浅谈立法冲突的产生原因及其补救

　　[内容摘要]在现代社会，随着社会的发展，法律的增加，维护法制统一的任务变得日益重要、尖锐和复杂。破坏法制统一的因素和环节是多方面的，而立法冲突作为问题的源头，将极大地损害法律的尊严，削弱法律的实效。我国立法冲突是相当多的，不仅一般的法律文件之间存在着冲突，而且一般法律文件与国家的根本大法之间也存在着抵触。本文对造成立法冲突的原因作了简要分析，并提出了具体的对策和建议，恳请老师批评指正。

　　[关键词]   立法冲突   产生原因  预防补救

　　在现代社会，随着社会的发展，法律的增加，维护法制统一的任务变得日益重要、尖锐和复杂。破坏法制统一的因素和环节是多方面的，而立法冲突作为问题的源头，将极大地损害法律的尊严，削弱法律的实效。我国立法冲突是相当多的，不仅一般的法律文件之间存在着冲突，而且一般法律文件与国家的根本大法之间也存在着抵触。有学者甚至认为，在我国，法律冲突“几乎在每一部法中都存在”①。本文对造成立法冲突的原因作了简要分析，并提出了具体的对策和建议，希望对维护我国的法制统一能有所帮助。

　　一、立法冲突的含义及其表现

　　所谓“立法冲突”，就是一国立法领域内的多个立法权限之间、多个法律规范之间相互矛盾、冲突的现象。立法冲突包括两个方面的内容，即立法权限的冲突和法律规范的冲突。立法冲突是一国立法领域内最为严重、最难解决的立法无序现象。

　　（一）立法权限的冲突

　　所谓立法权限冲突，是指由于立法权限划分不明、规定不确，或者立法权限设置重叠、交叉，导致在多个立法权限之间所发生的相互冲撞。

　　立法主体的非惟一性是立法权限冲突的前提。根据我国现行宪法和法律的规定，全国人大，全国人大常委会，国务院，国务院各部委，省、直辖市的权力机关及人民政府，民族自治地方的权力机关和人民政府，省会市和国务院批准的较大的市的权力机关和人民政府，经济特区的权力机关、人民政府以及特别行政区的立法机关，都行使着范围不同、等级不同的立法权限。再加上拥有法律解释权的部门和“没有直接法律依据的立法部门（如中央军委、国务院各直属部门、非国家机构与国家机构联合制定的规范性文件）”②，立法权限的相互冲撞势必不可避免。其次，立法权限划分不明，规定不确，或者立法权限设置重叠、交叉，是产生立法权限冲突的决定性因素。

　　立法权限的冲突在我国现阶段的立法体制下是一个相当严重的问题，其表现主要有以下几个方面：1.全国人大常委会与全国人大立法权限的冲突。2.国务院与全国人大常委会立法权限的冲突。3.地方与中央立法权限的冲突。4.司法解释权与立法解释权的冲突。5.规章制定权与法规制定权的冲突。③

　　（二）法律规范的冲突

　　所谓法律规范冲突，是指针对同一问题的多个合法有效的法律规范在内容上彼此不一致，在效力上相互排斥的情况。法律规范的冲突与立法权限的冲突有密切联系。因为，立法权限的冲突必然会导致某些立法文件在效力上的错乱，而多种立法部门的存在及权限的模糊与冲突，必然会使所立之文件产生内容上的不协调，甚至冲突。否则，人们就不必在宪法及高位阶的法律中确立法制统一原则以及宪法保障制度了。确立上述原则和制度的根本宗旨就在于消除在法制混乱与冲突的现象。

　　我国立法文件的冲突是多方位的：宪法与法律之间，法律与法律之间，法律与法规、规章之间，法规与规章之间，规章与规章之间，法律及法规与解释文件之间，解释文件之间都存在冲突。

　　二、立法冲突的产生原因

　　立法冲突是任何一个法律制度发展到一定程度的必然产物。它的产生原因主要有以下几个方面：

　　1、根本原因——作为法律调整对象的社会关系，其自身矛盾的多样性、联系的普遍性和发展变化的绝对性，是产生立法冲突的根本原因。

　　社会关系是法律调整的对象。某一法律文件的制定、修改或废止，离不开社会关系的存在和变化。面对这样无限复杂多样的现实世界，任何法律制度都不可避免地陷入一系列深刻的矛盾之中。立法冲突往往是这些矛盾、问题交织、作用的结果，是客观世界的复杂多样性在国家立法制度上的必然反映。

　　2、制度原因——现行立法制度的弊端，是产生立法冲突的制度根源，如立法权限划分不清、规范效力等级不明、立法主体过于分散、法律清理不够及时，立法监督不力，以及操作技术设备落后等等弊端，都是造成立法冲突产生的直接原因。

　　3、规模原因——法律、法规体系的庞大和数量的倍增也使得立法冲突的产生不可避免。在现代社会，法律、法规的数量汗牛充栋，这为立法冲突的检视与克服带来了阻力。面对日益增加的法律、法规，立法者力不从心。在这种情况下，立法者在制定一部法律文件时，无法预计到将要制定的几倍于该法的与该法相关的法律文件所要规范的全部内容。更何况立法冲突的许多问题在制定时大多发现不了，只有在执行中，隐蔽的问题才会暴露出来。立法冲突与立法数量之间存在着一个递进的关系即立法数量越大，立法冲突的可能性越大。

　　4、经济原因——经济效益多元、差异、冲突，是产生立法冲突的经济根源。

　　诚如蔡定剑先生所言：“改革开放以来，经济利益多元化，经济上的利害关系冲突加剧，不同的经济利益产生不同的立法需求。而立法需求在没有得到有效规范和监督的情况下，必然会产生一定程度的立法混乱，使法律冲突加剧。利益的多元化使立法利益的含量越来越高，法律背后是经济利益，许多法律的冲突实际是经济利益之争。”④

　　5、主观原因——立法者对立法冲突的态度，重视程度，以及不同立法机关对同一事物在认识上的差异，是产生立法冲突的主观原因。立法者的态度不同，认识不同，不仅会造成法律规范上的差异，还会使得法律修改，法律监督起不到应有的作用。

　　三、立法冲突的预防与补救

　　对于立法权限的冲突，笔者认为可通过以下两种方法来解决：

　　（一）即在现行立法体制下，通过立法法和监督法划清各立法者之间的立法权限。树立最高国家权力机关作为主要或第一立法者的地位，将属于全国性的立法事项的立法权集中在最高国家权力机关的手中。

　　（二）适当改革立法体制。从各国的实践看，立法权宜于集中，不宜过分分散。我国立法体制的缺陷在于立法部门众多，权限根本混乱，对此应大力改革。

　　对于解决法律规范冲突笔者认为有以下方法：

　　（一）法律文件的修改同步进行。法律文件的同步修改包含两个方面：一是高位阶的法律文件修改后，低位阶的与之相关的法律文件必须在一定的期限内进行修改，未修改的要停止实施。二是同位阶的法律文件的修改，与此相关的法律文件也应进行相应的修改。

　　（二）加强立法监督。立法监督制度是我国立法的一项基本制度。它的许多内容已经由宪法和法律作了规定。这些内容有赖于各立法者积极地贯彻实施。为了更好地发挥立法监督的威力，应该增加立法者尤其是最高国家权力机关的权威，要使其拥有立法否决权，完善立法备案制度，还要建立专门的立法监督机构，如在全国人大建立一个法律监督委员会，赋予其审查法律议案和审查实施中的法律文件是否冲突、有效的权力。

　　（三）提高立法者的素质。立法者素质的提高有两个方面：（1）立法成员自身素质的提高。要注意吸收那些参政、议政能力强的人进入立法机关。立法成员一旦进入立法机关，就要注意提高自身对法律，尤其是立法知识的培养。（2）为立法成员配备必要的法律专业人才，以弥补立法成员能力的不足。

　　[参考文献]

　　[1]李亚虹。对转型时期中央与地方立法关系的思考。载于《中国法学》，1996年第1期。

　　[2]曲耀光。论我国的立法冲突。载于《中国法学》，1995年第五期。

　　[3]蔡定剑。法律冲突及其解决的途径。载于《中国法学》，1999年第3期。

　　[4]马怀德。中国立法体制、程序与监督。中国法制出版社，1999年1月出版。

　　[6]严存生、宋海彬。“立法冲突”概念探析。载于《法学论坛》，2000年第一期。

　　注释：

　　①  参见：李亚虹《对转型时期中央与地方立法关系的思考》，载于《中国法学》，1996年。

　　②  参见：曲耀光《论我国的立法冲突》，载于《中国法学》，1995年第5期。

　　③  具体内容可参考曲耀光《论我国的立法冲突》，载于《中国法学》，1995年第5期。

　　④  参见：盛宝璋著《略论地方立法中部门化倾向的成因及对策》，湖南人民出版社。

　　山东省利津县人民法院