中国参与WTO争端解决机制的历程

【关键词】WTO争端解决机制
【写作年份】2010年


【正文】

　　2010年6月第一周，被戏称为“中国案件周”。这一周，三个涉及中国的案件在WTO总部交替“登场”：周二和周三，中国诉美国轮胎特殊保障措施案（DS309）第一次开庭；周三和周四，中国诉欧盟紧固件反倾销案（DS397）第二次开庭；周五，欧盟诉中国紧固件反倾销案（DS407）第一次磋商。中国代表团二十余人穿梭于各个会议室之间，忙得不亦乐乎。难怪人们普遍认为，中国已经成为WTO争端解决机制中最为活跃的成员之一，仅次于美国和欧盟。统计数据显示，2009年在WTO新提起的案件中，有一半涉及中国！

　　然而，此时距中国正式成为WTO成员，只有短短八年半时间！

　　中国参与WTO争端解决机制，经历了怎样的过程？是什么人在从事这项工作？现状如何？效果怎样？前后有些什么变化？

　　一、未雨绸缪

　　（一）乔治城大学法律中心“WTO研讨班”

　　早在中国加入WTO之前的2000年，政府就开始了参与争端解决机制的准备工作。2000年6月，原外经贸部条法司就组织国内主要经济部委和立法部门的官员，以及部分学者、律师23人，远赴位于美国首都华盛顿的乔治城大学法律中心（Georgetown University Law Center），参加为期两周的“WTO研讨班”。这个研讨班美方组织者是享有“GATT/WTO之父”美誉的John H. Jackson教授。他邀请了23位美国的官员、学者、律师，以及WTO秘书处及争端解决方面的专家，系统介绍了WTO的历史和有关协定，并且特别介绍了WTO的大量案例。

　　当时正值国内学习WTO热，人们以了解WTO规则为时尚。但这次研讨班的讲课者多数都在批评WTO的不足，并且为WTO规则的发展“献计献策”。参加这次研讨班的中方人士深切地感到了中国与西方在WTO知识和认识方面的差距。应当说，这次研讨班给了中方参加者一个明确的启示：中国要真正参与WTO事务，特别是争端解决这项专业法律性的工作，还有很长一段路要走。

　　（二）其他研讨会及与外国律师的交流

　　随后，2000年10月，原外经贸部条法司在北京举办了一天大型的WTO研讨会，来自美国、欧洲、澳大利亚和WTO秘书处的专家，就WTO的主要协定做了专题介绍（John H. Jackson教授也参加了此次研讨会）。国内官员、学者、律师100多人参加了研讨会。

　　2001年9月，原外经贸部条法司邀请WTO秘书处法律司的Gaetan Verhoosel先生和美国资深贸易法律师Chris Parlin先生，在北京举办了为期5天的“WTO案例研讨班”。这次研讨班的专题，是介绍WTO争端解决机制的程序，并且重点介绍了WTO的三个案例。国内的官员、学者和律师参加了研讨。这个研讨班标志着我们从对WTO的一般性了解，走向对WTO争端解决机制的专题研究。

　　随后，中国参与了“美国钢铁保障措施案”和一些第三方案件，对WTO争端解决机制的运作有了一些切身的体会。鉴于WTO审理案件涉及很强的诉讼技巧，商务部条法司于2004年1月在北京举办了为期3天的“WTO诉讼策略与技巧研讨会”，国内的官员、学者和律师与加拿大有多年WTO诉讼经验的John Johnson先生以及在“美国钢铁保障措施案”中代理中方的律师Olivier Prost先生，就有关主题和案件进行了研讨。这个研讨会的主题表明，我们对WTO规则的学习，更进一步地走向技术性、操作性的层面。

　　学术和经验的交流是必要的，并且还将继续深入下去。通过举办这些研讨会，我们深切地感到，政府要做好争端解决工作，需要一支稳定的国内专家和律师的队伍。实践表明，在参加这些研讨会的人员中，其中一些学者在WTO案例研究方面作出了卓越的成绩，而一些律师已经成为中国参与WTO争端解决工作的不可或缺的力量。

　　但我们认识到，人才的培养需要一段时间，而从事这项工作却是“时间不等人”的，有些案件的发生也是不以我们的意志为转移的。对于一些重要案件，我们可能在相当长一段时间还要依靠外国有经验的律师。因此，除了举办研讨会，商务部条法司还与外国律师进行了广泛的接触，为可能发生的案件预作准备。这除了在日常工作中接待来访的外国律师，了解这些律师的情况，商务部条法司还在就“美国钢铁保障措施案”赴华盛顿与美国进行WTO保障措施协定项下的磋商期间（2002年3月），重点考察了一些美国律师事务所。考察的内容，除了这些律师事务所在WTO方面的水平外，还涉及了律师收费标准等实际的问题。2002年3月，条法司司长张玉卿先生专门率团赴华盛顿，考察美国的律师事务所。此行专门安排了与Charlene Barshefsky的会面。她是美国克林顿政府时期的贸易谈判代表（USTR），由于负责1996年的中美知识产权谈判和1999年的中国加入WTO的中美谈判，而在中国名声大噪。她现在是华盛顿一家律师事务所的律师，对中国业务颇有兴趣。她与我们的会面，一定程度上说明外国律师对中国有关WTO业务是“看好”的。事实上，2002年8月，华盛顿一次研讨会的题目就是“中国在未来WTO争端解决机制中的作用”。

　　（三）专题研究

　　为了更为有效地参与WTO争端解决机制，除了上述一般性的准备工作之外，商务部条法司还对一些重点问题进行了充分研究。其中，2003年3月，与律师事务所合作完成了“美国特定产品保障措施立法及实践法律研究报告”。该报告对一般保障措施与“特保措施”的关系，进行了充分的论证，并且对美国第一起“特保”案――座椅升降装置案进行了法律分析。2004年4月，又与律师事务所合作完成了“纺织品保障措施问题及美国纺织品保障措施立法研究报告”。该报告对“纺织品特保”与一般保障措施、WTO纺织品与服装协定的关系进行了分析。

　　2004年4月，商务部条法司又与律师事务所合作完成了“美国WTO反倾销案件研究报告”。该报告对美国在WTO中被诉的反倾销案件进行了研究，并且依此对当时国人瞩目的美国对华彩电反倾销案作了分析。

　　此外，商务部条法司WTO法律处根据参与WTO争端解决案件审理的经验，分别于2002年和2003年完成了商务部研究课题“WTO争端解决磋商程序研究”和“WTO争端解决专家组程序研究”两个研究报告，结合WTO案例，对这两个程序的细节进行了完整的介绍。WTO法律处纪文华写作了“WTO新回合争端解决机制谈判综述”，根据其参与该谈判的体会，对各方的立场和原因进行了介绍和评论。WTO法律处杨国华和李咏箑合作《WTO争端解决程序详解》一书于2004年3月出版。这是一部实用指南，引用了105个WTO报告，全面研究了既往案例对WTO争端解决程序规则的使用情况。着名的John H. Jackson教授在阅读了英文稿后专门为此书作序。2004年4月，杨国华所着《美国钢铁保障措施案研究》出版。该书全面介绍了“中国第一案”的过程。

　　当然，学术界对WTO法律的研究也成果丰硕。其中，中国社科院法学所赵维田教授的《WTO法律制度研究》，大胆质疑，小心求证，堪称老一辈学术着作的典范。上海华东政法学院朱榄叶教授的GATT和WTO案例研究系列及其对WTO案例的分类统计，提供了全面的案例资料。中国人民大学韩立余教授的WTO案例研究系列，则更为详尽地介绍和评论了WTO的案例。

　　最后值得提及的是，为了给有关工作提供充分的便利，商务部条法司购买了大量的WTO英文资料，包括从事WTO争端解决工作所必备的WTO出版物Basic Instruments and Selected Documents (BISD)， Analytical Index: Guide to GATT Law and Practice，Analytical Index: Guide to WTO Law and Practice。

　　（四）WTO法律处的成立

　　参与WTO争端解决机制的工作需要机构的保障。2001年11月，中国刚刚被批准加入WTO，商务部条法司就成立了WTO法律处。

　　该处由“外经贸部WTO法律工作领导小组办公室”转变而来。1999年底中美关于中国加入WTO的双边协议签订后，人们普遍认为，中国正式成为WTO成员指日可待，而修改中国的法律法规，使其与WTO的规则一致，成为举世瞩目的迫切任务。中央各主要部委纷纷成立法规清理办公室，而由于外经贸方面的法律法规首当其冲，并且由于外经贸部负责加入WTO的谈判工作，因此该部的办公室是专职的机构，不仅负责外经贸方面法律法规的清理工作，而且经常需要向其他部委提供咨询。清理工作不仅需要了解国内的政策法规，而且需要熟悉WTO的规则。这项专业性的要求，迫使办公室工作人员边干边学，较早地对WTO各项协定和部分案例进行了研究。这也为更为专业的WTO争端解决工作打下了初步的基础。中国加入WTO，该临时办公室转为正式的WTO法律处，与专门成立的WTO司一起，共同承担中国在WTO中的相关事务。

　　二、积极参与

　　（一）参与“美国钢铁保障措施案”

　　2002年3月5日，美国总统宣布，对10种进口钢材采取保障措施，在为期3年的时间里，加征最高达30％的关税。包括中国在内的一些WTO成员将本案提交WTO争端解决机制。是为“美国钢铁保障措施案”。

　　美国钢铁保障措施案是中国在WTO中第一案，是中国成为WTO成员后，使用WTO争端解决机制解决贸易争议，合法保护自己贸易利益的具体体现。这个案件标志着中国未来解决与其他WTO成员的争议，多了一条稳定、可预见的途径。对于作为贸易大国的中国来说，和平解决争议，与其他国家建立良好的贸易关系，是非常重要的。因此，本案对中国不仅仅具有保护具体贸易利益的作用，而且具有很强的象征意义。

　　本案对WTO多边贸易体制也有非同寻常的影响。正如欧共体所说，美国对钢铁采取的限制措施，是有史以来WTO成员所采取的经济上最具扰乱性的紧急保障措施；对几十亿美元的贸易和很多国家产生了影响。在WTO中共同起诉美国的国家多达8个（欧共体、日本、韩国、中国、瑞士、挪威、新西兰和巴西），是WTO争端解决中起诉方最多的一和个案件。不仅如此，美国此举还迫使其他WTO成员也采取限制钢铁产品贸易的措施（欧共体和中国为防止钢铁产品贸易转移，也采取了保障措施），因而在总体上对世界贸易体制造成了极大的压力。因此，该案的进展，举世瞩目。

　　从法律上看，该案也是涉及法律问题最多的一个案件，包括专家组审查范围，未预见发展，进口产品定义，国内相似产品定义，进口增加，严重损害，因果关系，对等性，措施的限度，关税配额分配，发展中国家待遇等11个法律点，几乎涉及了WTO《保障措施协定》每一个实质性条款的适用和理解。在专家组审理阶段，当事双方的书面陈述正文就达2,500页，附件达3,500页。专家组报告也长达969页。在上诉审议阶段，双方提交的书面陈述达1000页。上诉机构报告也达171页。起诉方为统一立场和观点多次开会协调，分工合作。当事方100多人参加了专家组和上诉机构召开的听证会。美国称，这是WTO有史以来最大、最复杂的案件。美国甚至抱怨，本案对世界贸易体制有着严重的影响，因为起诉方8方对WTO相关协定的解释，使得这些协定根本无法操作，从而损害了成员对WTO以规则为基础体制的信心，使得它们不愿意再承担新的义务。

　　美国钢铁保障措施案，从2002年3月5日美国总统宣布采取措施，到2003年11月10日上诉机构作出最终裁决，认定美国的措施不符合WTO规定，历时近21个月。在此期间，8个起诉方与美国进行了依据《保障措施协定》的磋商和争端解决谅解（DSU）的磋商，经历了专家组程序和上诉审议程序。本案解决过程中所遇到的一些程序和法律问题是非常独特的。中国作为WTO成员，参与了本案的全过程。通过参与这个第一案、大案，增加了我们对WTO运作模式的了解，特别是争端解决机制的特点，为今后充分利用该机制解决争议，提供了一个很好经验。

　　（二）作为第三方参与其他成员之间的案件

　　WTO争端解决程序规则规定，对于其他成员之间发生的争议，WTO成员可以作为第三方参与该案的审理，即收到争端双方的部分材料，提交自己的意见，出席听证会并发言。

　　虽然WTO要求第三方应当有贸易利益，但在实践中，在专家组和上诉机构阶段，一般不用说明自己的贸易利益所在，也没有人专门审查是否存在贸易利益。要求参加的成员，只需在宣布专家组成立的争端解决机构（DSB）会议上举牌示意，即可作为本案的第三方。

　　我们认识到，作为第三方参与这些案件的审理，具有重要意义：中国作为贸易大国有广泛的贸易利益；作为第三方可以获得大量的国际贸易信息；作为第三方可以参与规则的制订与发展；作为第三方可以锻炼我们的队伍。中国已经作为第三方广泛参与了WTO争端解决案件。具体工作有商务部条法司人员负责，并聘请国内律师起草相关法律文件。在参与过程中，我们与中国主要经济部委，进出口商会，行业协会，大型企业密切合作，确定中国参与这些案件的立场，并且可以使有关产业跟踪国际贸易体制的最新发展情况。对于每一个案件，我们都起草了第三方书面陈述，赴WTO参加审理案件的听证会，并且回答专家组的书面问题。由于当事方提交的书面材料内容很多，并且案件审理有严格的时间限制，加上我们刚刚起步，所以这项工作具有很大的挑战性。

　　三、走向深入

　　（一）向WTO推荐专家

　　为便利审理案件的需要，WTO规定，每个WTO成员都可以向WTO推荐专家，经DSB批准后，列入专家“指示性名单”（indicative list），供具体案件发生时选用。在2004年2月17日召开的DSB例会上，通过了中国提名的三名专家。消息传出，引起了社会的广泛关注。这三位专家是：商务部条法司前任司长张玉卿教授，武汉大学法学院院长曾令良教授，上海华东政法学院朱榄叶教授。三位教授均着作颇丰。

　　中国专家列入WTO专家名单，对我国在更宽领域、更深层次上参与WTO事务具有重要意义。

　　首先，根据WTO“关于争端解决规则与程序的谅解（DSU）”的规定，WTO争端解决专家组成员应当由资深的政府和非政府个人组成。此次我有三位专家成功列入WTO专家名单，意味着我国的专家在WTO专业领域已经得到了WTO的认可，这是我参与WTO事务走向更深层次的表现。

　　其次，截至目前，WTO秘书处设立的专家组成员指示性名单，来自43个国家。我国加入WTO仅两年余，即成功的推荐了专家组成员，这是我参与WTO事务走向深入的又一重要表现。

　　再次，我三位专家顺利成为WTO专家名单中的成员，对我顺利推进争端解决工作也有重要意义。如果将来三位专家成为某些案件的专家组成员审理案件，可以积累更多的争端解决经验，更好地为我参与WTO事务服务。

　　（二）新回合法律问题研究

　　WTO仍在进行新议题和新规则的谈判，跟踪研究这些问题，对于我们前瞻性、创造性地参与WTO争端解决机制，具有十分重要的意义。为此，由张玉卿司长主持，商务部条法司全体人员参与了“新回合法律问题”的专题研究工作，对新回合的各项议题进行了研究和分析。研究成果已经正式出版。

　　（三）WTO争端解决动态

　　为了跟踪WTO争端解决的发展，为有关单位工作提供参考，WTO法律处编辑了“WTO争端解决动态”。该动态汇集了WTO最新案例的介绍，我国参与争端解决的情况，以及争端解决谈判和案例统计等其他资料。由于该动态资料新，信息量大，获得了有关部门的一致好评。

　　（四）“中国集成电路增值税案”

　　2004年3月18日，美国根据DSU的规定，就中国集成电路增值税政策问题，向中国提出磋商请求。美国在其磋商请求中，称中国的集成电路增值税退税政策，违反了WTO的国民待遇原则和最惠国待遇原则。这个案件成为中国在WTO的第一起被诉案件。中美双方经过4轮磋商，与7月14日达成谅解，宣布此案通过磋商解决。

　　四、大展身手

　　经过五年的筹备和练兵，中国迎来了WTO案件高峰期：在中国起诉的7个案件中，6个是2007年以后提起的；同时，在中国被诉的9个案件中，7个是2007年以后提起的。（中国参与案件，见附件）

　　随着案件量的增加，我们经历了更多的“第一次”：中国诉美国禽肉进口措施案（DS392），“出师大捷”，案件尚在审理之中，美国就实质性修改了有关立法。同时，中国也第一次根据“汽车零部件进口措施案”（DS339）的裁决，调整了有关做法；第一次根据 “知识产权案”（DS362）的裁决，修改了相关法律和法规。

　　经历了这么多案件，我们对在WTO打官司这套程序已经驾轻就熟了。同时，对于很多案件的实体性问题，我们也已经耳熟能详。例如本文开头那三个案件所涉及的反倾销和保障措施问题，对于倾销、损害、倾销与损害的因果关系、进口增长、实质性损害等等术语，我们已经在此前的案件中多次接触。此外，我们对在WTO打官司的内部运作，也不再陌生，因为我们与WTO秘书处人员有长期、广泛的接触，有中国人曾经担任过专家组成员（张玉卿先生在欧共体香蕉案（WT/DS27/RW2/ECU，WT/DS27/RW/USA）中担任专家组成员）、在负责案件审理的WTO秘书处法律司工作，还有中国人担任WTO上诉机构成员（商务部条法司前司长张月姣女士）、在上诉机构秘书处工作。与此同时，与国际上最高水平律师事务所的广泛合作，与国际上最好的WTO专家（例如前上诉机构主席James Bacchus先生）的广泛交流，不断提高着我们从事相关工作的水平。

　　我们还创造了颇具特色的组织诉讼的方式，形成了政府主办人员、国内律师、国外律师和相关产业部门“四体联动”的高效诉讼机制。此外，更为重要的是，中国还作为WTO正式成员，参与着规则的制订，包括争端解决机制改革的谈判和新回合其他议题的谈判。

　　遵守规则，制订规则，中国在国际舞台上正展现出一个成熟的形象。

　　五、结束语

　　WTO争端解决机制是解决贸易争端的最终法律手段，经常被称为“国际贸易法院”；WTO成员之间无法通过双边谈判解决的争端，可以提交WTO解决。它有严格的时间限制，可以和平地解决争议，避免采取贸易战等对国际贸易秩序产生很大破坏作用的行为。欧美等贸易大国均频繁使用WTO争端解决机制解决争议，巴西、印度等发展中国家也广泛参与有关案件的审理。另外，WTO争端解决机制虽然是解决争端的最终法律手段，但在双边谈判阶段，也可以起到一定的威慑作用。从各国经验看，参与WTO争端解决机制，根据WTO专家组和上诉机构对WTO协定条款的解释，可以及时掌握WTO规定的发展方向，有利于国内相关政策的调整；通过争端各方提供的材料，可以了解各国的贸易政策及其具体操作办法，为我国制订有关经贸政策提供参考。

　　因此，充分利用WTO的争端解决机制维护我国的利益，同时广泛参与WTO争端解决机制的工作，是一项长期、重要的工作。

　　与此同时，我们还发现，WTO在推动国际法治方面起着很大的作用。法治有两个基本内涵，一是有好的法律，二是法律得到很好的实施。简言之，法治就是好法得到很好的实施。WTO规则是所有成员协商一致制订的，是“民主决策”的结果，应当推定该规则是好法。WTO规则的实施效果也很好，大家都认真履行协议。如果履行中出现问题，就提交给争端解决机构，并且WTO做出的裁决大家都认真执行。这就是国际法治。人类有史以来，第一次出现国际法被这么好地实施，国际法也从所谓的“软法”，显示出“硬法”的迹象。因此，WTO是国际法治很好的范例。中国作为多边贸易体制的重要受益者，应当致力于维护WTO所建立的国际法治。




【作者简介】
杨国华，男，1965年3月生。1996年毕业于北京大学法律系，获法学博士学位。现任中华人民共和国商务部条约法律司副司长。