我国电力安全法规体系建设及发展初探

    [ 摘  要] 分析了我国目前电力安全法规体系的现状和存在的问题，针对这些现状和问题，探讨了我国电力安全法规体系建设的任务和发展的趋势。

    [关键词]  法规体系；安全法规；电力安全法规，主要是指为了保护职工的安全健康，保护国家与集体财产不受破坏，由国家制定并由国家强制实施的行为规范。它主要涉及安全管理、安全技术、工业卫生及女职工和未成年人劳动保护等方面的法律规范。对于电力行业，为确保其安全运行，我国立法机构和各级电力管理部门经过近20多年的不懈努力，通过加强电力安全法规的建设，从而全面、有效地改善了电力行业的安全状况。

    随着市场经济的发展，电力体制也发生了很大变革，使得许多法规、规章或它们的某些方面已经不能适应改革与发展的需要。所以，从电力事业的发展和国家经济建设的需要出发，必须加紧电力行业立法，建立更加完善的电力安全法规体系。笔者就目前我国电力安全法规体系的现状、不足和当前的任务作一探讨。

    1、我国电力安全法规体系的现状及存在的问题

　　1.1  现状我国政府历来都很重视电力安全生产工作，在“安全第一，预防为主”的总体方针下，使电力安全法规与电力事业同步发展。目前我国的安全法规遵循“三级立法”的原则，即在国家法规、政策的统一指导下，充分发挥地方立法的积极性，形成全国人大，国务院，行政部门、地方立法部门的三级立法体系。我国的电力安全法规也是按照这一原则进行立法的。从2002年出版的由福建省电力有限公司主编的《电力安全法规制度汇编》来看，党和国家及地方政府陆续颁布的电力安全法规、规章和其他有关安全方面的行政规范已有4大类160多项上千多条，在数量和质量上都有很大的发展，特别是1996年颁布实施的《中华人民共和国电力法》（以下简称《电力法》），对加强电力安全工作有很大的指导作用。所以在经济发展的同时，电力安全法规体系迅速组建，法规体系初步健全，执法机构也逐步形成。

    1.2  存在的问题

　　1.2.1  缺乏系统性安全法规的系统性，是指在编制安全法规的过程中，要依据安全法规体系的结构，建立、健全具有各自功能的生产技术、安全技术、安全工作、安全奖惩4种不同类型安全法规。而我国现阶段的电力安全法规，从数量上看，虽有上百部之多，枝繁叶茂，但缺乏比较清晰的主干。换句话说，对于如此繁多的电力安全法律法规，除了《电力法》外，还没有一部充分适应实际情况的电力行业综合性法规。由于这一体系缺乏系统性，给安全法规的汇编、管理和查找带来了困难，在耗费人力和财力的同时，又因不能及时获得准确的信息而影响了安全生产与管理工作。

    1.2.2立法层次不高根据《中华人民共和国立法法》，按法律地位及效力等同原则，安全法规可划分为3个层次：由全国人大及专门立法会议制定的根本大法，由全国人大常务委员会及各省人大常委会确定的一般法以及国务院下属部委及各地方政府制订的行政法规。目前，电力行业的安全法规中，根本大法和一般法不多，绝大多数是由行政部门、地方政府制订和颁布的行政法规，从立法的层次上看，仅属于法规中的第三个层次。即使国务院颁布的某些电力安全法规，也只是某个方面的问题或某一个时期制订的规范性文件，法律的权威性不够。由于缺少权威性，在实施过程中就要逐级制订规定、办法、细则，这就不可避免地有随意性。

    1.2.3  覆盖面不广改革开放以来，国家制订了一系列政策措施，打破独家办电格局，实行多家办电，形成多元投资主体，对促进电力发展起了重要作用。但是，电力行业仍然主要是计划经济体制下形成的垄断经营模式，在电力行业面对许多实际问题时，尤其是在市场经济初步发展的过程中暴露出来的新问题、新情况，立法工作没有跟上，有些方面法规还是空白，或者某些法规还停留在原有计划经济中，不能适应时代发展的要求。就拿《电力法》来说，从1986年开始起草到颁布实施前后经历了10年，它是在计划经济框架内制订，在市场经济时期颁布实施的。很显然，随着市场经济的发展，不少内容已经不适应电力市场化改革要求。《电力法》在贯彻执行中遇到了法与法之间的冲突与矛盾，这些冲突与矛盾使得电力企业在许多方面无所适从，一些具体的工作难以开展。

    2、建立我国电力安全法规体系的设想

　　电力安全法规体系，是指以《电力法》为主体，以国家颁布的有关电力安全方面的法律、行政法规、地方法规和电力主管机关颁发的规章为补充，形成不同等级、不同层次、内容完备、界限明确、结构合理、组织严密和统一协调的法规群体。电力安全法规体系的建立过程中，我们有必要注意以下几个方面：

　　（1）电力安全法规体系不是单一的电力安全法典，而是不同层次，不同颁发等级的法律法规网络。

　　（2）电力安全法规体系不是对法律法规的简单汇编，而是要明确各法律法规之间调整范围的界限，但又必须把它们相互协调起来。

　　（3）电力安全法规体系不是仅仅覆盖电力安全各个方面的原则规定，而是更要注重其科学性和可行性。

    鉴于上述基本思想，关于电力安全法规体系的构成，初步设想为下面3个层次：

　　第一层次：法律法规。这一层次的安全法规是电力安全通用法，法律效力最高，主要由全国人大、专门立法会议颁布的根本大法和一些权威性较高的一般法组成。这些电力安全法律法规应该是比较综合的，应该规定该法的协调关系和对象、电力安全技术法规的立法程序、执法主体、监督、实施等。以此法为基础，其他有关部门可以发布行政法规和技术法规，譬如依据《电力法》制定的一些行政法规或依据电力安全标准制定的一些技术法规。

    第二层次：规程规范。这一层次的安全法规主要根据通用基本法授权制定发布处理电力安全技术问题的技术性法规，或根据法律发布的强制性电力安全技术标准。它是对第一层次的法律法规的技术性补充和对第一层次中的法律法规的一种权威性的解释。它一般不涉及具体的细节问题，如《电业安全工作规程》，这类法规主要涉及行政和技术管理内容，是行政与技术的综合表现形式。

    第三层次：规章制度。这一层次的电力安全法规主要由地方政府与电力企业制定的电力安全生产规章、制度组成。由于考虑到许多电力安全技术细节问题以及具体的执行办法，所以在制定时需要产业部门和法律部门的共同协调。可以说，这些在协调过程中制定的法规是集科学性和实用性于一体的，另外，由于它的具体性，也有利于作业人员实施和监督。

    3、对我国电力安全法规体系建设的几点建议

　　面对我国电力安全法规体系的现状及存在的问题，应努力建立新的安全法规体系，为此，提出几点建议：

　　（1）进一步完善电力安全法规体系。在我国社会主义法制建设和市场经济发展的同时，结合电力行业改革的实际需要，对原有的电力安全法规体系框架进行修改和完善。根据遇到的新情况补充制定一些新的法规，力求满足电力安全工作各方面的要求。

　　（2）做好已颁布法规的修订工作。根据实际情况，对原有电力安全法规体系中已经不再起作用，或不能适应时代发展的法规必须进行修改。修改后的法规更有利于电力企业去适从，有利于电力企业的工作开展。

　　（3）加紧制定新的法律法规。现阶段我国的立法没有跟上市场经济的发展形势，有些方面的法规还是空白。电力行业也是如此，这样势必导致工作中存在混乱和不规范的现象。所以，应该根据电力安全工作发展的要求和实际工作遇到的新问题，按照电力安全法规体系，有计划有步骤地制定一些新的法规。

　　（4）加强安全法规的宣传与教育工作。“安全第一”的思想不是自发的，必须依靠安全宣传与教育的正确引导。在安全生产的同时加强电力安全法规的宣传与教育工作，努力提高企业领导和广大职工的法律意识，提高他们搞好安全工作的责任感与自觉性，防止工作中的不安全行为和减少人为失误的次数。