关于检察机关提起民事诉讼的思考

民事法律监督权是我国宪法赋予检察机关的一项重要权能，其包括检察机关对民事主体的民事实体活动和民事诉讼活动两个方面的监督。作为有中国特色社会主义法律制度的重要组成部分，民事法律监督对于维护司法公正、遏制司法腐败具有极为重要的作用。当前，我国正处于依法治国、建设社会主义法治国家的关键时期，依法强化监督职能，积极探索监督新途径，维护司法公正和国家民事法律的统一正确实施是法律工作者必须应对的新挑战。全国检察机关民事行政检察工作会议明确提出要积极探索检察机关提起、支持民事行政诉讼等新的制度，这给今后一个时期民事法律监督工作指明了前进方向。基于此，本文试图就检察机关提起民事诉讼略陈管见。

　　一、检察机关提起民事诉讼是法律监督权能的题中应有之义

　　1、提起民事诉讼是由检察机关的性质和任务决定的。

　　我国1982年《宪法》第一百二十九条和1980年1月1日起实施的《中华人民共和国人民检察院组织法》第一条都明确规定“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”我国的刑事诉讼法、民事诉讼法、行政诉讼法等程序法分别规定了检察机关对刑事诉讼、民事审判、行政诉讼活动的法律监督权。这足以说明检察机关的职责是维护社会秩序，保护国家、集体、公民的合法权益不受非法侵害，以确保国家法律的统一正确实施。列宁同志曾对检察机关法律监督的内容作过这样的论述：“检察长的职权和必须作的事情只有一件：监督整个共和国对法制有真正一致的理解，不管什么地方的差别，不受任何地方的影响。检察长的唯一职权是把案件提交到法院判决。”这一精辟论述将法律监督和提起诉讼二者统一起来，说明提起诉讼是实施法律监督的形式和手段。

　　2、检察机关提起民事诉讼是民事诉权理论发展的必然结果。

　　近年来，随着我国法学理论研究的深入，日趋成熟的现代诉讼基本理论认为，检察机关在诉讼中最突出、最主要的职责是代表国家把行为人的违法行为和违法事实提供给法院，要求其依法进行审理和裁判，并对审理的结果和裁判的过程进行监督。这意味着作为国家法律监督机关的检察机关，不仅要对民事主体的民事诉讼活动进行监督，而且应当对民事主体的民事实体活动给予监督。也就是说检察机关民事检察监督的方式不仅包括民事抗诉权，还应当包括提起民事诉讼权。民事诉权理论发展到今天，已不再要求民事诉权只归于民事实体权利人，也即说明民事诉权可以与民事实体权利分离。在检察机关提起民事诉讼时，该案件的实体权利和诉讼权利就处于分离状态。这既为现代法学理论所接受，也恰是检察机关提起民事诉讼的特色所在。

　　二、检察机关提起民事诉讼的必要性

　　1、是维护社会公共利益的需要

　　检察机关提起民事诉讼的首要目的在于启动民事诉讼程序，使侵害国家利益和社会公共利益的行为能够交付审判。在现实生活中，民事行为侵害社会公共利益未得到监督、纠正的情形大量存在。尤其是在当前社会转型时期，以污染环境为代价去换取一时经济发展的事例在全国并不鲜见，环境污染已成为社会公害，不仅影响了人们的生存环境，而且直接关系着国家可持续发展战略的顺利实施。环境污染的本质是对社会公共利益的侵害，但往往会出现特定区域内受污染的人数众多索赔金额较少而放弃权利或相互观望而不积极行使诉权的情形，在此情况下，维护社会公共利益的重任义不容辞的落到检察机关身上。此外，具有垄断性质的行业或部门为谋取部门利益，动辄以格式合同的形式或多或少地损害社会公众的合法权益，我国加入WTO后，检察机关介入反垄断、反倾销是势在必行。因此，要切实维护社会公共利益不受侵犯，检察机关提起民事诉讼是最佳选择。

　　2、是遏制国有资产流失的有效途径

　　国有资产流失是一个国家经济制度处于转轨时期所固有的潜在可能发生的现象。我国自改革开放以来，国有资产在不断发展壮大的同时，也存在着流失严重的情形。究其原因不外乎一是计划经济解体后留下的“真空”地带使得支配国有资产者利用职权寻租成为可能，二是因为企业经营者经营的不属于自己的财产，产权尚未完全明晰化而缺乏必要的约束。我国检察机关是国家法律监督机关的本质属性决定了其对国家经济生活的保护性、干预性和制约性。在建立社会主义市场经济体制过程中，检察机关拥有提起民事诉讼权，即检察机关作为国家利益的代表，以国有资产所有者代表的身份提起诉讼，一方面可以通过加大查处职务犯罪工作力度有效遏制国有资产支配利用职权寻租现象的存在，另一方面，可以通过诉讼及时主张权利，可取得挽回流失的国有资产的效果，从而使我国社会主义公有制经济的基础更加牢固。



　　3、是履行民事法律监督职能的重要体现

　　我国民事行政检察工作十余年的法律监督实践表明，民事检察监督不能局限于法律条文的笼统规定，而应在宪法确立的法治精神指导下，与时俱进，逐步拓宽监督领域，增强监督实效。当前，我国民事检察监督侧重于对业已生效的确有错误的法院生效裁判依法提出（提请）抗诉，这对维护司法公正和当事人的合法权益的确具有积极的促进作用，但是，对前已述及的危害国家和社会利益的行为，如果得不到及时、有效的矫治，既影响了国家法制的权威，也势必会影响法律监督机关的监督效果。因此，检察机关作为国家和人民利益的代言人，在国家和社会公共利益遭到非法侵害时，果断提起民事诉讼，主张权利，不仅可以彰显法制权威，而且是切实履行民事法律监督职能的重要体现。

　　三、检察机关提起民事诉讼的可行性

　　1、检察机关提起民事诉讼的实践依据

　　我国检察机关有权提起民事诉讼最早见于1954年制定的《中华人民共和国检察院组织法》的明确规定：检察机关对有关国家和人民利益的重要民事案件有权提起诉讼或参加诉讼。但是1992年修订民事诉讼法时仅规定民事检察监督的主要方式是抗诉。在我国民事法律制度逐步完善和民事检察监督实践日趋深入的今天，以抗诉为主要方式的民事检察监督实践对侵害国家和人民利益的行为越发感到“苦无对策”。面对如此窘迫的现实，全国检察机关在重新提起民事诉讼方面进行了大胆而有益的尝试。仅就我们省而言，1997至1999年，全省检察机关共向法院提起民事诉讼16件，法院已作出判决12件，挽回流失的国有资产近百万元，社会效果和法律效果显著。高检院已成立提起民事诉讼专题调研组，为向全国人大常委会提立法建议作准备。可以预见，在下一轮我国民事法律修改、完善的过程中，法律明文规定检察机关有权提起民事诉讼不仅是理所当然，而且也是势在必行的。况且，同是社会主义国家的越南在这方面有成熟的经验可供借鉴。

　　2、检察机关提起民事诉讼的法律地位

　　目前，我国立法对检察机关在民事诉讼中地位的称谓还没有明文规定，理论界也众说纷纭，但是有两点已达成广泛共识：一是表明检察机关在民事诉讼中始终代表国家，是国家和社会公共利益的代言人；二是表明检察机关在民事诉讼中的职责是代表国家对民事诉讼诉讼活动实行监督，并由此派生出履行该职责所必须的各种权利。因此，检察机关提起民事诉讼时，不是基于它是某一有争议的民事法律关系的主体，而是基于它作为法律监督机关对国家和人民所承担的责任。就是通过启动民事诉讼程序并对民事审判活动实行监督，维护国家民事法律的统一正确实施，保护国家和利益群体（如受环境污染群体，受垄断、欺诈群体）的合法民事权益。对检察机关在民事诉讼活动中“身份”予以准确定位，是当前法学理论界和司法工作者必须着力共同解决的现实而紧迫的课题，对于完善我国民事检察工作实践具有特别重要的意义。综合考虑国外检察机关提起民事诉讼和我国刑事公诉的司法实践，笔者认为，我国检察机关在提起民事诉讼中的地位也应称之为公诉人。

　　3、检察机关提起民事诉讼的诉讼权利和义务

　　检察机关提起民事诉讼，从而引起民事诉讼法律关系的发生，检察机关就是当然的诉讼参与人之一，就应当享有相应的权利和承担相应的义务。但它同时又是法律监督者，因此享有与实体权利原告人不同的诉讼权利。笔者认为，检察机关在提起民事诉讼中，依法应当享有的权利和义务包括：提起诉讼权，这项权力是检察机关对民事诉讼享有法律监督权的具体化；申请回避权；变更或撤回诉讼请求权；辩论权；调查权；撤诉权；免交诉讼费权；反诉豁免权；尊重人民法院依法独立行使审判权的义务；举证的义务。