我国法官遴选制度的检讨与创新

【出处】《当代法学》2011年第4期
【摘要】我国法官遴选制度存在如下弊端：对法律专业学习资历要求过低，弹性过大；法律工作经历认定范围过宽；职业培训资历要求或缺；法官遴选程序不规范；缺乏专门的法官遴选机构等弊端。创新我国法官遴选制度的基本思路是：明确规定法官任职资格中的法律专业学习资历为全日制大学法律专业本科毕业；将法官职业培训与法官遴选相结合，完善法官职业培训机制；成立专门的法官遴选机构；确立科学规范的法官遴选程序。
【关键词】法官；遴选；资格；科学
【写作年份】2011年


【正文】

　　法官遴选制度是法官制度的重要组成部分，是指规定法官资格、选任法官机制的行为准则。它主要包括两方面的内容：第一，法官的任职资格。包括：一般性的条件，如年龄、国籍、健康状况等；法律专业学习经历和法律职业经历，如对法律专业学历、司法考试资格、法律职业经验、法律执业资格等的要求；品行资格，要求品德高尚，操守良好。此外，还有限制性规定，不能从事法官的情形及法官回避性规定。第二，法官的选任机制，包括：选任法官的主体，是指由谁来审查考核法官候选人、任命法官；选任法官的方式；选任法官的具体程序。（注：也有人认为，法官遴选制度还包括法官的晋升机制和法官的考核机制。）法官遴选制度在一个国家的社会生活中占有非常重要的地位，严格、科学、合理的遴选程序是选出高素质法官的保障，它对司法权的正确行使，保障法律的正确实施，维护社会正义，促进社会和谐进步具有重要的意义。

　　一、我国法官遴选制度的主要弊端

　　自1995年法官法颁布实施十多年来，我国法官遴选制度在规范化、科学化方面迈进了一大步，这对提高法官整体素质，促进司法公正，起到了明显的效果。但是，毋庸讳言，我国法官遴选制度仍然存在不少弊端，主要表现在：

　　1.对法律专业学习资历要求过低，弹性过大，不利于法官整体素质的提高

　　法官法第九条第一款第六项规定了法官任职的法律专业学习资历要求：“高等院校法律专业本科毕业或者高等院校非法律专业本科毕业具有法律专业知识”。从该条规定中不难看出其缺陷：

　　（1）高等院校非法律专业本科毕业的可以任法官职务不利于法官队伍精英化。全国人大常委会法工委将该条第一款第六项规定的“高等院校非法律专业本科毕业具有法律专业知识”中的“具有法律专业知识”解释为：高等院校非法律专业本科毕业，具有以下情形之一：第一，取得高等教育法律类专业证书；第二，在高等院校完成法律专业8门以上课程的学习或者取得高等教育自学考试法律专业8门以上单科结业证书；第三，通过国家司法考试，取得《法律职业资格证书》；第四，2001年以前通过初任法官全国统一考试，取得《初任审判员、助理审判员考试合格证书》；或者参加初任检察官全国统一考试，成绩合格；或者通过律师资格考试，取得《律师资格证书》；从事法律工作5年以上。但是，众所周知，法官是经过专门训练的职业化的专门人士，有独特的语言、知识、思维、技能以及伦理。法官不仅要对法律知识熟练掌握，对法律有着深刻理解，具有法律思维，同时还应具有很高的法律伦理素养，这要求法官必须经过系统的法律学问的学习、专门的思维方式的训练和法律职业伦理的修炼，并不间断地培训、学习和进取。全日制大学法律专业的教学计划为满足法律职业的需要，设计了科学严密的培养方案，包括理论学习、专业实习、诊所教育、模拟审判、案件讨论等等，在很大程度上对法官这些素质的养成起了非常重要的作用。而非法律专业的毕业生则没有受过这些专门训练，即便是符合了全国人大常委会法工委对“具有法律专业知识”解释的条件，这种专业化培训还是或缺的，结果是难以满足法官高素质的要求。更何况我国目前自学考试制度存在较大问题，司法考试的设计也还需要进一步完善。遴选法官，不仅注重法官对法律知识的掌握，而且还要重视对法官的特定技能和伦理等素质的考量。

　　（2）对学历问题的变通规定不利于法官队伍的同质化。该条第三款还对学历问题作出了变通规定：“适用第一款第六项规定的学历条件确有困难的地方，经最高人民法院审核确定，在一定期限内，可以将担任法官的学历条件放宽为高等院校法律专业专科毕业。”该款规定虽然考虑到了一些边远地区的实际情况，但从长远来看，不利于法官队伍总体素质的提高，不利于法官的同质化，也不利于司法的统一，这款规定应早日取消。

　　（3）对担任高级以上法院法官的法律职业经验要求太低。法律职业经验通常通过法律工作年限体现出来。该条规定：“获得法律专业硕士学位、博士学位或者非法律专业硕士学位、博士学位具有法律专业知识，从事法律工作满1年，其中担任高级人民法院、最高人民法院法官，应当从事法律工作满2年。”根据这一规定，获得法律专业硕士学位，从事法律工作满1年，就有资格担任最高人民法院法官，或者获得非法律专业的硕士学位，取得高等教育自学考试法律专业8门以上单科结业证书，从事法律工作满2年，就有资格担任最高人民法院法官，由此可见，要求太低。

　　2.法律工作经历认定范围过宽，难以体现法律职业的特点

　　尽管从1995年法官法的颁行，到2001年法官法修正，到2008年《公开选拔初任法官、检察官任职人选暂行办法》发布，我国对法官职业经验的任职要求在不断提高。根据现行规定，拟任基层人民法院法官，应当具有2年以上法律工作经历；拟任中级人民法院法官，应当具有3年以上法律工作经历；拟任高级人民法院法官，应当具有5年以上法律工作经历；拟任最高人民法院法官，应当具有8年以上法律工作经历。这说明我国对法官任职的职业经验有了基本要求，无疑是个巨大的进步，但总体来说，仍存在法律工作经历认定范围过宽的问题。全国人大常委会法制工作委员会2006年2月24日对法官法第九条第一款第六项规定的“从事法律工作”的涵义解释为：“主要包括从事国家或地方的立法工作，审判、检察工作，公安、国家安全、监狱管理、劳动教养管理工作，律师，法律教学和研究工作，党的政法委员会以及政府部门中的法制工作等。”这样界定很宽泛，在上述如此之多的机关中，有相当一部分人并不直接从事法律工作，或者跟法律事务接触不多，这些工作难以体现法官遴选所需要的法律职业的特点，不利于保证法官的素质。如果这些要求流于形式，则违背了强化拟任法官法律职业经验的初衷。

　　3.职业培训资历要求或缺，没有将职业培训与法官遴选程序结合起来

　　无论是法官法还是《公开选拔初任法官、检察官任职人选暂行办法》，法官任职资格条件没有对专业培训资历作出明确要求。2006年，最高人民法院颁布《法官培训条例》明确规定，拟任法官的人员须接受预备法官培训，培训考核合格的，方可任职。但是，我国目前推行的这种法官培训制度，主要是针对那些已经经过法官遴选程序被录用的人员进行的一次岗前培训，是遴选后的培训，而不是遴选前的培训。这种制度弊端在于，由于没有要求遴选前培训，法官遴选时没有对这个指标进行考察，这对法官队伍的职业化建设极为不利。

　　法官以行使国家审判权为专门职业，应当具备独特的职业意识、职业技能、职业道德和职业地位。具有了法律专业知识和法律职业经验，并不等于就具有了法官的素质，因为法官职业具有不同于其他职业的显著特点，审判工作有其特殊的规律，法官群体也有其特定的素质要求，并不是每个人都具有担任法官的基本素质，只有在参加了专业培训以后，才能考察出是否具有法官的综合素质，而这些考察是应当在遴选的时候就进行的。缺乏法官职业素养，则无法提高审判业务水平，不能适应法官工作需要。我们这种法官培训与大陆法系国家的职业培训不同，大陆法系国家职业培训与法官遴选存在密切关系，大陆法系国家的职业培训服务于法官遴选，参加培训的人员同时参与遴选，在培训的各个阶段均不断有大量人员被淘汰，仅最后的优胜者才能进入法院成为法官。由于我国目前这种法官培训没有与法官遴选挂钩，基本上不存在优胜劣汰的竞争机制，参加培训的通常都能合格，如北京地区2006年第1批预备法官培训考核时，仅有1名学员因考核不合格延期毕业。但该名学员参加第2批预备法官培训，顺利通过考核，取得培训合格证。[1]另一方面，所有参加培训的预备法官均已通过了法院公务员考试，进入了法院。无论培训合格与否，都不影响其作为法院工作人员和公务员的身份。

　　4.法官遴选程序存在较大缺陷，缺乏专门的法官遴选机构

　　（1）法官遴选程序公务员化现象严重。我国目前的法官遴选程序出现严重的公务员化倾向，把法官遴选与其他公务员招录混用同一程序。法官和政府公务员是两个截然不同的群体，有不同的任职资格要求，行使的职权内容和特点均各不相同：法官行使司法权，要求独立；公务员行使行政权，要求服从。法官的思维是客观的，遵循着他的法律观念；行政官的方法是经验式的，是权宜之计。[2]（P62）国外法官遴选普遍采用不同于公务员的选任方式和程序。法官遴选程序的公务员化，不能体现法官职业的特殊性，也不可能反映了法官遴选的特殊规律，不能适应法官职业化、精英化的要求。

　　（2）科学完整的法官遴选程序没有确立。法官法规定了不同等级法官的任命或选举机关，但没有明确规定提名、考核等具体程序。中组部发布的《公开选拔初任法官、检察官任职人选暂行办法》虽然较为明确地规定了公开选拔初任法官的程序，包括公告、报名与资格审查；考试；考察与体检；决定任用等内容，但是，该办法只是公开选拔是初任法官任职人选的方式之一，且只适用于选拔人民法院初任非领导成员的法官任职人选，其他不通过公开选拔方式选任的初任法官，或者领导成员法官的选任，则缺乏统一、规范和明确的程序规定。人大任命审判员以上法官，没有对候选人进行深入了解和实质性考察，仅凭上报的书面材料就决定任命，多为走过场，流于形式，缺乏前置考核程序。

　　（3）法官产生受地方制约。根据我国法官法的规定，地方各级人民法院院长由地方各级人民代表大会选举和罢免，副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长和审判员由本院院长提请本级人民代表大会常务委员会任免。由地方权力机关产生的法官容易滋生地方保护主义的思想，在审判工作中不可避免地带有地方主义的倾向，不利于维护司法公正和权威。

　　（4）专门的法官遴选机构没有设立。与许多法治化国家设有专门负责法官遴选的机构如德国的“司法遴选委员会”等相比较，我国目前缺乏这种专门机构，导致在法官遴选过程中出现遴选程序不规范、不公开透明，各地作法差别太大，人大对法官的任命与其所掌握的信息不对称等问题。必须有一个机构负责法官遴选工作，包括对候选人的审核、提名、考察、上报，同时负责相关事务和政策的协调。

　　二、我国法官遴选制度的创新思路

　　（一）提高法官任职资格中的法律专业资历要求

　　应明确规定法官任职资格中的法律专业学习资历为全日制大学法律专业本科毕业。法官是具有系统的法律学问、专门的思维方式和相应的职业伦理的特殊群体，他们的语言、知识、思维、以及伦理都与普通人不同，其遴选条件也应当与其素质要求相对应。长期以来，我国法官角色被严重行政化，法官所处的司法体制是由同级政府掌握人、财两权的行政化体制，法官群体内部管理制度是行政式服从关系的制度，法官的思维方式是按照行政官吏的模式来培养和倡导的，[3]因此，在过去相当长的时间里，法官的选拔任用的条件和程序与一般的行政官员并无两样，无法体现法官职业的特殊性。以前我国法官遴选机制的主要问题就在于没有充分考虑到法官的特殊性。基于这种职业的特殊性，大学法律专业设计了一整套教学计划和方案，有针对性地进行教育和训练，这不仅使学生充分了解法律专业知识，更为重要的是初步掌握法官的职业技能，形成法官的职业思维，养成法官的职业伦理，树立法官的职业理念，并且，为了实现这一培养目标，采取了多种教学形式来强化教学效果。法官特定的素质有时是在特定的环境和氛围中潜移默化而修炼和养成的，而有些素质如职业伦理，则难以通过明确的指标来考核。综上，大学本科阶段的法律专业的学习对法官职业素质具备起着非常关键的作用，所有这些，非法律专业教育都难以达到。因此，应当取消现行法官法“高等院校非法律专业本科毕业具有法律专业知识”条件的规定，明确规定法官任职资格中的法律专业学习资历为全日制大学法律专业本科学历，非法律专业毕业的不具备这一条件。

　　（二）将法官职业培训与法官遴选相结合，完善法官职业培训机制（注：《法官培训条例》规定的法官培训分为预备法官培训、任职培训、晋级培训和续职培训。拟任法官的人员，须接受预备法官培训；初任法院院长、副院长，须接受任职培训；晋升高级法官，须接受晋级培训；法官履职期间，须接受续职培训。本文所称的培训仅限于预备法官培训。）

　　审判是一项实践性很强的工作，职业培训是法官强化职业技能，提高职业素质的重要途径。2006年最高人民法院制定的《法官培训条例》明确规定，通过国家司法考试、拟任人民法院法官的人员，还必须接受专门的职业培训，方可被任命为法官。这对完善法官管理制度，建立一支高素质的法官队伍产生积极的影响。《人民法院第三个五年改革纲要（2009-2013）》提出要“建立符合法官职业特点的在职培训制度”。职业培训是法官制度的重要内容。但是，我国目前这种法官培训机制还不能很好适应法治现代化和法官职业化的发展需要，应进行改革和完善，将法官职业培训与法官遴选相结合，作为法官遴选程序中的一个环节。首先，将取得法官职业培训作为法官任职资格的必备条件。可以借鉴大陆法系国家法官培训的基本作法，在通过司法考试以后，有意谋求法官职位的，可以报考法官学院，经考核被录取后接受法官职业培训。为了保证生源的高质量和同质性，入学最好采取全国统一招考的方式，可以认为是法官遴选的初次选拔。应当提高入学淘汰率和毕业淘汰率，以激发竞争机制，保证培训质量。法国国家法官学院入学考试的淘汰率相当高，每年约有3500人参加考试，只有120人能够通过。[4]培训的时间为2年较为合适。培训结束后，进行统一的考核，考核通过者可以经过审查考核后被任命为初任法官。其次，完善法官职业培训机构和培训机制。根据现行规定，除了最高人民法院设立国家法官学院及其分院以外，高级人民法院设立省级法官学院、法官进修学院、法官培训学院等法官培训机构，根据需要和条件，还可以设立地（市）级法官培训机构。将职业培训纳入法官遴选程序之后，培训的任务要比现在重，现行规定的预备法官培训均由国家法官学院承担的任务过重，因此，建议各省市以高级人民法院为依托，成立法官学院并统一名称，负责法官职业培训。为了保证培训的统一性和权威性，不再成立地（市）级法官培训机构。法官职业培训工作由最高人民法院统一领导和指挥，各省分别负责所辖区的法官职业培训工作。

　　如此改革面临最大的困难可能是：第一，法官职位能否吸引那么多人来报考法官学院接受培训?如果不能的话，提高入学和毕业的淘汰率将是一句空话。第二，各省成立法官学院需要大量的人力和财力的投入，而且需要一个过程。笔者认为，基于目前我国法官待遇普遍不高，权利保障不充分，行使职权难以独立的状况，法官职位的吸引力不容乐观，但是，随着我国法治进程步伐的加快，司法权威将进一步得到确立，法官职业化、精英化将从制度上得到保障，法官作为社会中高素质、高待遇、高地位的群体将成为许多人的奋斗目标。根据我国的现实状况，各省市成立一所法官学院的软硬件是具备的，特别是要充分利用现有的法官人力资源，他们是一支重要的培训师资力量。

　　（三）成立专门的法官遴选机构

　　名称可以是“法官遴选委员会”，分为“最高人民法院法官遴选委员会”和“省法官遴选委员会”两级体制，分别负责最高人民法院和各省市辖区的法官遴选工作。委员会成员由同级人大、党委组织部门和法院等部门人员以及社会公众代表组成，由于法官是由人大选举或任命的，所以，该机构应当在同级人大领导下开展工作。该机构主要负责法官遴选过程中的公告、报名与资格审查；组织必要的考核和考察；提出任命建议等。

　　（四）确立科学规范的法官遴选程序

　　统一规定法官遴选的程序，包括初任法官、上级人民法院法官和领导职务法官的遴选程序，建立和完善体现法官职业特点和遴选规律的程序制度。

　　1.拓宽法官遴选的来源和渠道，建立和完善从社会上优秀人才中选拔法官的制度

　　初任基层人民法院法官主要从大学本科法律专业毕业、通过司法考试并在法官学院参加过法官职业培训的人员中选拔，具体由各省“法官遴选委员会”负责，遴选的重点在考试环节。考试包括笔试和口试，考试内容和形式必须科学设计，突出法律的实践性，重点考核应试者是否具有法官的内在素质。

　　在坚持法官基本任职资格条件的前提下，积极扩大法官遴选的来源和渠道，除了从法院的优秀工作人员（如法官助理）中选任、从下级法院的法官中选任外，特别要逐步建立和完善从人民法院以外的社会上优秀法律人才中选任的制度。《人民法院第三个五年改革纲要（2009-2013）》提出：“最高人民法院、高级人民法院和中级人民法院遴选或招考法官，原则上从具有相关基层工作经验的法官或其他优秀的法律人才中择优录用”。优秀法律人才应限定为检察官、律师和法学教授，取消目前法官法和《公开选拔初任法官、检察官任职人选暂行办法》中的“法律工作经历”的含糊和宽泛规定。1999年，最高人民法院进行了一次选拔高素质法官的尝试，即从一级律师、法学教授和研究员中选拔高级法官，积累了初步的经验。甚至，笔者还认为，从检察官、律师和法学教授中选拔法官，不仅适用于中级以上人民法院法官，还适用于基层人民法院法官。随着法官社会地位的提升和权利保障机制的完善，这种可能性是存在的。

　　2.规范法官的职业经验要求，完善法官逐级晋升制度

　　尽管现行法官法规定了法官任职的年限要求，但是，总的看来，不很规范，也不尽合理。法官逐级晋升制度也没有很好建立起来。因此，笔者建议：拟任基层人民法院法官，应当具有2年以上法律工作经历，获得法律专业硕士学位、博士学位的应当具有1年以上法律工作经历。最高人民法院、高级人民法院和中级人民法院法官只能从下一级法院法官中产生，并有一定的职业年限要求。其中，拟任中级人民法院法官，应当具有5年以上基层人民法院法官的工作经历；拟任高级人民法院法官，应当具有5年以上中级人民法院法官的工作经历；拟任最高人民法院法官，应当具有5年以上高级人民法院法官的工作经历。上级法院法官主要从下级法院法官产生，是许多国家的做法。

　　从检察官、律师和法学教授中选拔法官的也要有一定的法律工作经历要求：第一，检察官任基层人民法院法官的，应当具有2年以上法律工作经历；任中级人民法院法官的至少有7年的职业经历；任高级人民法院法官的，至少有12年的职业经历；任最高人民法院法官的，至少有17年的职业经历。第二，律师担任法官职的，基层人民法院、中级人民法院法官必须是二级律师；高级人民法院和最高人民法院必须是一级律师。第三，法学教授担任法官的，基层人民法院、中级人民法院法官必须是法学副教授以上职称；高级人民法院和最高人民法院法官必须是具有法学教授职称。

　　3.领导职务的法官应从法官队伍中产生，提高人民法院管理水平

　　如前所述，法官是一个职业化、精英化的特殊群体，特殊的职业特点和规律决定了法院的领导层也必须是谙熟审判业务、了解审判规律的人员，人非圣贤，亦非神仙，其他行业的精英，未必就是法官的精英，因此，所有担任领导职务的法官必须从法官队伍中产生，只有这样才能保证领导的素质和效果。

　　4.改革现行法官选举和任命机制，确保法官独立地位

　　为了克服地方保护主义，摆脱行政干扰，应当改变目前我国地方各级人民法院法官由本级人大产生的做法。笔者建议：第一，取消选举方式产生法院院长，所有法官以及法院领导职务均通过任命产生；第二，最高人民法院院长由国家元首任命；第三，最高人民法院副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长和审判员，高级人民法院副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长和审判员由最高人民法院院长提请全国人民代表大会常务委员会任命；第四，中级人民法院副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长和审判员，基层人民法院副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长和审判员由高级人民法院院长提请省级人民代表大会常务委员会任命。各专门法院法官的任命参照上述程序进行。

　　5.注重法官遴选的品行考核，强化法官的全面素质

　　在遴选法官过程中，必须重视对候选人的职业伦理和道德品行的考核，应当明确设定法官品行考核的指标体系，建立相应的考核程序。尽管职业伦理和道德品行是抽象的，难以量化和考核，但是，只要有科学的考核指标、方法和程序，是完全可以做到的。




【作者简介】
王琦，海南大学法学院教授。


【注释】
[1]杜瑞芳.从职业培训视角探索中国特色法官遴选制度[J].法律适用，2008，（9）.
[2]韩波.法院体制改革研究[M].北京：人民法院出版社，2003.
[3]孙笑侠.法律家的技能与伦理[J].法学研究，2001，（4）.
[4]高洁.法国的法官选拔与培训制度[N].北京法制报，2003-07-14.