论检察机关执法观念的更新

【出处】《人民检察》2004年第3期
【关键词】检察机关；执法观念；更新
【写作年份】2004年


【正文】

　　检察机关执法观念，是指检察人员在执法实践中逐渐积累形成并指导其行为的思想、观点和心理状态的总和，是检察群体独特的工作经历、工作作风、受教育程度、职业情感等因素在思维中的抽象、概括和定型。研究检察机关执法观念现状，把握执法观念转变的方向，及时更新执法观念，对推动检察事业与时俱进具有重要意义。

　　一、当前检察机关执法观念中存在的问题

　　2003年7月到10月，我们在一些地区的检察机关进行了关于执法观念的问卷调查。两次问卷调查共收回有效答卷122份。调查对象来自不同级别检察机关的各个职能部门，其中既有普通检察官，也有领导干部，而且在性别和年龄上都具有一定代表性。调查结果表明，60%的调查对象认为目前的执法观念“存在较多问题，需要转变”；24%的调查对象认为，虽然“维持现状亦可”，但目前的执法观念“不尽如人意”；还有小部分人认为“观念非常落后，需要花大力气扭转”；只有极少数人认为目前的执法观念是“合理的”。另外，被调查者注意到执法观念与检察机关的执法水平之间的密切关系。大多数被调查者认为目前检察机关执法水平“一般”或“较差”；60%的调查对象认为提高执法水平的关键在于“切实转变执法观念”；而选择诸如“领导重视”、“改善执法外在环境”、“科技强检”等其他措施的人加在一起不足40%。由此可见，更新执法观念已经成为提升检察机关执法水平的关键。2003年底，我们又在北京召开了有法院、检察、公安、律师等法律实务人员和法律教学科研人员参加的关于检察机关执法观念更新的座谈会。与会者从不同角度分析了当前检察机关执法观念中存在的问题，探讨了形成的原因和解决的路径。通过上述问卷调查和座谈，我们发现当前检察机关在执法观念上存在的问题主要表现在以下几个方面：

　　1、“重打击、轻保护”的价值观。多数检察人员都具有片面强调打击犯罪职能的心理倾向，并把侵犯犯罪嫌疑人、被告人乃至被害人的合法权利视为一种必要的代价。有些检察人员甚至认为，执法的任务就是抓人和判刑，就是打击犯罪，只要一提保障人权，就会导致“打击不力”。还有的检察人员认为，只要打击了少数人的犯罪，就相应地保护了国家、社会和绝大多数公民的利益。在问卷调查中，35%的被调查者坚持现阶段检察机关应当“一切以打击犯罪为重心”。问卷设计还选取了现在较为突出且受媒体和公众关注的“超期羁押犯罪嫌疑人”问题。调查显示，仍有40%左右的被调查者认为超期羁押“有助于查清事实，应当允许”或者“虽然违法，但偶尔为之亦无不可”。

　　2、“重实体、轻程序”的司法观。片面强调打击犯罪就容易忽略法定办案程序的要求。许多检察人员认为，为了查清犯罪事实，程序规定是可以变通的；有人甚至认为，依程序办案、依法取证会束缚办案人员的手脚。似乎只要实体公正了，程序只不过是一道道法律手续，无关紧要。执法实践中的越权办案、超期羁押、滥用强制措施（如刑讯逼供、非法拘禁、非法搜查等）、过度“从重从快”等现象都与这种观念有关。

　　3、不平衡的检察职能观。有些检察人员（包括领导干部）缺乏统筹兼顾的全局观念，片面强调检察职能的某一方面而忽视其他方面。例如，在打防关系上，重视打击而轻视预防；在监督和办案的关系上，重视实际办案而轻视日常性监督，尤其是忽视对行政违法行为以及刑罚执行行为的监督；在对不同案件的查处上，重视贪污贿赂案件而轻视渎职案件，重视大案要案而轻视“小案”等。在有些检察人员的心目中，查获的案件越大，“政绩”就越大。调查结果表明，当前执法领域问题最多的是侦查领域和检察监督领域。尤其是后者，不仅表现为检察对侦查行为监督的不足，也表现在对其他法律活动监督的不足。

　　4、地方保护主义和部门保护主义的执法观。目前我国不同地区的社会经济发展存在差异，不同地区和不同部门之间的利益也存在一定冲突。由于检察机关在人、财、物上依赖于地方政府，所以一些检察人员在执法中往往以地方利益和部门利益为重，或者争抢某些涉及重大经济利益的案件的管辖权，或者偏袒当事人一方，为“保护”本地企业而不顾司法公正。问卷调查的结果表明，约50%的被调查者承认检察人员执法时存在“较为浓厚的地方保护主义和部门保护主义色彩”。

　　5、长官意志和官本位的执法观。改革开放以来，伴随着我国民主法制建设的发展，国人的法治观念有所提高，但是“长官至上”、“权力至上”、“权大于法”等观念仍然在一定程度上影响着检察执法活动。在实践中，有些检察人员惟领导是从，顶不住“上边”对执法工作的干预，凭“招呼”、“条子”和“电话”办案；有些检察人员对待老百姓官气十足，对来自“下边”的各种批评意见不以为然；某些检察人员甚至“以情换法”、“以权滥法”、“以钱卖法”，严重损害了检察机关执法活动的公正性和公信力。

　　6、暗箱操作的执法观。一些检察人员习惯于封闭、保密的执法形式，不愿意公开执法的过程和决定的理由，在执法过程中不对执法对象进行权利告知，甚至故意阻挠当事人或其律师行使正当的知情权，给执法活动蒙上一层“神秘的面纱”。25%的调查对象认为，检察机关是法律监督机关，实行检务公开“会损害检察机关决定的权威性”；多数调查对象虽不反对检务公开，但认为应有较大保留，或者认为是否公开“无所谓”。“暗箱操作”的主要借口是为了维护检察机关的权威和执法工作的效率，但也不排除有时是为了掩盖那些非法操作和幕后交易。

　　二、检察机关更新执法观念的必要性

　　上述执法观念的产生和延续有其深刻的历史原因和现实原因。首先，从历史的角度看，我国几千年遗留下来的封建等级思想和中华人民共和国成立以后曾长期占统治地位的“左倾思潮”是导致检察机关执法观念陈旧滞后的原因之一。受其影响，一些检察人员的思想中仍然存在着长官意志、官僚意识、等级特权等传统观念，以及军事斗争和阶级斗争的思维习惯。其次，从现实的角度看，中国社会的现状和法治环境也是制约检察机关执法观念的重要原因。中国自“改革开放”以来，社会生活在很多方面都发生了而且仍在发生着重大的变化，这些变化不断给执法机关提出新的要求乃至挑战，而执法人员的思想方法和思维习惯没能跟上社会发展的步伐，没能适应社会的变化。另外，中国社会整体的法治环境也存在很多问题，有法不依、执法不严还是比较普遍的社会现象，这些环境因素自然也会影响检察人员的执法观念。最后，从自身的角度看，检察体制设计不尽合理和检察人员素质参差不齐也是影响检察机关执法观念的一个原因。这表现在以下几个方面：一是检察机构的设置缺乏独立行使职能的制度性保障。尽管宪法赋予检察机关独立行使检察权的权力，但是在现行体制下，检察机关在财政和人事等方面受地方政府的制约，因此很容易在执法过程中受到外界的干扰乃至干涉，例如，有的地方政府明确要求检察机关为本地经济发展提供超越检察职权范围的服务等。二是检察机关内部管理行政色彩浓厚，检察长及其他部门负责人扮演的往往是行政长官而非司法官员的角色。三是检察人员的法律职业化程度不高，一些检察官没有受过系统的法学教育，缺乏检察职业所需的法律知识和专业技能，很难养成法律职业人的信仰、理念和思维习惯。

　　当前，检察机关必须更新执法观念，其主要理由如下：第一，更新执法观念是“依法治国”的要求。依法治国，建设现代法治国家，这是当代中国人民的奋斗目标。这个宏伟目标给检察机关提出了特别重要的要求，因为检察机关是国家的法律监督机关，在中国的法治进程中扮演着特别重要的角色。遵从法治观念，严格依法办案，应该成为全体检察人员的基本行为准则。从这个意义上讲，法治精神代表了检察人员的职业信仰和人生追求。检察人员只有确立与“依法治国”相适应的执法观念，才能完成这一伟大而艰巨的历史使命。

　　第二、更新执法观念是“与时俱进”的要求。随着中国经济的飞速发展和中国社会的不断变化，作为上层建筑重要组成部分的法律制度以及相应的执法观念也必须及时调整和跟进。近年来，包括检察制度改革在内的司法改革已成为社会关注的热点，而且公众对执法水平的期望值和评价标准也在不断升高。司法的体制在发生变化，法律的内容在发生变化，法律和司法的价值取向也在发生变化，这些发展和变化都要求检察人员“与时俱进”，更新执法观念。

　　第三、更新执法观念是“与世俱进”的要求。在当今世界上，各国人民之间的交流与合作越来越广泛，越来越频繁。虽然各国之间的差异与冲突仍然是客观存在的，但是人类共同的发展需要和价值观念也在越来越深入地影响着每个国家的公民。中国加入世界贸易组织之后，国际经济生活中的一些新的规则和理念也必然会影响到我们的社会生活，影响到我国的执法观念。中国要发展，就必须“与世俱进”；中国要建设现代法治国家，也必须“与世俱进”；中国的检察机关要成为名副其实的法律监督机关，更必须“与世俱进”。而这一切都要求检察人员确立符合人类社会发展规律的现代执法观念。一言以蔽之，检察机关更新执法观念是时代的呼唤，是中国社会发展的需要。

　　三、检察机关更新执法观念的方向

　　检察机关更新执法观念，不应是盲目的标新立异，不应是简单的改变“说法”，而是要按照社会的发展规律和法治的基本精神推陈出新。因此，在正确认识现实存在问题的基础上明确转变观念的方向，具有非常重要的意义。我们认为，检察机关更新执法观念的基本方向在于完成以下观念的转变。

　　（一）从一元片面的价值观转向多元平衡的价值观

　　检察工作经常处于多种利益的冲突之中，包括社会利益、被追诉者的利益、被害人及其家属的利益等。检察工作的价值取向受制于历史文化传统、民族心理模式、政治经济制度、社会道德意识等多方面因素。多年来，我国的刑事司法制度一直偏重于打击犯罪的价值取向，而对犯罪嫌疑人和被告人权利的保护重视不够。然而，人类社会向文明进步的表现之一是对人权的尊重，不仅是对社会中守法公民之权利的尊重，而且包括对那些违法或者可能违法的人的权利的尊重。从某种意义上讲，对“坏人”权利的尊重比对“好人”权利的尊重更能体现社会文明的进步。因此，我们在刑事司法活动中要加强对犯罪嫌疑人和被告人权利的保护。不过，我们也要避免从一个极端走向另外一个极端，当我们纠正过去那种“只讲打击不讲人权”的执法观念时，也不能因此就忘记了刑事司法的根本任务还是打击犯罪和保护人民。为此，检察机关在执法时的价值取向应当从片面强调打击犯罪转向打击犯罪与保护人权并重，努力实现多元价值观之间的平衡。

　　（二）从权力本位的执法观转向权利本位的执法观

　　我国的传统观念是重权力、轻权利，但现代法治的基本原则之一是以权利为本。在现代法治国家中，执法的最终目标是维护公民的权利。换言之，执法不是专制的工具，不是统治人民的工具。检察人员在执法活动中经常面对这样的问题，即应当以何种姿态对待执法对象，应当以怎样的态度对待公民。从权力本位的执法观转向权利本位的执法观，就是要摆正权利与权力之间的关系。执法者应当以平等的姿态和尊重的态度对待公民，营造一种以尊重权利和保障合法权益为内涵的执法氛围。简言之，权利本位的执法观要求检察人员“执法为民”。

　　（三）从长官至上的执法观转向法律至上的执法观

　　检察机关承担着保障法律实施的神圣使命，检察人员在执法活动中应该养成只遵从法律的职业思维习惯。中国要建成现代法治国家，必须改变“人治”的行为习惯。从长官至上的执法观转向法律至上的执法观，就要求检察人员在执法活动中坚决抵制以言代法和长官命令的干扰，维护法律至高无上的权威，明确执法为公而非为长官之“私”的观念，树立以身护法、为法治献身的崇高精神。

　　（四）从局部本位的执法观转向全局本位的执法观

　　为了维护国家法制的统一，检察人员在执法活动中必须从全局出发，为大局服务，坚决克服地方保护主义和部门保护主义，绝不能为地方利益和部门利益而放弃法制的原则。另外，检察人员还要树立合作执法的观念，注意加强区域合作乃至国际合作，共同打击跨越各自地域管辖范围的犯罪活动。从局部本位的执法观转向全局本位的执法观，对于肩负法律监督任务的检察机关来说，具有特别重要的意义。

　　（五）从军事斗争的执法观转向文明公正的执法观

　　由于历史原因，我国的执法活动在一定程度上受着军事斗争观念的影响。或者说，人们习惯于用军事斗争的思维模式来指导执法工作。然而，军事斗争的基本规律是“你死我活”；而执法活动的基本原则是公正。从一定意义上讲，军事斗争具有野蛮性，而现代执法活动则趋向文明。从军事斗争的执法观转向文明公正的执法观，就是要转变执法中的军事斗争思维模式，坚持依法办案，推行文明办案。

　　（六）从暗箱操作的执法观转向公开透明的执法观

　　公开和透明是执法公正的保障，而暗箱操作则是孳生腐败和滥用职权的温床。从暗箱操作的执法观转向公开透明的执法观，就要求检察人员在执法活动中认真落实“检务公开”的要求，不仅要公开检察机关的执法权限、执法规则等一般事项，而且要公开具体执法行为的依据、过程和结果———至少向利害关系人公开。公开透明的执法会在一定程度上提高执法的难度，但是检察机关却可因此而赢得社会的支持并提高执法的公信力。

　　七、从偏重实体的公正观转向实体和程序并重的公正观

　　实体公正和程序公正是司法公正的两个重要方面。实体公正，即要求执法的结果体现公平正义的精神。程序公正，即要求执法机关在执法过程中坚持正当平等的原则。前者的要旨在于结果的正确性；后者的要旨在于过程的正当性。二者虽相辅相成，但又有着相互区别的价值标准，在有些情况下甚至是相互冲突的。我国的司法传统是片面强调实体公正，但是实践经验证明，片面追求实体公正不仅会导致漠视甚至践踏诉讼参与者的正当权利，而且也会导致司法公正观念的扭曲。当然，片面追求程序公正也是一种误区，甚至是#作秀#。因此，检察人员应当确立实体和程序并重的司法公正观。

　　（八）从有罪推定的办案观转向无罪推定的办案观

　　无罪推定是现代刑事诉讼的一项基本原则，也是现代法治国家所要求的一种执法观念。无罪推定不仅体现在审判阶段，而且应贯彻到整个刑事诉讼的过程中。检察人员在侦查、批捕和审查起诉等诉讼阶段都要坚持无罪推定的原则，以保证客观公正地收集证据并查明案件事实。由于检察机关负责查办的职务犯罪案件往往都属于“从人到事”的侦查过程，所以强调无罪推定的办案观具有特别重要的意义。从有罪推定的办案观转向无罪推定的办案观，就要求检察人员在办案过程中防止先入为主，防止用“有罪的眼光”看待嫌疑人，养成中立、客观调查的思维习惯。

　　（九）从侦查中心的程序观转向审判中心的程序观

　　从“侦查中心”到“审判中心”的变化，是人类社会诉讼制度的发展趋势。在中华人民共和国成立以后的一段历史时期内，我国的刑事诉讼制度一直是以侦查为中心的，因此司法人员也就形成了以侦查为中心的程序观。在现代法治国家中，刑事诉讼的核心应该是审判，因此，检察人员必须适应以审判为中心的现代诉讼制度的要求，转变司法观念，提高证据意识，明确自己定位，做好本职工作。另外，从侦查中心的程序观转向审判中心的程序观，还有助于在司法实践中遏止刑讯逼供，提高犯罪侦查工作的质量。

　　（十）从查明事实的办案观转向证明事实的办案观

　　在司法活动中，查明与证明是一对很容易互相混淆的概念。所谓查明，就是通过调查研究，明确有关事项的真伪。所谓证明，就是用证据来明确或表明。用通俗的话讲，查明是让自己明白，证明是让他人明白；自己明白才能让他人明白，但自己明白并不等于他人也明白。例如，办案人员已经查清了案件事实，但是他们若想让其他有关人员都相信这确实是事实，就要靠法律所认可的证据来证明。毫无疑问，证明比查明的难度更大，要求更高，但这是司法走向法治的进步。另外，在犯罪侦查和审查起诉等阶段强调证明事实的办案观，有利于提高检察人员的证据意识和办案质量。

　　（十一）从倚赖人证的证明观转向重视科学证据的证明观

　　就司法证明方法而言，人类社会曾经有过两次重大的转变：第一次是从以“神证”为主的证明方法向以“人证”为主的证明方法的转变；第二次是从以“人证”为主的证明方法向以“物证”或“科学证据”为主的证明方法的转变。当前，人类的司法证明已经进入了以物证为主要内容的“科学证据”时代，我国的司法人员也必须“与时俱进”，转变观念，从以人证为主的司法证明转变为以科学证据为主的司法证明。然而，目前一些检察人员还习惯于依赖人证的证明方法，或者说在内心深处还残留着“人证情结”。在办案过程中，他们只知道“从人的嘴里要证据”，却不重视对各种物证的发现、提取和保全。从倚赖人证的证明观转向重视科学证据的证明观，就是要注重提高执法的科技水平，重视物证的收集和运用，摈弃“人证情结”，养成科学办案的行为习惯和思维习惯。

　　（十二）从不计成本的办案观转向注重效益的办案观

　　执法资源是有限的，必须得到有效的运用，必须注重执法活动的效益。诚然，执法活动不同于一般的经济活动，不能只考虑经济效益，还要考虑社会效益。但是，在片面追求社会效益或“政治效益”的口号下不计成本的做法也是不可取的。树立注重效益的办案观，就要求检察人员在保障执法公正的前提下，尽可能降低办案成本，提高办案效率，提高执法的社会效益和经济效益，努力实现公正与效率的平衡。

　　观念是一种思维习惯。其形成之后便具有惯性，只有通过努力才能改变。个人的观念如此，群体的观念更是如此。要转变检察人员多年来形成的执法观念，绝非发一道命令或通知就能完成的，必须下大决心，花大力气，而且要有切实可行的实施方案和保障措施。我们认为，这应包括三个方面：第一，加强现代执法观念的教育和养成；第二，确立现代执法观念的制度保障机制；第三，健全并维护现代执法观念的良好环境。因篇幅关系，我们不再展开论述。




【作者简介】
何家弘，中国人民大学法学院教授。刘为军，中国人民大学法学院博士研究生。