法独立世界宣言》第2条的第4款那样规定检察机关或检察官独立于行政机关及立法机关，相反，在第20条关于检察官与其他政府机构或组织的关系方面规定：“为了确保起诉公平而有效，检察官应尽力与警察局、法院、法律界、公共辩护人和政府其他机构进行合作。”国际检察官联合会《关于检察官的职业责任标准和基本义务与权利》（1999年）第2条的第1款至第3款对检察官的独立性作了如下规定：“在承认检察官自由裁量权的国家里，检察自由裁量权应当独立地行使，不受政治干涉。如果检察机关以外的机关享有对检察官下达一般的或具体的指令权，那么，这种指令应当是透明的，与法律机构一致的，并需符合既定的保障检察独立现实与理念的准则。检察机关以外的任何机关指令启动诉讼程序或终止合法启动的诉讼程序的权利均应当按照类似的方式行使。”显然，这一条在规定检察官独立性的同时，承认并限制了非检察机关对检察官的指令权。在这种意义上可以说，检察官独立是相对的。

　　二、检察一体与检察官独立关系的比较

　　从理论上看，检察官独立之所以是相对的，这是由检察机关和检察官的性质所决定的。无论是在中国学术界，还是在国外学术界，关于检察机关的性质一直存在着激烈的争议。在德国，对于这个问题就有三种观点：一种观点认为，检察机关属于司法机关，同审判机关一样，属于三权中的第三权即司法权；第二种观点认为，检察机关是行政机关，只负责起诉而不负责审判，检察机关的上级是司法部即司法行政机关，而且，检察机关在职能活动中是作为被告人对立的一方出现在法庭上，而不是作为中立的裁判者进行审判。第三种观点认为，检察机关具有双重性质，是行政权与司法权的交叉或结合，因为检察职能介于审判与行政之间或者法官与警察之间，当其进行侦查时，是一种行政职能，当其决定起诉与否时，是一种司法职能。因此，检察机关是行政机关与司法机关之间的桥梁。实际上，第三种观点被许多国家所认同。既然检察机关有行政性，就必须在一定程度上体现“上命下从”；既然检察机关有司法性，就必须在一定程度上体现司法独立。这就是检察一体与检察官独立辩证统一的理论基础。

　　从体制上看，尽管大多数联邦制国家存在联邦检察系统与邦检察系统之分，但在任何一个检察系统都存在一定的统一性。这种统一性就是所谓的检察一体。据笔者所知，检察一体这个术语是日本人的发明。他们把检察一体作为一项原则贯穿于日本检察制度。在日本，检察一体是指检察权的行使必须保持整体的统一，由每个作为独立机关的检察官组成一个统一的组织，在这个组织中，上级对下级享有指挥监督权、事务调取权、转移权、代理权。在大多数国家，检察一体是一种体制安排，而非明确的原则。在作为近代检察制度发源地的法国，检察院和检察官分为若干鲜明的等级，上级检察院和检察官对下级检察院和检察官可以下达命令和指示，整个系统受司法部部长领导。在作为最晚（1985年）设立检察机关的英国，系统由以总检察长为首脑的中央法律事务部、皇家检察署以及区检察署构成，检察机关实行分级，上下级之间有明确的监管关系。在作为检察一体极端化的俄罗斯，《俄罗斯联邦检察院法》（1995年修订）明确规定：“俄罗斯联邦检察机关实行下级检察长服从上级检察长并服从于俄罗斯联邦总检察长的统一集中的体制。”而且，检察机关工作人员包括检察官和侦查员必须经检察长授权并按检察长的指示和决定进行检察职能活动。纵观各国检察制度，检察一体制是指检察系统内上下级检察院之间的领导关系，检察院内检察长与检察官之间的领导关系，以及检察机构作为统一的整体执行检察职能。

　　从最强的检察一体化模式（如俄罗斯的集中统一检察体制）到最弱的检察一体化模式（如美国曾经设立，韩国于2000年设立的独立检察官制），各国在制度安排上都有自己的特色，但有一个共同的目标，那就是协调检察一体与检察官独立之间的关系。虽然我们难以概括出协调两者关系的一般方法或原则，但是，从以下几个方面可以看出某些比较接近的倾向。在宪政结构上，除了检察机关单设并独立于立法、行政和司法之外，一般将检察机关隶属于行政机关，同时将各检察院附设于法院系统内，甚至各级检察院的名称也与不同级别法院的名称连在一起，如法国的最高法院检察院、上诉法院检察院等。在法国，检察官被称为“站着的法官”。在日本，检察官被称为“准司法官”或者“特别的行政机关”。在检察系统内部的权力分配上，地方各级检察院都有一定的独立性，但都要在一定程度上向上级检察院和最高检察院负责；各级检察院内的检察官都有一定的独立性，但都要在一定程度上向本院检察长负责。在上级监管下级的方式上，除了少数实行高度集中统一体制的国家外，一般主要是通过审查、劝告、指导等方法行使监督权力，检察官保留一定的拒绝指令的权力。

　　三、当代中国的检察一体与检察官独立

　　长期以来，在我国社会主义检察制度中一直存在着检察一体制不健全和检察官独立地位不明确两个方面的问题。这既有政治体制方面的原因，也有对检察工作的性质和规律认识不足等方面的原因。随着依法治国进程的推进和检察事业的发展，健全检察一体制和明确检察官独立地位已经成为检察改革的焦点。这也是中国检察制度走向成熟的重要标志。

　　检察一体制是保证检察职能统一有效履行的必要制度安排。党的十五大确定的“推进司法改革，从制度上保证司法机关依法独立公正地行使审判权和检察权”的目标和任务，为检察一体制的完善指明了方向。笔者认为，我们可以从三个层面健全有中国特色的检察一体制，即检察系统的领导体制；省级以下人民检察院的垂直领导体制；检察院内部的领导体制。

　　首先，要确立检察系统上级与下级人民检察院之间在工作上的领导关系，这是一般性的、总体的领导体制。其基本内容应当包括：（1）最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门人民检察院的工作，上级人民检察院领导下级人民检察院的工作。（2）最高人民检察院的决定，地方各级人民检察院和专门人民检察院必须执行；上级人民检察院的决定，下级人民检察院必须执行。最高人民检察院可以撤销或者变更地方各级人民检察院和专门人民检察院的决定；上级人民检察院可以撤销或者变更下级人民检察院的决定。（3）上级人民检察院在必要的时候，可以处理下级人民检察院管辖的案件；也可以将自己管辖的案件交由下级人民检察院办理。上级人民检察院可以指定下级人民检察院将案件移送其他下级人民检察院办理。

　　其次，我国幅员辽阔，社会经济发展不平衡，特别是已经实行国税与地税分离的分税制，我们可以考虑建立省级以下人民检察院垂直领导体制，作为检察一体制的支柱。其主要内容是：省、自治区、直辖市人民检察院对本辖区各级人民检察院的人员和经费实行统一管理。这既是中国国情的特殊需要，也有利于加强检察一体化，充分发挥检察人员的作用，提高人力资源的配置效率，特别是在办理大要案的时候，更能发挥统一行动、协调指挥的优势。

　　最后，在检察院内部，按照检察一体与检察官独立相结合的原则，进一步明确界定检察长、上级检察官对检察官的领导、指导和监督关系。一要确立检察长、上级检察官对下级检察官的领导权（主要是指令权和监督权）。二要对检察长、上级检察官的领导作出必要的限制；必须以书面形式下达指令以及检察官有权拒绝执行违法指令。三要确立检察官之间的配合与协作关系。

　　检察官独立即检察官依法独立行使检察权，是现代司法的一般原则，符合司法规律，有利于保证司法公正。我们要建立的检察一体制不应是排斥或否定检察官独立的单纯的一体化机制，而是要既有利于发挥检察官独立办案的作用，保证高效和公正地行使检察权，又有利于检察职能的统一有效履行的检察一体制。因此，我们应当在确立检察长、上级检察官对下级检察官享有指令权和监督权的同时，确立检察官不仅是一种职务或官名，而且是一种机关，有权代表所属检察院履行检察职能，并对超越法定职责范围的指令有权拒绝执行。检察机关包括检察院和检察官，而不仅仅是检察院。检察机关依法独立行使检察权本身就包括检察官依法独立行使检察权，这是国际上的通例。近几年来，我国探索和实行的主诉（办）检察官办案责任制就是一种检察官依法独立办案机制，是检察官独立机制的初级形式或过渡阶段，体现了检察官独立的一般规律和检察改革的发展方向。现行《检察官法》（2001年修订）第4条规定：“检察官依法履行职责，受法律保护。”第6条规定了检察官代表国家进行公诉和依法进行法律监督等职责。这些法律规范，虽然在严格意义上说，并没有确立检察官独立，但为检察官独立提供了一定的发展空间。检察官作为一种机构设置和一项工作制度，应当主要通过检察院组织法来规定。我们应当把握组织法的修订这一时机，在我国建立检察一体制框架下的检察官独立制，明确检察官的独立地位、职权范围、保障机制和监督制约机制。

　　关于检察官的独立地位，要明确检察官是一种机关，而不仅仅是一种官职和身份。一个检察院主要是由若干独立的检察官构成的，而不是由若干公务员性质的“检察干警”或“检察人员”构成的。检察长、上级检察官的指令权和监督权都是以检察官独立为前提的。

　　关于检察官的职权范围，检察官的职权原则上应当包括各项具体检察权能和与其等级相适应的指令权和监督权。除了无权制定一般性规则或政策外，检察官能够代表所属检察院进行各项职能活动。目前这种由检察长统一领导检察院的工作、副检察长分管若干内设机构的工作、各内设机构负责人领导部门工作的体制具有过于强烈的行政性质而缺乏司法体制所必需的制度安排，应当通过改革，弱化副检察长的分管职能和部门负责人的领导职能，形成以检察官（检察长、副检察人、部门负责人首先都是各自独立检察官）为主体、按检察官等级实现领导和监督职能的管理体制。

　　关于检察官的保障，按照最低国际标准，应当从法律上提供如下几项保障：（1）确保检察官得以在没有任何恐吓、障碍、侵扰，不正当干预或不合理地承担民事、刑事或其他责任的情况下履行其专业职责。（2）在检察官及其家属的安全因履行其检察职能而受到威胁时，有关机关应向他们提供人身安全保护。（3）检察官的服务条件、充足的报酬以及其任期、退休金、退休年龄均应由法律或者法规加以规定。（4）检察官的晋升应以各种客观因素，特别是专业资历、能力、品行和经验为根据，并按照公平和公正的程序加以决定。

　　关于检察官的监督制约机制，除了检察长和上级检察官享有必要的指令权、代理权和监督权外，对检察官的管理和监督应当主要通过纪律处分而不是日常的或行政性的请示汇报和批示以及内设机构之间的牵制来实现。检察长、上级检察官、同级检察官以及任何公民、机关和社会团体均有权提起针对具体案件或检察官的纪律处分程序，还可以考虑专业机构通过定期审查、抽查等方式发现检察官的违纪行为，提起违纪处分程序。

　　没有检察官独立的检察一体制是一种纯粹的行政体制，没有检察一体的检察官独立是一种纯粹的司法体制，都不符合工作的特点和要求。但是，在制度安排上如何协调检察一体与检察官独立之间的关系，在两个极端之间确定适当的平衡点，则是由政治、社会和文化等因素所综合决定的。在当代中国，实行检察一体与检察官独立相结合并略侧重于检察一体的体制可能是一种比较现实的选择。




【作者简介】
谢鹏程，湖南大学法学院兼职副教授、检察理论研究所研究员。