对民事检察制度定位的再思考

目 录

一、我国民事检察制度的沿革………………………………………1

二、民事检察制度改革的争论焦点…………………………………3

三、我国民事检察制度改革主要涉及的三个领域…………………3

四、民事检察制度改革应当遵循的原则……………………………6

五、民事检察制度改革的见解和主张………………………………7



论 文 摘 要

我国的民事检察制度由于确立较早，1934年2月17日制订并颁布了《中华苏维埃共和国中央苏维埃组织法》，在这部组织法中第一次规定了人民检察监督的职能，但未做详尽规定。从当时实施的情况看，只要是违法事件，设在裁判部的检察人员及工农检察委员会均可实施监督，当然也包括了对民事纠纷处理的监督。新中国成立之后，对检察机关的建立和职权十分重视。1949年11月，最高人民检察署制定了《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》，1954年《中华人民共和国人民检察院组织法》中，对检察机关对民事诉讼的监督做了明确的规定。文化大革命时期检察监督工作受阻中断，1976年之后重新恢复了检察机关的设置和其他地位。受社会发展变革影响，民事检察制度比较粗糙，在现实运行中矛盾丛生，困难重重。本文对民事检察制度的沿革进行回顾，对民事检察制度主要争论点，检察机关提起再审的范围，检察机关是否能提起民事诉讼，检察机关是否可以参与民事诉讼，民事诉讼的监督范围问题等几方面进行探讨，在此基础上提出了自己对于民事检察制度的见解，认为对民事诉讼监督的范围应当扩大，从立案至执行的全过程，应进一步细化立案和执行两个环节的监督范围、方法，对民事诉讼监督的方式，对于监督的方式，应当主要以事后的被动监督为主，尊重法院的自主权，如果参与诉讼，很容易对诉讼指手画脚，形成对司法独立的阻碍，检察机关不宜枉论民事诉讼的原告，在法制国家中，任何一种行为都要受到监督。


我国现行宪法第129条明确规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”由此明确了检察机关的法律地位。民事诉讼法作为解决民事纠纷的司法程序法贯彻宪法的原则，在第十六章审判监督程序中规定了检察机关可以对生效的判决、裁定在经审查认为人民法院认定的主要证据不足、适用法律错误、违反法定程序、审判人员枉法裁判的情况下提起抗诉，人民法院应当发动再审程序，并在再审时通知人民检察院派员参加，由此对宪法的规定给予了一定程度的细化，确立了检察机关在民事诉讼中实施监督的方式，范围，前提等。但在目前的情况下，对检察机关在民事诉讼中监督的规定却由于制度设计的不完善而在实施中不断受阻，矛盾丛生，检法两家冲突不断，监督不能有效的实施。在矛盾日益凸现的情况下，理论界对检察机关提起再审问题，检察机关对民事诉讼的监督的必要性，可行性，及提起民事诉讼等问题展开了讨论，观点的多样性使我们对检察机关在民事诉讼中的准确定位问题引发了思考。

一、我国民事检察制度的沿革

1931年，中华工农兵苏维埃共和国成立并建立了临时政府，1934年2月17日制订并颁布了《中华苏维埃共和国中央苏维埃组织法》，在这部组织法中第一次规定了人民检察监督的职能，但未做详尽的规定。从当时实施的情况看，只要是违法事件，设在裁判部的检察人员及工农检察委员会均可实施监督，当然也包括了对民事纠纷处理的监督。新民主主义革命时期，抗日战争时期，解放战争时期，都把对民事诉讼活动的监督作为检察机关的一项重要职责予以清晰而明确的规定，1939年4月4日的 《陕甘宁边区高等法院组织条例》第14条规定，“检察院有诉讼当事人或公益诉讼代表人的职权”。由此可见，检察机关不仅仅对民事诉讼进行监督，而且还有权作为诉讼代表人或当事人提起民事诉讼。这一时期检察机关的职权范围的广泛是与当时的环境条件分不开的。

新中国成立之后，对检察机关的建立和职权十分重视。1949年11月，最高人民检察署根据《中央人民政府组织法》的有关规定，制定了《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》，这是新中国关于检察组织第一个单行文件，在此条例第3条规定：“最高人民检察署直接行使并领导下级检察署行使下列职权…(2)对各级司法机关之违法判决提出抗议…(4)对于全国社会与劳动人民利益有关的民事案件及一切行政诉讼，均可代表国家公益参与之…”。在1954年 《中华人民共和国人民检察院组织法》中，也对检察机关对民事诉讼的监督做了明确的规定，这一时期检察机关对民事诉讼的参与主要在于：1、参加民事诉讼。尽管诉讼已经开始，但倘若检察机关发现此民事纠纷案情复杂，牵涉面广，诉讼标的价值较大，案件处理结果直接关系到国家，人民利益或者受害方势单力薄，人民法院在审判中有违法或者偏袒行为，人民检察院均可主动参与进去，并就案件的是非曲直发表意见，并且对审判活动是否合法进行监督。这种参与不受诉讼阶段的限制，既可支持原告也可支持被告，哪方有理就支持哪方。2、提起诉讼，对于涉及国家社会重大利益以及有关人民重要权利的案件，在无人起诉或当事人不知起诉、不愿起诉、不敢起诉的情况下，代表国家将案件提交法院，对违法者提起诉讼，这里检察机关的法律地位属于程序上的原告，承担原告的诉讼义务，但同时，有时以国家法律监督机关代表身份进行诉讼活动，具有双重的身份。3、对人民法院错误的裁判提起抗议，如果检察机关自己认为法院的裁判错误或当事人提出申诉，检察机关对人民法院的判决均可按照审判监督程序提起抗议。4、对于控告到检察机关的民事纠纷进行调解，在这个时期，检察机关对于民事诉讼的参与范围较广泛，方式多样，这是与当时新中国建立伊始加强人民民主专政，保证社会主义建设是分不开的。

1957年开始到1976年文化大革命结束这一段时期是检察监督工作受阻及中断时期。1975年第四届全国人民代表大会第一次会议修正通过了《中华人民共和国宪法》，本法第25 条规定：“检察机关的职权由公安机关行使。”至此取消了检察监督，国家机关的职权受到了歪曲和干扰。

1976年之后重新恢复了检察机关的设置和其地位，1979年到1981年在制订《民事诉讼法(试行)》时，专家就检察机关在民事诉讼中的参与方式范围等开展了激烈的讨论，考虑当时严重的刑事犯罪活动和经济犯罪活动较为猖獗的情况下，检察机关根本没有多余的力量 参与民事诉讼，故最终制订了“人民检察院有权对人民法院的民事审判活动实行法律监督” 的原则性规定。

现行民事诉讼法第14条规定，“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督。”第185条到第188条对检查监督的主要方式做了规定，即检察监督主要为民事审判活动的监督，监督方式主要为事后的抗诉监督，为检察机关对民事审判活动监督提供了依据。

通过对民事检察制度发展的回顾，我们可以看出，民事检察监督的每一步变革与发展 都是与当时的社会经济条件相适应的，服务于社会发展的总目标的。在要求权力集中，社会经济较为落后，人民法律意识较为淡薄的社会条件下，民事检察制度的范围较为广泛，对 民事诉讼进行全面的干涉和参与，监督，甚至对民事纠纷进行调解。随着社会的发展和社会环境的改变，民事检察制度也在进行改革和变迁，对民事诉讼的参与逐步减少。比较1991年民事诉讼法制订之初，现时的社会经济状况发生了很大改变，社会主义市场经济初步确立， 中国在入世后，市场经济的发展会加快速度，人民对法律的了解已与十年前不可同日而语， 私权的保护被广泛提倡，当事人的私权受到广泛的尊重，社会的刑事犯罪状况也发生了很大 变化，政治文明也要求从高度的集权到尊重平衡各方面利益。当法制的适用环境发生很大变化，而民事诉讼法的规定又不具有前瞻性时，便如同大脚穿小鞋，种种粗陋和不适应便日益 明显。

二、民事检察制度改革的争论焦点

由于民事诉讼法自身的缺陷和不足，引起了对民事检察制度改革的探讨，焦点主要 集中于三个方面，即：1、检察机关提起再审的范围。有人建议取消检察机关抗诉即提起再审 的资格，理由是从法理上，当前各国行政以及司法改革的共同趋向是公共权力社会化，国家 权力从公众生活以及私人生活中退出，当事人主义的兴起要求检察权从民事诉讼领域中退出 从司法实践上讲，检察机关提起再审，几乎都是根据当事人的申诉，在提起再审中，检察机 关在当事人撤诉的情况下无从定位，甚至于实践中再审审判中检察机关与法院的位置孰高孰 低就屡起争议。2、检察机关是否能提起民事诉讼，有相当一部分学者对在国有资产流失与公益诉讼中，检察机关应代表国家提起民事诉讼持肯定意见，认为鉴于我国国有资产的流失严重，公益诉讼逐渐增多以及公益诉讼于一般民事诉讼相比的特殊性，认为赋予检察机关提起 诉讼的权利，对涉及公共利益、国家利益的民事争议提起民事诉讼，维护社会利益。并有人认为可将检察机关提起诉讼范围扩大至对当事人无法正常提起诉讼的补充。3、检察机关是否可以参与民事诉讼、民事诉讼的监督的范围的问题也被提上日程，一部分学者认为应扩大民事 监督的范围，方式应多样化，监督应全面化，甚至在必要时还可以参与到已经开始的民事诉 讼中去，不同意见则认为应缩小民事诉讼的检查监督甚至于取消民事检察监督，原因在于民 事诉讼是私权诉讼和审判权要求独立两方面，认为检察机关的监督会妨碍审判独立，干涉私权的处分权。

三、我国民事检察制度改革主要涉及的三个领域

对于以上争论，笔者想谈一点粗浅的认识，关于检察机关提起的民事诉讼的问题，从历史的回顾中我们可以看到，我国曾经确立过检察机关提起民事诉讼。检察机关代表国家对涉及国家利益和公共利益的民事领域的争议提起诉讼，甚至在当事人不敢提起诉讼，不知提起诉讼时，代表当事人提起诉讼，维护人民的利益。这在当时是无可非议的，当时的社会环境是：人民的法律意识淡薄，许多人对法律没有清晰的认识，社会经济落后，国家权力膨胀，对各个方面，包括私人的民事权利，国家都有权进行干涉。但是在今天，重新提出检察机关提起民事诉讼主要涉及三个领域：(1)国有资产流失案件(2)涉及公共利益和市场秩序的案件，如市场垄断、不正当竞争、环埂污染等等(3)当事人的诉讼权力受阻不敢提起诉讼，不能提起诉讼的情况。可以看出，这同我国曾有过的规定如出一辙，时隔几十年，社会发生了重大的改变，重提已被淘汰的制度是否有其必要呢?

国有资产的流失有来自各方面的原因，转轨时期制度和管理的不完善是造成国有资产流失的主要原因。其中对私吞滥用、与第三人勾结侵害国有资产的情况运用诉权加以纠正和补救的法律规定的缺失是其中的一个表现，完善此制度刻不容缓，但是对由检察机关提起诉讼的提法我认为有待商榷。我国目前代表国家对国有资产进行管理的机构是国有资产管理局，其职能是对国有资产进行管理，对国有资产的应用实施监督，在国有资产受到不法侵害时，代表国家行使诉权的应是国有资产管理局。不仅仅在于他对国有资产的整个应用过程的了解，相关政策了如指掌，还在于他对不法侵害国有资产提起诉讼于法有据。在提倡国有资产与其他资产同等对待，共同进入市场，同条件竞争的情况下，其他资产的丧失及受侵犯均由其所有人管理人提起诉讼，那么国有资产的所有人——国家授权的管理机构也应当有权提起诉讼。提倡作为法律监督机关的检察机关提起诉讼，不仅不利于市场主体的平等音争．存诉讼中的平等性，而且目前检察官对民事领域，对国有资产运用相关政策，经济金融管理等方面知识的缺乏也使得检察官对此类诉讼难以很好的胜任。




公益诉讼即涉及到公共利益的诸如垄断行为，环境污染等的纠纷，我们认为对此类行为首先有行政机关的监督和管理。对于民事领域的赔偿等，在公民的法律意识日益强烈的情况下，完全可以通过对诉讼担当制度的规定赋予一定的组织机构代表受害人的利益提起诉讼的权利，并通过完善我国代表人诉讼制度使得少数的受害人也可以较易提起诉讼保护其利益，在相关的制度给与逐步的完善之后，扩宽了相应的诉讼途径，使受害人可以并愿意诉诸与法律保护自己的利益，通过诉讼中举证责任等制度一定的倾斜，平衡公益诉讼中双方力量的不平衡，保障受害人的利益。检察机关提起此类诉讼，首先他并非利益担当者，利害关系人，不可能对诉讼有切身的利益从而也缺乏利益驱动机制。其次提起诉讼检察机关本身的监督地位不能与对方当事人形成平等的对峙，其自身的特殊地位造成诉讼中平衡机制的倾斜。至于检察机关在诉讼中的地位有多种主张，有认为应定位于民事公诉人、国家公共利益代表，但无论哪一个定位都有内在的冲突的一面，公权涉及私权领域的尴尬同样存在，如果被害人并不想提起诉讼，是否检察机关作为公权的维护这也要提起诉讼呢?那么诉讼的结果是否适用于不愿提起诉讼的当事人?如果诉讼中被告与受害人和解，被害人同意撤诉，检察机关应如何应对?检察机关如何确定是否上诉?检察机关与受害人关系应如何确定?如果仅仅是涉及国家的整个社会秩序受到破坏，作为对社会利益的维护，那么这一问题可得到行政行为的支持，行政机关本身的职责即是要对损害国家利益的行为进行管理，对市场经济进行必要的宏观调控。还有认为应定位于检察机关作为民事诉讼中受害人的代理人，这一设想有诸多的不妥，首先，作为代理人应当有当事人的授权，如果在法律中统一授权，不能不说这一授权抹煞了受害人的不同情况，不同意愿。而且这一定位与上述两种存在同样的弊端，同样有着对受害人自己私权的公权化。况且检察机关担负着对刑事案件的起诉监督职能，对其它法律行为的监督职能，其力量显然不如专门的机关有力度。最后，考虑到国外的类似经验，作为我国检察机关提起这方面诉讼的理由，这只能构成立法的考虑依据，法律制度成功的移植不仅要“形似”，更重要的是“神似”。要综合整个制度的因素，看这一移植是否有基础。实际上，西方检察权起源于中世纪英国和法国，起初都是作为“国王的律师和代理人”的。发展至现在，国外检察机关通常是作为政府的一个部门行使起诉权的，其行使的是政府的诉权，如美国的检察机关实隶属于政府的行政机关，联邦称其为司法部，联邦司法部长也经常同时兼任联邦总检察长，由参议院通过，总统任命。日本在1947年检察机关与法院是分不开的，但根据1947年宪法，检察机关从法院中分离出来，检察厅以法务大臣为首长，从属于法务省，法务省是日本长官法务行政的国家行政机关。在法国，检察院附设于法院系统之内。与其他国家不同，我国并非实行三权分立的国家，我国的检察机关是作为与政府并立的一个部门行使一定的检察监督权与西方的检察权的最初形态不同，我国的检察制度历史发展表明：在长期的封建社会中，司法权和行政权的混同，公诉权和审判权的合一使得以公诉权为核心的西方检察权在中国没有土壤和条件，却形成了以弹劾查处官吏和监督为核心发展起来的检察权，此后可以说虽然检察权发展虽确立了公诉的权力，却是由监督职能分化而来，而对民事诉讼的提起的规定是与当时的环境和条件相适应，新中国成立之后，我国的行政机构设置为人民代表大会领导下的一府两院，行政机构的设置机制内在的要求检察机关作为监督机关存在，因为与三权分立的各个权力之间需要互相监督，协作不同，各个权力相对封闭的运作系统，客观上需要专门的监督机构代表最高权力实施监督，保证中央集权的顺利实现，保证国家法律正确实施。由于我国检察机关所具有的国家监督机关的性质，他便不能承担起象西方国家的检察机关那样的权力，同时在民事诉讼中既担当当事人，又作为监督机关存在。

关于检察机关对民事诉讼监督的范围问题，我国目前的法律规定对民事检察监督的规定，主要是涉及事后监督，通过提起再审之诉实现对错误判决的纠正。虽然有对民事诉讼有权实行监督的原则性规定，但是却没有关于监督的方式、范围等的细化规定，因而由于不同机关的理解不同，造成不少的冲突。法律规定的缺失也使很多的不法行为有了漏洞可钻，严重影响了司法的公正。

检察监督设置的机理在于权力的制约均衡原则，司法的独立并不排斥有效的监督，只是要求监督应当恰当，合理，有严格的程序性。司法的公正关系到国家机关的威信，关系到社会的安定，如同法理学家所讲的那样，一次不公正的审判如同对流水源头的污染，其影响是大的。所以应对其实施有效的监督，尤其是在目前，法院人员的配备普遍素质不高，司法制度的规定存在众多不完善，法律的规定有许多漏洞和空白，法院系统受到社会上众多非议和不满，申诉上诉率居高不下的情况下，法律的监督更是有必要的。因此笔者对缩小检察监督范围的提法是不赞成的，认为目前法律的对于民事检察监督给予明确规定的范围是太窄而非太宽，目前的法律规定只有检察机关对民事诉讼审判的事后监督，但是在实行大立案的格局下，立案，执行这两个环节有同样的重要性，如果当事人的起诉得不到合法的立案，便不能进入到诉讼中来解决自己的纠纷，求诉无门，更会使社会增添不安定因素，如果不应立案的情况的却立案，又会造成司法资源的浪费；执行难是长期以来的情况，执行人员与当事人勾结迫使对方当事人进行执行和解的情况比比皆是，执行人员服从于地方保护主义逃避外来债权的执行的情况也招致怨声载道。合法的判决得不到有效的实现，即是对当事人利益的侵害，也是对民事判决判例的损害。而且这两部分立法规定简单，事实中问题较多。所以对这两部分的监督同样重要。也应当加以明确。

四、民事检察制度改革应当遵循的原则

在对民事检察制度进行思考时，我认为我们应当遵循以下几个方面的原则，在这几个原则中寻求平衡的最佳点来进行民事检察制度的改革探索：

(一)私权自由处分权和民事主体独立法律人格的尊重。随着我国市场经济的逐步完善和社会的全面发展，不承认公法私法的划分，认为国家应对所有领域的事务进行干涉和控制的观念已经被淘汰。市场经济是平等自由的经济，要求市场主体充分发挥自己的自主性，由此带来商品交换的高度发达和商品的自由流通。市场经济的这些特征要求我们在司法领域内也相应的要承认民事主体对自己权利的自由处分和支配，承认民事主体具有的独立法律人格，在民事诉讼领域，则表现为当事人主义在民事诉讼中的贯彻实施，每一个独立的法律主体对民事诉讼都有提起，变更，撤销等各个方面的独立权利，在诉讼中处于主动地位，支配民事诉讼权利，国家不应当擅自进行不必要的干涉，，侵犯公民的权利。

(二)对司法权力的独立性的充分尊重。法律对纠纷的处理作为社会的最后一道屏障，要求对纠纷的处理是建立在中立的第三者的角度上，超然于任何一方，做到公正，效率。相应的要保证司法的独立性，排除任何来自于法律和事实之外的力量对司法的不必要的干涉，使法院和法官都有相应的独立性。坚持司法独立是实现司法公正的前提和基础，是当前和今后相当长时期内司法改革的一项重要目标和任务。检察机关的监督也应当充分尊重司法的独立性，避免不正确的监督将会破坏司法独立性，也会导致司法非正义的出现。使检察院在明确的范围内严格遵照程序进行监督，同时，对检察监督的设计也应尽量考虑到尊重法院的自我内部监督，穷尽法院的自我纠错措施，使检察监督作为法院自我监督、纠错的补充，这也是司法独立的要求。

(三)、对司法权作为易腐权利的的清醒认识和权利的制约均衡原则。事物的正确认识应当是两方面的。司法权作为国家的重要的权力，倡导司法的独立性以保证裁判的公正，公平性。但是也应当看到，正如孟德斯鸠所言“一切有权力的人多很容易滥用确立是万古不易的一条经验”，所以，权力的独立应当是相对的，而且是建立在制度的完善设计上，否则，就会使“绝对的权力导致绝对的腐败”．司法独立不是不要监督，没有制约，而是监督和制约不会影响司法权利的独立的性质。实际上司法独立于司法监督的对立冲突只是表层次的，共同追求的司法争议是他们在深层次的价值领域高度统一起来。在司法独立制度完善的西方国家，司法的独立包含了法院的独立和法官的独立，法院，法官的行为制度对实施和法律负责，不受任何外来因素的干扰，但是除了法官的高素质，少数量，高待遇对公正的保障，我们也同样应当看到，对司法权力的制约，对司法腐败的处罚也是相当严格的。在我国，早期的司法权力的附属性使我们今天往往在极力倡导司法独立时一味的强调一个方面，忽视了对于司法权力制约监督的相关制度的完善．司法制度的完善建设也应当包括对司法的监督机制的完善。尤其在今天司法制度，司法人才等各个方面尚在建设之中，各个方面仍然存在众多的纰漏和不足之处时，更不应当随便取消检察机关作为国家权力制约机制的一个方面的对民事领域诉讼的监督。

五、民事检察制度改革的见解和主张

对民事检察制度定位的思考中，必须以党的十六大精神为指导，以逐步完善我国的民事检察制度。

(一)对民事诉讼监督的范围应当扩大，从立案至执行的全过程。应进一步细化立案和执行两个环节的监督范围，方法。前不久，最高人民法院公布了《人民法院执行工作纪律处分办法(试行)》，对于规范法官执行行为，切实解决执行难迈出了可喜的一步。真正贯彻这个办法，单靠法院内部的监督肯定是作不到的，民事检察监督的适当介入，无疑会督促人民法院贯彻执行。

(二)对民事诉讼监督的方式，对于监督的方式，应当主要以事后的被动监督为主，尊重法院的自主权，如果参与诉讼，很容易对诉讼指手画脚，形成对司法独立的阻碍。在当事人穷尽了救济手段后，可以向检察院提起申诉，由检察院向法院提起监督程序，民事诉讼作为私权诉讼，其主动权应当握在当事人手中，如果法院的行为有不当之处，但并非重大的对社会产生重大影响的情况或是损害其他人的利益，当事人不再追究，检察院不应再提起异议．检察监督的提起的审查应侧重于对程序的审查，对实体的认识应当允许存在有一定的差异，尊重法院的自由裁量权。对监督的条件应当给予详细的规定，使在现实中始终有法可依。

(三)检察机关不宜枉论民事诉讼的原告，在法制国家中，任何一种行为都要受到监督。在我国宪法中，明确规定了检察院是法律监督机关。如果检察院充当了民事诉讼的原告，那么谁来监督原告?如果全靠检察院自己监督自己，法律制度的监督环节就会出现空置现象。如果检察机关充当民事诉讼的原告。如果法院裁定不予受理或驳回起诉，检察院应使用抗诉程序还是上诉程序?被告能否反诉?法院能否适用调解程序?如果检察机关撤诉，诉讼费用应当由谁来承担?被告的损失应当由谁来赔偿等等诸多的问题，都使法律监督陷入了尴尬的境地。




参考文献：

1]参见陈卫东等．检察监督职能论[M)．北京：群众出版社，1998．

[2]刘树选等．关于中西检察权本源和属性的探讨[J)．国家检察官学院学报，2002， (4)

[3]谭智华．司法独立于司法监督之程序和谐[J)．宁夏大学学报，2001，（1）

[4]张文显著 《法理学》高等教育出版社 2000．

[5]江伟著 《民事诉讼法》高等教育出版社 2000．

作者：窦巧玲