城镇户籍价值的显化与淡化过程分析

    城镇户籍是具有中国特色的社会制度之一，是中国社会变迁的一个历史见证。城镇户籍是有价值的，在本文中把城镇户籍货币价格化过程称为价值的显化，把城镇户籍的货币价格降低、甚至消失的过程称为价值的淡化。城镇户籍的显化与淡化同样是政府行为。时至今日，城镇户口的价值还是与地方政府的利益紧密相关①，因此本文主要依据公开的政府文件作分析。

    严格地说，城镇户籍的价值显化包括货币化和非货币化两方面。非货币化的价值主要体现在把城镇户籍作为一种奖励与补偿。奖励主要体现在对有一定职称的知识分子家属、有一定年资的中小学教师家属、有功的军人、甚至是被评出的优秀外来工等给予城镇户籍。补偿主要体现在给予一些危险性职业和大部分城镇居民不愿意从事的职业瓜井下工人、殡葬工人、城市清洁工人等的就业者及家属以城镇户籍。限于篇幅，本文主要讨论货币化的价值显化。

    一、城镇户籍实际价值的形成

    1953年10月中共中央作出《关于实行粮食计划收购与计划供应的决议》是影响当代中国社会发展的重大决议之一。统购统销制度建立后，一系列由政府推进的重要社会变革紧接着发生，其中一个变革是实行了城乡隔离的户口制度，通过严格控制城镇人口数量来控制住粮食消费的数量、避免让农民缴纳太多的粮食川维持社会的相对稳定。

    1955年国务院发布《国务院关于市镇粮食定量供应暂行办法的命令》，开始了长达 30多年的城镇居民粮食定量计划供应的历程。1958年的《中华人民共和国户口登记条例》中，规定从农村迁入城市的人口，必须有城市的招工或招生证明，或者有城市户口登记机关的允许迁入证明。这个文件标志着中国城乡分割的人口管理体制正式形成。

    由于有城镇户籍的人口可以用远低于市场价格的标准，购买到维持基本生活的粮食，与农民相比生活有相当的保障；又由于城镇人的许多福利是依靠地方财政拨款，而大部分农村并没有这种福利。在这方而最突出的是教育。由于城镇教育设施比农村优越的多，而没有城镇户籍的人是无法享受这些设施；如果要得到这种服务，就要付出高昂的费用。

    城镇户籍的价值还体现在城镇居民的社会保障程度远远高于农村居民。目前中国广大城镇已经普遍建立了最低生活保障制度，保障水平虽然不高，但是相比之下大部分农村还没有建立这一制度。这是城镇户籍的一种价值体现。目前许多城镇通过限制外来人口在一些城市行业的就业机会间接地保护有本地户籍的居民的就业，这同样是城镇户籍价值的表现。

    城镇户籍的最大价值恐怕是它的继承性。如果父母有城镇户籍，子女也就有城镇户籍。这就使相当一些人为了子女的长远利益而争取得到城镇户籍。是“控制大城市”。因此大城市户籍成为一种短缺的资源、同时也因为大城市在生活设施、生活保障水平上明显优于中小城市，因此大城市的户籍价值远高于中小城市。

    城镇户籍是一种紧缺资源，并且纳入计划管理。1986年《广州市区人口机械增长管理实施细则》规定，市区人口机械增长数暂定为 221 00人。从 90年代开始，许多城市纷纷成立名称不同、但是功能相问的人口机械增长管理机构（人口机械增长这一名词不妥，但是政府机关却经常使用）对城镇户口的控制不断加强导致城镇户口的价值居高不下。

    二、城镇户籍的价值显化过程

    改革开放以前，严格的户籍控制政策使得广大农民对城镇户籍可望而不可及，城镇户籍值并没有以货币的形式直接或间接地显示出来。改革开放后，逐渐引入市场经济机制，城镇户籍的价值开始逐渐以货币形式显示出来。由于中央政府不允许城镇户籍有公开的货币价格，因此城镇户籍的价值显化过程基本上是地方政府的行为，因此显得五花八门。

    l.城市增容费。从 80年代中期开始，全国各地开始征收城市增容费。 1984年天津市府办公厅《关于改革我市人口控制工作的通知》中规定，对成建制单位迁入，按每人1万元征城市建设补助费。这可能是全国最早征收增容费，只是名称不同而已。

    在 1987年上海市《关于控制本市人口机械增长若干问题的试行规定》中，城市增容费标准是郊县1万元、新市区2万元、老市区4万元。4万元的标准可能是当年全国最高的。到了90年代中期，城市增容费的价码不断上升，1996年《大连市控制城市人口机械增长管理规定》中，迁入市中心的几个区须缴纳增容费最高达到每人5万元。

    也有以其他名目收取费用的。如 1998年吉林省延吉市人民政府《关于严格控制人口机械增长的通知》中规定，迁入延吉市的人口，要征收教育基金附加费（金额每人在 1500－ 7000元之间、城市扶贫基金（每人 100元）。1992年贵阳市政府在《贵阳市征收旅馆业暂住人口增容附加费暂行规定》中，要求对旅馆业按床位日租金额的10％征收增容附加费。收取城市增容费是一种不太符合市场经济运作的政策，因此1998年浙江省、宁夏回族自治区公安厅在《关于解决当前户口管理工作中几个突出问题实施意见的通知》中，规定不能收城市增容费。然而到目前有的地区虽然扩大了减免征收城市增容费的范围，但是并没有取消征收城市增容费。

    2.变相出售户籍。在一些中小城市，城市增容费成为地方财政收入的一个来源。80年代中期开始，各地以增容费为名变相出售城市户口。截止 1993年，全国共出售各种城镇户口 300多万个，收入达250亿元②。据对东部沿海一个县级市的调查，1991年出售开发区户口3000个，筹集建设资金 1500万元，1994年开始办理所谓的“地方城镇居民户口”，1994－1996年办理地方城镇居民户口18000个，收取城镇增容配套费 4000多万元，1997－1998年办理地方城镇居民户口8200个③。

    1988年国务院办公厅发出《关于制止一些市、县公开出卖城镇户口的通知》，各地方政府也相应发布了一些文件，然而在地方经济利益的驱动下，问题并没有真正得到解决。直到1998年，广西玉林市政府还在《玉林市农业人口转非农业人口管理暂行办法》中，强调坚决绝出卖非农户口的错误作法，可见在一些地方出售户籍的做法依然存在。

    3.投资入户。为了吸引投资城镇户籍成为奖励条件之一。1984年《广州市华侨、港澳同胞投资优惠暂行办法》中规定，凡在广州市区投资30－60万美元（不问投资领域起点不问），可以办理1人农转非。这可能是全国最早实行投资入户的文件之一。200O年贵州省六盘水市公安局《关于改革现行户籍制度加快城镇化进程的意见》中规定，在市中心投资5万元以上可以入户。这大概是中等城市中最低的价格。

    4.买房入户。 1988年广东省政府在《广东省华侨用侨汇在城镇购买住宅照顾亲属入户暂行规定》中允许，华侨用侨汇购买 50－70平方米住宅可照顾亲属 1人入户。 1993年海口市推出《海口市照顾用侨汇购房者亲属入户的暂行办法》，采取了与广州市类似的政策。

    90年代初期，因房地产开发过热导致大批商品房积压。为此各地纷纷推出买房入户政策。 1996年海南省《海口市投资和购房办理入户暂行办法》中规定，购买 50平方米商品房可以办理 1人入户，原来是农业户口的必须每人多缴纳8000元增容费；1998年将标准降低到 25平方米，免除增容费。1997年《珠海市户口迁移管理规定》中列明，在珠海购买规定范围内的商品房30－50平方米可以 1人入户。长沙市不是按面积而是按价格。 1999年长沙市规定购买商品房在20－30万元可以允许1人迁入。2000年贵州省公安厅《关于调整部分户口政策的意见》中规定，在贵州省范围内的城镇，只要购买建筑面积6O平方米以上的商品房，本人和共同生活的直系亲属可以办理城镇常住户口，这可能是买房入户政策最宽松的省份了。 5蓝印户口。蓝印户口是一种介于正式户口与暂住户口之间的户籍。拥有蓝印户口的人基本上可以享受正式户口的利益，但要经过若干年后才能够转变为正式户口。在相当部分城镇中，给购买者办理蓝印户口已成为推销商品房的手段之一。笔者见到最早的有关蓝印户口的文件是 1992年《山西省关于办理蓝印户口的规定》，该省的蓝印户口主要是为吸引投资而设，并且是主要而对海外投资者，对国内投资者的要求相当高。如在城市需要投资 100万，在乡镇企业需要投资30万等。

    1992年后，全国各地纷纷效仿，并且把适用范围扩大化。最早采用蓝印户口以中小城市居多。1993年厦门市、营口市开始实行蓝印户口。上海市作为中国最吸引人的城市之一，在1994年采取了蓝印户口政策，不过其门槛比其他城市高很多。在 1994年《上海市蓝印户口管理暂行规定》中规定购买商品房面积要在80平方米（或价值 40万元）、投资 100万元以上才有 1个指标（目前已降下来了）。 1996年深圳特区实施蓝印户口。一些对户口控制比较紧的特大城市在观望了几年之后也采取了蓝印户口政策。广州市在1999年实施蓝印户口政策，并且回溯到 1996年 10月以后在指定范围内购买商品房的非本市人口也可以办理蓝印户口。

    蓝印户口的价值与城镇的地位与条件是紧密联系在一起的直昆明市区及所辖县取得蓝印户口的条件体现了城镇地位越高，得到蓝印户口的条件也越高。在一些地方，要取得蓝印户口，除了要满足相应条件之外，还要支付另外一笔费用。 1993年沈阳市市区每个蓝印户口要征收城镇基础设施建设费 1万元，1993年厦门市每个非农业户口的人办理蓝印户口要征收1万元，农业户口则征收15万元。有的城市价格是相当高的，例如1995年《南京市蓝印户口管理暂行规定》中规定，境内人士满足得到蓝印户口条件者，在市中心的6个区要按每人4万元的标准，一次性缴纳城市基础设施和社会公盖事业建设附加费，境外人士的标准更高。达8000美元。

    三、城镇户籍的价值淡化

    改革开放后，中央政府一直希望逐渐把城镇户籍的价值淡化，并出台了一系列政策。但是在 1984年后，这方而的政策长期停滞不前，一直到近年才有新的突破。城镇户籍的淡化大体上有以下几种方式：

    l.自理口粮。随着农村改革的成功，大量农民摆脱旧体制的束缚，纷纷进入城镇谋生。在这个背景下1984年国务院发出《国务院关于农民进入集镇落户问题的通知》，允许农民自理口粮到县城以下的集镇入户居住，发给《自理口粮户口簿》。这显然是对50年代以来户口管理体制的一个重大突破。

    自理口粮政策存在着一定的地区差异。在一些地区让农民自理口粮进城的限制范围比较大。如北京市除了规定农民不能以自理口粮的方式进入县城之外，同时规定，在750平方公里的城市规划区内也不允许农民以自理口粮的形式在城镇定居。另一些地区的限制则比较小，如云南省昆明市就允许农民在县城以自理口粮的形式居住。自理口粮到小城镇对农民有一定的吸引力，但是不大。1990年全国自理口粮人口 428万人，1993年只上升到 470万人民导致这种情况出现的原回可能是小城镇的经济缺乏活力。以 1993年为例，在自理口粮就业人口中从事工业的占 26 .7％、商业的占 23. 2％、服务业的占 17. 7％、建筑业的占 10 .7％、交通运输业的占6.1％、其他的占5.6％。从这个结构可看出，为小城镇自己经济服务的就业人口占半数以上。让农民自理口粮到城镇，而城镇给农民的机会有限，因此其吸引力也有限。

    2.地方城镇户口。 1992年山东省政府出台了。“山东省地方城镇户口”政策对当时省内因为指标限制而无法“农转非”的无地农民给予一种地方性的城镇户口。就笔者所见的情况，山东的政策没有在全国推广，大部分地方采取的是“蓝印户口”这种更加机动的户藉政策。

    3.1998年的改革。 1998年由国务院批转的公安部《关于解决当前户口管理工作中几个突出问题意见的通知》中规定：“在城市投资、兴办实业、购买商品房的公民及直系亲属，凡在城市有合法固定的住所、合法稳定的职业或者生活来源，巳居住一定年限并符合当地政府有关规定的，可允许在该城市落户。”这个文件颁发后，全国各地公安厅纷纷出台了相应的通知，但是各地的政策有明显的差异，例如山西省公安厅在该省的《关于解决当前户口管理工作中几个突出问题意见的通知》中，明确提出“继续坚持严格控制大城市规模的原则”，具体的控制对象是太原市与大同市。而有些省份九内蒙古自治区、黑龙江省等的文件中并没有强调控制大城市，有的地区只是在年限山三个体现出控制大城市的意图加吉林省《关于解决当前户口管理工作中几个突出问题实施意见的通知》中，对“在城市投资、兴办实业、购买商品房的公民及直系亲属、凡在城市有合法固定的住所、合法稳定的职业或者生活来源，已居住一定年限并符合当地政府有关规定的，可允许在该城市落户。在长春、吉林两市的年限为5年，其他城市为3年。

    4.小城镇的户籍开放。从 1998年开始名地逐步开放小城市户籍，中西部地区开放步伐比较大。1998年贵州省在10个小城镇进行试点直贵州省公安厅的《小城镇户籍改革试点方案》中规定，在小城镇中有合法稳定的非农职业或者稳定的生活来源，有合法的固定居所后居住满两年，就可以办理小城镇的常住户口，并且不允许收取城镇增容费。1999年内蒙古自治区赤峰市政府在《赤峰市小城镇户口登记管理办法》中规定，有本地农业户口的人，只要有固定工作和稳定收入，并签有中长期劳动合同，可以本人办理小城镇户口。在市辖区的建制镇购买价值5万元以上、在县城购买价值2万元以上的商品房，可以办理2人的小城镇户口。

    2000年中央和国务院决定进一步加快小城镇建设名地小城镇户籍的开放速度也相应加速。2000年江西省九江市政府在《关于加强小城镇建设工作的意见》中规定，凡在县城关镇及县以下小城镇有固定合法住所、稳定职业或生活来源的农民，均可根据本人意愿转为城镇户口。

    5.对专门人才的开放。1999年上海市制定了吸引国内优秀人才到上海工作的一系列措施，其中对人才的界定范围相当宽，并且其配偶、未成年子女可以随迁。上海作为我国户籍控制最严厉的城市之一，其对人才入户的开放态度在全国范围内引起很大的反响。2000年西安市人民政府在《关于调整普通高等院校毕业生在西安市区落户规定的通知》中规定，凡是有硕士研究生及以上学历（学位）的毕业生不管有没有在西安市找到工作均可先在市区落户。

    6.部分内地城市的开放。2000年贵州省公安厅《关于调整部分户口政策的意见》规定，除了贵阳市的两个区之外，省内其他城镇中有固定收入和固定住所的居民和外地人结婚，其配偶可以在该居民所在城镇落户。贵阳市的两个区则要婚后5年才可落户。2001年甘肃省张掖市的《张掖市城镇户籍管理暂行办法》规定，在该市驻地的建成区、镇范围内从事第二、第三产业有固定合法住所、稳定职业或生活来源的人，其本人及亲属均可办理城镇常住户口。这－政策的实施，基本上取消了从 1958年开始的户口制度。以西部地区为先驱的城镇户籍制度改革，正在对户口制度产生根本上的冲击。

    四、城镇户籍管理改革的若干问题

    人为地把人分成城市与乡村身份，并且以血统的延续而加以继承，这同人与人之间是应该平等的基本理念是背道而驰的。历史已跨入21世纪，如果对这种户籍制度再不加以改革，就更显得荒谬。然而要对一个存在近半个世纪的制度加以改革，不可能没有问题产生。这里就几个问题提出初步的探讨。

    第一，城镇户籍价值的新内含。随着改革的发展，今天城镇居民与农民基本上不需要依靠计划来保障粮食等生活用品供应，城镇户籍在这方而的价值已经基本消失。但是在新的年代城镇户籍的价值从其他方而显现出来，其中最突出的是社会保障与就业保护。

    第二，中央与地方的利益。在城镇户籍改革过程中，如何协调好中央政府与地方政府的利益关系是改革成功与否的关键问题之一。改革开放后中央政府对城镇户籍的价值是采取淡化政策的，而地方政府则趋向于显化，这是各自利益不同的结果。中央政府想改革不合理的城市户籍政策，而地方政府要为改革付出成本。因此会从减少成本的角度出发，尽可能从户籍制度上收回成本，甚至于谋取利益。由于地方政府要负担有城镇户籍人口的社会保障，随着社会保障的范围扩大和水平提高，这种负担会越来越大，因此地方政府对城镇户籍改革会存在担心，对于这个问题根本出路是改变目前主要由地、县级财政负担社会保障的方法，否则在一些地方财政紧张的地区，城镇户籍改革给他们带来的成本将会比较大。

    第三，不同地区的政策差异。在珠江三角洲的不少地方，外来人口数量远远高于本地人例如 1998年东莞市长安镇有外来人口 30.1万人，而当地户籍人口只有 3 .3万人。前者是后者的9倍多。另外还有许多城镇的外来人口是户籍人口的数倍。这种地方的城镇户籍改革，显然不能采取西部地区那种简单开放的方式。

    注：

    ①李若建：《利益群体、组织荆度和产权对城市人口管理的影响》 ，《南方人口》第2001年第1期。

    ②韩俊：《当代衣村经济形势透视与近代改革思路》，《中国衣村经济》1994年第1期。

    ③左鹏、周青：《户口买卖与户籍制度改革》，《中国人口科学》2000年第2期。

    4《中华人民共和国全国分县市人口统计资料》（l990年度与1993年度）群众出版杜 1991年 、1993年版。