近代中国联邦制的理论和实践——北洋军阀时期省宪运动述评

　　一　联邦制理论的传入

　　省宪运动掀起于20世纪20年代，而联邦制思想和理论从外国的传入却可以追溯至19世纪。

　　早在19世纪中叶，魏源在其《海国图志》（1843年）中对美国的联邦制就作了介绍：“西洋称部落曰士迭（即State），而弥利坚无国王，止设二十六部头目，别公举一大头目总理之，故名其国育奈士迭国（即United States），译曰兼摄邦国”，（注：参见魏源著、李巨澜评注：《海国图志》之“弥利坚国即育奈士迭国总记”，中州古籍出版社1999年版，第397页。）只是这种介绍中并未出现“联邦”之名称。1864年翻译刊印的《万国公法》，（注：由美国传教士丁韪良根据美国著名国际法学家亨利？惠顿于1836年出版的《国际法原理》所译，在总理各国事务衙门资助下由丁韪良所创办的教会学校崇实馆刊印发行。）也有涉及美国联邦制的内容，称其为“合邦”。其后，随着西方宪政理论的不断传入，外国的联邦体制及相关学说也越来越多地被介绍到中国。而且，随着中国民族危机的日益深重，美国式的联邦制作为解决危机的方案逐渐得到宣扬。

　　1894年孙中山在美国檀香山创建中国近代第一个具有政党性质的政治组织——兴中会时，就提出了“驱除鞑虏，恢复中华，建立合众政府”的政纲，其中的“建立合众政府”明确表明了把未来中国建立为美国式联邦制国家的理想。戊戌变法期间，维新改良派的主张主要是提倡君主立宪和开设议院，并没有具体涉及联邦制的问题。不过，变法失败后不久，流亡海外的改良派代表人物梁启超对联邦制的好感很快就流露出来。1902年，他在《新民丛报》上发表了“民约论钜子卢梭之学说”，（注：刊登于《新民丛报》第11、12号，1902年6月。）介绍西方的联邦制时指出：“卢梭曰众小邦相联为一，则其势力外足以御暴侮，内足以护国人之自由，故联邦民主之制优乎尚矣！……卢氏以为瑞士联邦诚太弱小，或不免为邻邦所侵轹。虽然，使有一大邦效瑞士之例，自分为数小邦，据联邦之制以实行民主之政，则其国势之强弱，人民之自由，必有可以震古轹今而永为后世万国法者”，并提出中国“民间自治之风最盛焉，诚能博采文明各国地方之制，省省府府、州州县县、乡乡市市各为团体，因其地宜以立法律，从其民欲以施政令，则成就一卢梭心目中所想望之国家，其路为最近而其事为最易焉。果尔，则吾中国之政体行将为万国师矣”。在此后游历美洲（1903年）时，梁启超更是亲眼目睹了美国的联邦制，他对美国政治制度的许多方面都有所批评，但对联邦制褒奖有加，认为联邦制是美国政治的一大特色，“共和政体所以能实行持久之原因也”。（注：参见董世礼著：《晚清巨人传　梁启超》，哈尔滨出版社1996年版，第450页。）而从学界来看，1902年由上海文明书局出版了由章宗元翻译的《美国宪法》，包括1787年美国宪法及其前15条修正案，该宪法序言的第一段明确出现了“联邦”的名称：“我合众国人民，为完固联邦，维持公道，安境内，御外侮，登共同之康乐，保自由之幸福，以及于子孙万世起见，特令订立美州合众国之宪法”。

　　虽然在当时的中国，存在着资产阶级改良派与革命派关于宪政的激烈论争，但在有关中国实行联邦制这一问题上并无原则分歧。与改良派代表人物梁启超赞赏联邦制相似，革命派人士对联邦制也颇有好感。刊登于1906年同盟会机关报《民报》第4号上冯自由的《民生主义与中国革命之前途》一文声称：“共和政治也，联邦政体也，非吾党日以为建设新中国无上之宗旨乎？然使吾党之目的而达，则中国之政体将变为法国之共和、美国之联邦”。不过，清王朝统治集团是不欣赏联邦制的，这从五大臣受命出国考察政治时对待美国宪政的态度就可以看到。在“出使各国考察政治大臣戴鸿慈等奏在美国考察大概情形并赴欧日期摺”（注：参见故宫博物馆明清档案部编：《清末筹备立宪档案史料》（上册），中华书局1979年版，第7-8页。）中有这样的一段话：“大抵美以工商立国，纯任民权，与中国政体本属不能强同，……盖美为新造之国，魄力正雄，故其一切措施难以骤相仿效”。虽然此摺没有提及中国不能采用美国的联邦制，但既言“其一切措施难以骤相仿效”，那显然也排斥了美国的联邦制。实行联邦制就意味着削弱封建王朝中央的权力，统治根基本已发生动摇的清王朝惟恐避之不及，当然更是不会赞成实行联邦制的。虽然统治集团的立宪派也有人意识到立宪必须改革地方制度，但他们也只是提议实行地方自治，是不会冒大不韪而言在中国实行联邦制的。（注：参见前引《清末筹备立宪档案史料》（上册）第350-353页的“军谘处第一厅厅长卢静远奏中央集权地方分权应因地制宜摺”、第461页的“大学士孙家鼎奏改官制当从州县起并请试行地方自治摺”、第472页的“著奕匡等续订各省官制并会商督抚筹议预备地方自治谕”及同书下册第711-757页的关于办理地方自治的各种奏摺。）

　　辛亥革命爆发后，各省相继宣布独立，建立政权。联邦制的思想再一次盛行。山东宣布独立时，山东咨议局向清廷提出8条建议，其最后4条的内容为：宪法须注明中国为联邦政体；外官制和地方税皆由本省自定，政府不得干涉；咨议局章程即为本省宪法，得自由改定之；本省有练兵保卫自治之自由。（注：全国政协文史资料研究委员会编：《辛亥革命回忆录》（第五集），文史资料出版社1981年版，第294页。）一些已宣布独立的省的军政府还制定了各省约法，如《中华民国鄂州约法》、（注：该约法于1911年10月至11月间由宋教仁起草，同年12月上旬刊登于《民立报》上。此约法共7章60条，有学者认为它是中国历史上第一部共和制宪法性文件，虽然在湖北并没有真正实施这个约法，但辛亥革命时不少宣布独立的省份公布约法就是效仿了湖北的做法，而且其中许多条文也直接照抄它的规定。参阅迟云飞著：《宋教仁与中国民主宪政》，湖南师范大学出版社1997年版，第115页。）《中华民国浙江省约法》、《中华民国江苏约法》等，这些约法在事实上具有省宪的性质。它们的出台与当时的联邦制、地方自治思潮的盛行密切相关。

　　黎元洪担任中华民国武昌都督府都督后，为争取各省的支持，在邀请各省派遣代表到武昌会商的电文中，强调“建立联邦国家，作为对外交涉”的主张，以争取各省的支持。（注：参见谢俊美著：《政治制度与近代中国》，上海人民出版社1995年版，第277页。）一些独立省区公开提出建立联邦制，如贵州独立的文告就称：“本省与各省人民同意组成联邦帝国，以达立宪之希望”。而当时一些军政府的首脑，如浙督汤寿潜、苏督程德全联电沪督陈其美倡议，各省公举代表集会议于上海，进行联合机关之组织工作。他们在电文中称：“美利坚合众国之制，当为吾国他日之模范；美之建国，其最初各部颇起争端，外揭合众国之帜，内伏涣散之机，其所以苦战八年，收最后之成功者，赖十三州会议总机关有统一进行维持秩序之力也。考其第一次第二次之会议，均谨以襄助各州议会为宗旨，至第三次会议，始能确定国家长治久安，是亦历史上必经之阶段。吾国上海一埠，为中外耳目所寄，又交通便利不受兵祸之地，急宜仿照美国第一次会议方法，于上海设立临时会议机关，磋商对内对外妥善方法，以期保疆土之统一，复人道之和平，务请各省举派代表，迅莅沪集议”。（注：杨幼炯著：《近代中国立法史（增订本）》，台湾商务印书馆1966年版，第75-76页。）后由独立各省区派代表组织代表联合会，讨论并通过了《临时政府组织大纲》。该大纲共21条，其第1条规定：“临时大总统，由各省都督府代表选举之。以得票总数三分之二以上者为当选。代表投票权，每省以一票为限”；第8条规定：“参议院每省三人为限，其派遣方法，由各省都督府自定之”；第16条规定：“参议院未成立前，暂由各省都督府代表行其职权，但表决权每省以一票为限”。可见，具有临时宪法性质的《临时政府组织大纲》，在总统选举和参议院组成方面均仿照了美国独立时十三州会议的规定，具有联邦制的精神。而孙中山在1911年的“在巴黎的谈话”中说过：“中国革命之目的，系欲建立共和政府，效法美国，除此之外，无论何项政体皆不宜于中国。因中国省份过多，人种复杂之故。美国共和政体甚合中国之用，得达此目的，则振兴商务，改良经济，发掘天然矿产，则发达无穷”。（注：《孙中山全集》第一卷，中华书局1982年版，第563页。）这一讲话实际上隐含着孙中山对美国联邦制的赞许。

　　可见，这一时期联邦制在中国比较盛行，不仅在理论上，还在实践上有所体现。

　　但临时政府成立后，联邦制的思潮因形势的变化被中央集权的思想所淹没。孙中山在就任临时大总统所发布的宣言书中也没有再清楚表明在中国要实行联邦制，而只是言到：“国家幅员辽阔，各省自有其风气所宜，前次清廷强以中央集权之法行之，遂其伪立宪之术，今者各省联合，互谋自治，此后行政期于中央政府与各省之关系，调剂得宜，大纲既挈，条目自举，是曰内政之统一”。（注：广宇主编：《东方巨人孙中山》（下卷），内蒙古人民出版社1998年版，第1928页。）《中华民国临时约法》虽有7章56条，但对于省制没有作出规定，只是在其第3条规定了“中华民国领土，为22行省，内外蒙古、西藏、青海”。（注：有学者认为，此条规定表明，占全国地域大部分的22个行省为单一制区域，内外蒙古、西藏、青海为联邦区域，参阅施养成著：《中国省行政制度》，民国丛书第四编（22），上海书店影印版，第1-2页。作者还认为，自元代开始，中国就既非单一，非联邦，实兼具单一与联邦之特色，后来这种体制一直被延续下来，至民国时期，也是如此，只是单一制的区域一直占全国领土的大部分。从民国时期关于地方体制的制度设计和争论方面看，是否实行联邦制都是仅就省（行省）而言的，本文有关的论述也从此惯例。）《天坛宪草》起草过程中虽然对地方制度有较多争论，但最终并没有规定地方制度，没有明确中央与地方的关系，而只在其第1条规定：“中华民国永远为统一民主国”，这一原则、概括的规定为后来的更为激烈的争论埋下了伏笔。

　　民国初期还出现了若干私人拟定的宪法草案，它们大多也不主张联邦制。如梁启超的《进步党拟中华民国宪法草案》第1条规定：“中华民国永远定为统一共和国，其主权以本宪法所定之各机关行之”，在该条的“说明一”中清楚地表明：“共和国加统一两字者，示别于联邦制也”。（注：关于该草案及其说明，详见梁启超著、林志钧编：《饮冰室合集》“文集”的第11册，中华书局1932年版，第59-82页。此草案还刊登于《法政杂志》（1913年）第3卷第4号上。这一草案表明，梁启超的宪政主张较其作为资产阶级改良派代表人物与革命派论争时所体现的宪政观已有了一定的变化。）并且该草案根本没有设立地方制度一章，因为梁启超认为，“地方制度以法律定之而已足，不必以入宪法也”。《汪荣宝宪法草案》（注：该草案刊登于《法政杂志》第3卷第1号（1913年）。）第1条规定：“中华民国惟一不可分”。《李超宪法草案》（注：该草案刊登于《法政杂志》第3卷第1号（1913年）。）的“第7章地方”第84条规定：“中华民国领土内，划分百道，于旧行省、及内外蒙古、西藏、青海等地方，各置总监，以保持行政统一。总监构成法及职权，别以法律定之”。《何震彝宪法草案》（注：该草案刊登于《法政杂志》第3卷第1号（1913年）。）的“第7章地方制度”的规定较为详尽，体现了限制地方各项权力的精神，其第89条规定“各地方行政区无立法权，自治范围别以法律规定之”；第90条规定“各地方行政区划之统治权，由中央政府委托行政官行使之”；第91条规定“各地方行政区，为维持治安增进公益，得自定条例，不得与法律抵触”；第92条规定“各地方行政区，非中央政府许可，不得私与外国缔结条约”。《席聘臣宪法草案》（注：前引注15，第2号（1913年）。）的“第6章地方权限”也同样对地方的各项权力作了限制，第76条规定“各地方无立法权”；第77条规定“各地方之统治权，由中央赋予之”；第78条规定“各地方之自治范围，以法律定之”；第79条规定“各地方因统治及自治，得制定规则，发布命令，但不得与法律相抵触”；第84条规定“各地方不得与民国分离，并不得有反抗中央、妨害统一之举动，违者与国民共击之”。

　　但是，由于袁世凯上台后不断强行推行中央集权和个人独裁统治的措施，又一次激发了联邦制思潮的涌起，一些主张联邦制的文章相继问世。其中，章士钊就是力主实行联邦制的代表人物之一。他在《甲寅杂志》第1卷第4号（1914年）发表署名为“秋桐”的《联邦论》一文，该文首先介绍了刊登在《雅言》第1期、第7期上的有关驳斥联邦制的观点，继而介绍了张东荪的《地方制度之终极观》（注：载《中华杂志》第7号，1914年。）一文，进而评价道：“张君主张自治，同时谓自治之精神，与联邦无殊，是联邦之主张，实联邦之精神也”。接着他又介绍丁佛言的《民国国是论》（注：载《中华杂志》第14号，1914年。）一文，并评价道：“然一篇之中，意在联邦，而不标联邦字样，是又何也？”并指出“张君惟恐人以联邦议其后，而仅以自治为名，丁君则不暇为联邦自治之分，而极倡吾之诸省为地方特别制度”。在《甲寅杂志》第1卷第5号上章士钊又发表了《学理上之联邦论》。该文首先申明“综计本文所谈，皆关于联邦自身观念。欲知联邦之为何物，兹或不无小补。至物之为美为恶，终俟读者自为权衡”。同时该文引经据典，对联邦制的若干问题从理论上作了探讨，引用了诸如艾斯曼（Adhemar Esmein，1848-1913）、（注：法国古典宪法学理论的集大成者，法国现代宪法学的创始人。关于艾斯曼的理论，详细参见何勤华著：《西方法学史》，中国政法大学出版社1996年版，第153-159页。）狄骥（Leon Dugnit，1859-1928）、（注：法国著名宪法学者，现代西方社会连带主义法学的创始人。关于狄骥的宪法理论，详细参见何勤华著：《西方法学史》，中国政法大学出版社1996年版，第159-164页。）耶利内克（G.Jellined，1851-1911）（注：德国著名宪法学者，被认为是19世纪德国宪法学理论的完成者。）等十余位外国学者的相关观点，接着指出：“综计所谈，归于三点（一）组织联邦，邦不必先于国；（二）邦非国家，与地方团体相较，只有权力程度之差，而无根本原则之异；（三）实行联邦，不必革命，所需者舆论之力而已”。虽然他反复强调“俟读者自为权衡”，但还是明确表明此时在中国实行联邦制的必要性，即“特近倾以来，统一之失，日益彰明，智者发策以虑难，贤者虚衷而求治，恍若联邦之制，行之有道，容足奠民生于安利，拯国命于纠纷”。后针对潘力山对其联邦论的反驳，（注：参阅潘力山：《读秋桐君学理上之联邦论》，载《甲寅杂志》第1卷第7号（1915年）；《再读秋桐君之联邦论》，载《甲寅杂志》第1卷第9号（1915年）。）章士钊又连续发表《联邦论答潘君力山》、（注：载《甲寅杂志》第1卷第7号（1915年）。）《联邦论再答潘君力山》（注：载《甲寅杂志》第1卷第9号（1915年）。）等文，重申自己的联邦制理论和观点。除《甲寅杂志》外，这一时期的《民国》、《正谊》等杂志也刊登了较多的有关联邦制的文章，一时使得联邦制成为热门话题。虽然这一时期对联邦制只是停留在学说和理论上的提倡和讨论层面，但在一定程度上，还是起到了反对袁世凯独裁和集权统治的作用。

　　在1916年开始的国会续议宪法草案的过程中，一个广为关注而引起争议的话题即是地方制度（也即省制）是否入宪。主张省制入宪者主要是宪法商榷会的成员，反对省制入宪的主要是宪法研究会成员。赞成者与反对者均提出了各自的理由。如焦易堂在审议过程中主张省制入宪，他提出的理由包括4个方面：一是民国成立以来，各种法制未备，中央与地方各自自由行动，导致中央责地方之跋扈，地方责中央之专横，若使省制入宪，则中央与地方皆有所遵守；二是查世界各国，无论单一制还是联邦制，大多将地方制加入宪法中作出规定，所以各国有强固之保障，而国家之根本不至于被动摇；三是从历史角度言，中国在秦汉以前即有地方制度，秦汉以后，地方制度虽有变更，但尚有民治之遗意，清末及辛亥革命时期均设立过一定的民意机关，倘若没有这些机关的设立，清朝能否灭亡、辛亥革命能否成功将存在疑问，如以省制入宪，则根基稳定，即使有野心家意在专横，而法律既有专条，也使其不容易达到目的；四是虽然国家政治的好坏有赖于中央制度的好坏，但中央的精神万不能贯注于地方，故省制不加入宪法则中央不能稳固，如将省制列入宪法，则地方人民视国事如家事，无不自行负责，各国之强盛全是基于地方人民权利的扩张，中国之孱弱俱是因为地方人民无法行使权利，故从政治上言，省制也不得不入宪。（注：关于上述四方面的理由，详细参见吴宗慈编：《中华民国宪法史》（前编）之“附编论坛异同集粹”，大东书局1924年版，第287页。）

　　反对省制入宪的主要理由归纳起来有：一是国会重新续议宪草，应从速制定宪法草案以慰国民之渴望，如果主张省制入宪，那省制之组织、省长之选举及权限之种种等问题均要进行讨论，这需要花费很多时间，这样因省制之争论会导致宪法迟迟不能出台，因此宪法从速制定的客观要求使省制在事实上不能入宪；二是省制即使加入宪法，能否实行似乎不无疑问，与其勉强加入可能损害宪法的威信，不如详细研究，等时机成熟后再行规定；三是省制若规定在宪法中，可能导致中央受制于地方，这对国家统一将有妨碍，会发生各地方之间的纷争；四是省制规定在宪法之中，即是采取联邦主义的先声，联邦国组成联邦之各邦皆系自由制定宪法，倘中国省制规定于宪法，则将来省的组织法将由省自行制定。（注：参见吴宗慈编：《中华民国宪法史》（前编）之“附编　论坛异同集粹”，大东书局1924年版，第290-296页。）

　　由于对这一问题的意见分歧甚大，后来的二读会并没有通过地方制度入宪问题，加上国会又一次被解散，有关的议论又一次中断。1918年西南护法护宪时期，曾继续审议在北京未审议完毕的地方制度，将审议完毕的地方制度案交由宪法委员会起草，但由于后来许多议员离粤，致使地方制度虽已经起草但没有能够报告于大会，同样是无果而终。不过，面对当时军阀混战、国无宁日的局面，一些知识分子明确将其归咎于单一的中央集权制，呼吁“惟有籍助西方的联邦组织，全面改造中国的政治结构，才能息止纷争”。（注：参见李剑农：《民国统一问题》，载《太平洋杂志》第1卷第9号，1918年。）

　　二　联邦制在中国的实践——省宪运动

　　联邦制的理论到1920年以后发展成为联省自治运动。一般认为，“联省自治”一词最先是由张继于1920年提出。（注：参见徐矛著：《中华民国政治制度史》，上海人民出版社1992年版，第438页。）其内涵有两方面：一方面由各省自己制定省宪，依照省宪自行组织省政府，各省实行自治；另一方面，由各省选派代表，组织联省会议，制定一种联省宪法，借联邦制来实行国家的统一。当时许多人将其视为既能防止中央集权又能避免地方割据混战的救世良方。1921年，孙中山在广州就任临时大总统发表宣言时，明确支持省宪运动：“窃维破坏建设，其事非有先后，政制不良，则政治无术。集权专制，为自满清以来之秕政。今欲解决中央与地方永久之纠纷，惟有使各省人民完成自治，自定省宪法，自选省长，中央分权于各省，各省分权于各县，庶几既分离之民国，复以自治主义相结合，以归于统一，不必穷兵黩武，徒苦人民。”（注：前引注12，第1940页。）

　　而在孙中山发表上述宣言以前，1920年7月，湖南省首先发动了联省自治运动，这一运动很快波及全国，至1921年，全国许多省份都开始了省宪运动。这样，在口头和文字上对联邦制经过了多年的讨论之后，开始把它付诸实践。

　　（一）湖南

　　省宪运动首先发端于湖南，这主要是由于，湖南地处南北交通要冲，连年遭受炮火之害，北洋军阀统治下的湖南，人民更是民不聊生。同时，从清末开始，湖南也是多种研究会、开明报刊的诞生地，接受新文化、新意识的人士辈出。第一次直皖战争爆发之前，吴佩孚从衡阳撤防北上。湖南各界乘机起来反抗北洋军阀张敬尧，把他赶出湖南。湖南省长赵恒惕首先发通电，主张“建筑联邦化之单一国”，并提出“当国宪未成立以前，谓各省必不可制省宪，亦未免近于拘泥”。而毛泽东及其他新民学会的会员也提出了改造湖南，保障自治的主张，要求实行湖南人民的自决自治，并联名370余人提出由湖南革命政府召集湖南人民宪法会议，制定湖南宪法，以建设新湖南的建议。（注：参见殷啸虎著：《近代中国宪政史》，上海人民出版社1997年版，第208页。）在这一建议中，既论证了“湖南自治”、建立“湖南共和国”的合理性，还在法理上阐述了“湖南共和国”的各项政治原则，并提出了通过联邦制实现改造国家、推进民主国家的基本步骤。1920年7月，谭延闿以湘军总司令名义通电宣布湖南自治。旅居外地的湖南人士也赞成湖南自治，而熊希龄还请梁启超代拟一湖南自治法大纲寄至湖南。该年11月，湖南正式宣告自治。此后，先后设立省自治根本法筹备处和省宪起草委员会，进行制宪活动。1921年11月，在经过了起草委员会的起草、审查会的审查后，对省宪草案进行了全省总投票。该草案以获得1800余万票而得到通过，并于1922年1月1日正式公布。

　　《湖南省宪法》分序言和正文16章，共141条。（注：起草委员会所起草的原文为136条，后由审查会修正为141条，并交公民总投票获得通过。关于起草委员会所起草的“湖南省宪法草案”的全文，参见《时事月刊》第1年第4期（1921年）。关于正式通过的该省宪的全文，参见《苏社临时特刊》（第1期省宪），苏社出版部1922年出版。）序言明确载明了“湖南全省人民为增进幸福，巩固国基，制定宪法”的立宪宗旨；第1章“总纲”，主要规定了湖南为中华民国之自治省（第1条）、省自治权属于省民全体（第4条）；第2章“人民之权利义务”，规定了人民所享有的权利和承担的义务；第3章“省之事权”，具体列举了由省议决执行的权项；第4章“省议会”，具体规定了省议会的组成、名额分配、选举省议员的资格、参选省议员的资格、省议员的言论人身保障及省议会的任期、例会、职权、解散等；第5章“省长及省务院”，规定了省长的产生、当选资格、任期、职权，也规定了省务院的组成及省务员、省政务会议等组织；第6章“立法”，规定了法律案的提出、议决和公布程序；第7章“行政”，具体规定了财政、教育、实业、军事等重要行政事项；第8章“司法”，规定了高等审判厅、高等检察厅的体制；第9章“审计院”，主要规定了审计院的职能；第10章“县制大纲”，规定了县长、县议会及县的自治权项；第11章“市乡自治制大纲”，规定市、乡为自治团体及其职权、内部组织设置等；第12章“本法之修正及解释”，规定了本宪法的解释、修正事项；第13章“附则”，对省宪生效前后的一些法律适用事宜、省议会的名额的具体分配等作了规定。1924年对宪法作了修改，内容涉及立法、司法、行政等方面，其要旨是尽量符合国宪的用意。

　　从《湖南省宪法》（以下简称“湘宪”）的具体规定看，它主要具有下列特点：

　　一是规定的自由权利非常广泛。把有关人民权利义务的内容规定于第2章，列于总纲之后、其他章之前，宪法内容在次序上的这种安排已显示对人民权利义务内容的重视。所规定的自由权利种类较多，包括保护身体生命权、保护私有财产权、保护居宅权、身体居宅邮电文书及各种财产不受非法搜查、信仰宗教自由、自由发表意思权、自由结社及和平集会权、营业自由权、居住迁徙自由、向议会请愿权、向行政官署陈诉权、向法院诉讼权、请求救恤灾难权、及选举被选举、提案总投票和担任公职权等。对于这些自由权利，还注重规定具体保障措施，有的还规定得特别详细，如第6条规定的保护身体生命权，具体规定了“身体之自由权，非依法律，不受各种限制或被剥夺；依法而受限制或被剥夺时，不得虐待或刑讯；除现役军人外，凡人身自由被剥夺时，施行剥夺令之机关，至迟须于24小时以内，以剥夺之理由，通知本人令其得有即时提出申辩之机会，被剥夺人或他人皆得向法庭请求出庭状，法庭不得拒绝之；人民有要求受适当法庭迅速审判之权，除依戒严法规定外，不受军法机关之审判；凡行为必于其实行以前，已经法律规定为犯罪行为，审判时方得以犯罪目之；人民受法庭审判时，非正式宣告判决有罪确定后，不受各种刑罚之执行；人民不受身体上之刑罚”。

　　二是对于省的事权采取列举方式。由省议决执行的事项有：省以下的地方制度及各级地方自治的监督；省的官制官规官俸及官吏之考试；省法院之编制、监狱及感化院之设立及司法行政之监督等15项。除了第25条详细列举了上述事项以外，第26条还规定：“其他关于省以内之事项，在与国宪不相抵触之范围内，省得制定法规并执行之”；第27条规定：“省政府受国政府之委托，得执行国家行政事务，但因执行国家行政所生之费用，须由国政府负担”。采取这种方式列举省的事权，主要目的是使省权与国权有所划分，这样在将来制定国宪时由省之事权内划出一部分让与中央，作为国权在宪法中加以规定。

　　三是体现直接民主的公民投票制的广泛运用。湘宪有10余条规定了这方面的内容。如第43条规定，各选举区对于该区所选出的议员不信任时可有两种方法撤回，一是由原选举区公民百分之一以上连署提议，经该区公民总投票过半数可决者；另一是由原选举区内之县议会市议会乡议会议员总额过半数连署提议，经该区公民总投票过半数可决者；第44条规定，省议会可由下列方式解散，一是由全省公民百分之一以上连署提议，经全省公民总投票过半数可决者，二是全省县议会过半数连署提议，呈由省长交全省公民总投票之过半数可决者，三是省长以省务院全体之副署提出理由书，付全省公民总投票过半数可决者；第47条规定，省长由省议会选出4人，交由全省公民总投票决选，以得票最多数者为当选；第52条规定，省长未满任以前，得由省议会提议，交由公民总投票表决，命其退职，公民总投票多数可决时，省长即须退职，多数否决时，省长回复其职权，省议会即须解散；第66条规定，全省公民百分之一以上连署动议，得提出法律案，呈请省长咨省议会议决，省议会对于此项议案，如搁置不议，或议而不决时，省长应将该案及否决之理由，付全省公民投票表决，可决时，即成为法律；第67条规定，全省公民百分之一以上连署动议，得于公布期内，要求将已议决之法律案，暂缓两个月公布，两个月内即提交全省公民总投票表决；第126条规定，本法公布后，每10年须召集宪法会议一次，议决应行修正案，交由公民总投票决定之，经省议会议员四分之一及全省县议会及一等市议会团体三分之二提出修正案，得召集宪法会议决议，交公民总投票决定之；第141条规定，本法由全省公民总投票可决后，公布之日施行。

　　湖南省宪法中规定直接民主的公民总投票制，理论上应是值得赞许的。但公民总投票制的实施要件比较高，即使在宪政历史悠久、宪政环境比较好的国家，宪法对此虽然有所规定，也很少有如此广泛的内容。（注：查当时最新、最有影响、规定的自由权利最广泛的德国魏玛宪法（1919年），虽然其第二编“德国人民之基本权利及基本义务”的条文多达56项（第109条-165条），但并没有明确规定直接民主制的内容。而在该宪法的“第一编联邦之组织及其职责”中，规定了直接选举邦人民代表（第17条）、变更邦领土须由人民投票（第18条）、人民直接选举联邦国会议员（第22条）、人民直接选举联邦大总统（第41条）、国民有法案的创制权和复决权（第73条）等，但体现直接民主制的条文也仅此而已。关于魏玛宪法的条文，参见戴学正等编：《中外宪法选编》（下册），华夏出版社1994年版，第184-214页。）在中国当时的环境之下，省宪中包含如此广泛的规定，实在是好高鹜远，“偏重理想政治太多，而忽略现实政治”，（注：参见陈霆锐：《省宪之几个根本原则》，载《法学季刊》第1卷第7期，东吴大学法律科法学季刊社1923年发行。） “结果反失其真实之作用，成为有名无实之具文”。（注：前引注10，第289页。）即使在实际上得到实施，其达到的效果也会失去全民投票制本应具有的民主精神，被贪官劣绅所利用和操纵。湖南省宪法的体例和内容为其后各个省宪草案不同程度地效仿。

　　（二）浙江

　　浙江也是较早开展省宪运动的地方。1920年，部分省议会议员就提出了“浙江省自治大纲建议案”。1921年5月，部分议员又组织了“浙江省宪期成会”，讨论省宪法会议组织法及省宪制定问题。6月，时任浙江总督的皖系军阀卢永祥为了保住自己的地盘，而以顺应民情为借口，也发出“豪电”，称“国人惩前毖后，谓与其务中央集权之虚名，酿尾大不掉之实祸，何如分权于地方，俾群才各有效用之途，先以省宪定自治之基础，继以国宪保统一之旧规，改弦更张，斯乃正本清源之道”。对此建议，各地军政领导人反响强烈。（注：关于卢永祥“豪电之全文”及各地响应的函电，参见《苏社临时特刊》（第1期　省宪）的“附录”，苏社出版部1922年版，第10-19页。）不久组织省宪法起草委员会，着手起草省宪草案，又组织省宪法会议，（注：关于该宪法会议的组织，参见愚厂编辑：《省宪辑览》的“浙江省宪法会议组织法”及“浙江省宪法会议组织法补充条款”，自治学会1921年发行，第26-29页。）对省宪草案进行议决。9月9日正式公布《浙江省宪法》，又称为“九九宪法”，同时公布了施行法。

　　《浙江省宪法》（下简称“浙宪”）正文分18章，共158条，施行法共23条。（注：关于《浙江省宪法附施行法》的全文，参见《苏社临时特刊》（第1期　省宪）的“法规”，苏社出版部1922年版，第19-34页。）浙江省宪法既有继承湖南省宪法的内容，也具有自己的一定特色。（注：关于两个省宪的比较，参阅愚庵：《湘浙省宪比较观》，载愚厂编辑：《省宪辑览》的“丁编　省宪评论”，自治学会1921年发行。）

　　1.从形式上看，湘宪与浙宪均是先总纲后分则，总纲都非常简略，只有4条，内容也相似，第1条为省的地位，第2条为省的区域，第3条为省民的省籍，第4条为省自治权的主体。总纲作为体现省宪主要精神所在，应容纳所有主要原则，而这两个省宪都只有4条，而且还不是抽象性原则的规定，未免有些简陋。

　　2.从所体现的精神上看，由于制定省宪的目的是为了地方分权，因此湘宪、浙宪均体现了直接民主政治。湘宪的有关规定已如前述，浙宪也包含了这一精神。第48条第6项规定了选民对省长不信任案的总投票权；第50条规定了选民对省议院不信任案的总投票权；第53条规定了选民直接选举省长的权利；第67条规定了选民对省长所提出的解散省议院案的总投票表决权；第85条规定当监察员有不称职或违法行为时，由选民总投票表决令其退职；第97条规定了选民有提出法律案的权利；第130条规定由人民直接选举县议会议员；第142条规定，对于特别市区域的分合变更由有关地方的选民总投票表决；第143条，规定特别市议会及其执行机关的组织由全市选民公决；第145条规定特别市的选民对于市的重要立法有直接提案及总投票的复议权；第152条规定市乡区域的分合变更由有关地方的选民总投票表决；第157条规定全省选民对省宪的修正案有总投票决定权。

　　从具体规定看，浙宪较湘宪所体现的直接民主制稍为缓和些，但较当时世界上最新的德国魏玛宪法而言，仍比较激进。

　　3.从省政府的组织看，湘宪规定，省行政权由省长及省务院行使，省长对省内事务拥有广泛的权力，但在行使职权时须由省务院长及主管的省务员副署负责。省长所发的命令，及其他关于政务的文书，非经省务院长及各主管司长的副署，不生效力。省务员全体或一员，受省议会之不信任投票时即须辞职。浙宪规定，省长兼任省政院院长，省政院设政务员，政务员兼任省政院各司司长。省行政的文书以省长名义颁行，但由政务员全体或某政务员副署，至于省长是否对议会负责，浙宪并无明文规定。从两个省宪的有关规定可以看出，省长虽然拥有一定的权力，但受到较大的牵制，省长没有发挥自由意志的权利，因为他一方面要受到立法机关的监督，另一方面又受省政府内部机构的牵制。

　　4.从省的事权看，由于省宪是反对中央集权的产物，故省宪均力谋提高省的地位，且采取列举的方式规定省的事权。湘宪第25条、浙宪第28条都作了规定。两者所规定的省的事权过分广泛，有可能影响将来国宪的地位。比如，关于立法权，湘宪第26条规定：“其他关于省以内之事项，在与国宪不相抵触之范围内，省得制定法规并执行之”，这一规定已经赋予了省过于广泛的权力。浙宪的规定更加详细，其第29条规定：“除前条列举外，其他关于省以内之事项，在不抵触国宪之范围内，得由省制定法规，并执行之”；第30条规定：“属于国家立法事项，而国家法律尚无规定者，得由省规定暂行法。国家法律已规定而尚未施行者，得以省法定期施行”；第31条规定：“国家立法事项，其施行法有不适用于本省者，得以省法更定其实行之程序，但不得与其本法相抵触”；第32条规定：“国政府所定法律或对外缔约，有损及本省之权利或加重本省之负担时，应先取得本省之同意”。这些规定表明，省的立法权可以代替、变更行使国家立法权。

　　关于行政权与财政权。湘宪第129条规定：“国宪未成立以前，应归于国之事权，得由本省议决执行之”，浙宪施行法第1条也有相同的规定。所谓“国之事权”是否包含军事外交等，并不明确。如果包含这些事项，那属于中央特权的事项若由省议决执行，就会导致混乱，而且“由本省议决”到底是由省议院还是由省务院议决，也会导致混乱。关于财政权，浙宪的规定令人关注。其第99条规定，本省各种赋税，均为省收入；第101条规定，本省对于国家政费之负担，至多不得超过本省收入总额百分之三十。按照这些规定，将来国家编制预算也将受制于省宪。

　　5.关于义务教育。在宪法中规定义务教育制度，为各国所效仿者，当属德国魏玛宪法。该宪法对此有9个条文20余项的详尽规定，这些规定有三大特色，即废除特种小学、普及教育、延长义务教育年限。湘宪、浙宪都效仿了魏玛宪法，但效仿得并不彻底。湘宪第7章“行政”的第2部分规定了教育，其第77条、78条分别规定了对成绩优良的国民学校、职业学校的奖励、补助制度。浙宪第11章规定了“教育”，其第113条规定了全省国民学校不收学费，这较湘宪先进。但与魏玛宪法第145条所规定的国民小学及完成学校的授课及教育用品完全免费有一定的距离。关于受义务教育的年限，湘宪规定了从满6岁起有继续受4年教育的义务（第75条），浙宪则没有这方面的规定。魏玛宪法规定义务教育至18岁为止。

　　6.关于司法。湘宪和浙宪都规定了省设高等审判厅为最终审判，法院分为三级（湘宪第90条、浙宪第69条和70条），这是两者相同的方面。不同的是，湘宪明定设立检察厅制度（第91条），而浙宪没有规定检察厅制，但规定了湘宪中没有规定的陪审制（第78条）。虽然两者均规定了法官独立审判的原则（湘宪第93条、浙宪第77条），但是湘宪规定，高等审判厅长由省议会选举，其他法官由省务院呈请任命（第92条），浙宪规定，省法院院长及省法院审判员由选民选举产生（第71条）。魏玛宪法规定法官终身制，但规定由法律规定法官的退休年龄（104条），可知其不取民选制；又规定法官独立原则，但受法律支配，可知其不取议会同意制。湘宪、浙宪规定由议会同意或选民选举产生的方法，若在当时的中国实行，则利少弊多。法官独立已成为世界通例，尤宜使之超然于政治竞争之外，若经议会同意，势必受党派利益左右，实行民选，那流弊则更多。

　　浙江的这部省宪公布后并没有被实施。卢永祥本人缺乏诚意，部分议员对省宪的内容也多有指责，并以省宪没有经过总投票表决为理由反对实施省宪。于是省议会议决，由省民自行提出宪法草案，并把“九九宪法”也作为草案之一。1923年初，宪法审查委员会经对省民所提交的宪法草案进行审查后议决三种草案，一种主张行政委员会制，一种主张责任内阁制，一种主张省长合议制，并分别用红、黄、白三种颜色的纸印制，预定于1923年8月1日由公民总投票表决，以得票最多者为省宪。但最终因种种原因没有能进行这种表决。

　　（三）广东

　　广东省也是开展过省宪运动的省份之一。1921年12月，广东省议会制订通过了《广东省宪法草案》（下简称“广宪”）。该草案共15章135条。（注：关于该宪法草案全文，参见《东方杂志》第19卷第22号（宪法研究号下册）的“附录”，1922年。）从结构和内容上，均可看出它实取法湖南省宪法。从结构上看，广东省宪草把财政、教育、实业、军事分别列为一章，而湖南省宪法则把这四项合为“行政”一章，这是两者结构上的主要差异。从内容上看，也大多与湘宪相同，但由于广宪制定在后，它在效仿湘宪的基础上，同时又结合后来的讨论研究及事实经验，作了一定的改进。

　　广宪第1条规定：“广东为中华民国之自治省”，这与湘宪、浙宪的规定完全相同，这表明各省制定省宪并不是将中华民国分裂为若干独立国家，制定省宪的省仍是中华民国的组成部分，与其他各省组成为中华民国联邦国家。关于人民权利义务，也与湘宪的规定一样详尽。

　　关于省之事权，是各省制宪最为重要的一个问题。对此，是采取概括主义还是列举主义，是为言省宪者论争的焦点。如前所述，湘宪采取列举方式，其主要理由是，美、德各联邦制国家，皆是先有邦而后联为国，组织联邦时将各邦固有的事权划出一部分，让与中央政府。就我国的省而言，在法理上向来没有固有的事权，所有的事权皆属国之事权，因此若在省宪中不先作具体的列举，划定一省应守的界域，则省之地位仍不明了，将来制定国宪时把不应归于国有的事权也划归国有，省政府就无从对抗。因此在省宪中先将省之事权明白列举较为妥善。况且，现在自治运动的争点并非民治对官治之争，尤为地方分权对中央集权之争，在省的事权方面若无明了可守之界域，则省自治二字也空无所着。（注：参见《湖南省宪法草案说明书》，载《太平洋杂志》第3卷第1号，1921年。）虽然对于列举主义也有持反对意见的，理由是它不合宪法逻辑，将来制定国宪时也会导致多一重纷争手续，但在当时的情况下，这种反对声相对处于劣势。湘宪、浙宪均采取列举省之事权的方法，广宪也效仿这种方法，在其“第二章省之事权”的第23条列举了14项由省议决及执行的权项。

　　关于省议会，湘宪对于省议员之名额及选举原则等作了非常详细的规定（第28条-31条），而广宪除了在第31条规定“省议会以全省公民选举之议员组织之”的原则外，对于议员名额分配标准、议员选举资格条件等均没有涉及，这些事项让由省法律加以规定。这是广宪优于湘宪的一个方面。因为，此类事项本不必属于宪法应载事件，把它们归由普通法律加以规定具有较多伸缩力，易于随形势变迁作出调整，而且，把此类事项规定于宪法中则多一重论争材料，反而会危及宪法本身的根基。（注：参见周鲠生：《读广东省宪法草案》，载《东方杂志》第19卷第6号，1922年。）

　　关于省议会之职权，广宪的规定与湘宪的也大致相同。但湘宪有选举区撤回议员的规定（第43条），各选举区对于该区所选出的议员不信任时，得以公民总投票撤回。广宪则没有此规定。议员虽然是代表人民，有时也多不免拂逆民意、营私害公之事，人民直接监督议员，实为救济代议制弊害的一大要件。国人对于议会政治之腐败深恶痛绝，采用撤回议员的方法，或许能弥补此弊端，这在民主制发达的国家已被视为有效的方法。而广宪无此规定，是为一大缺陷。

　　关于省之行政权，广宪规定由省长及政务院行使，这与湘宪并无大的差异，只是湘宪称为省务院而已。（注：参见狄侃：《省宪中之行政机关》，载《东方杂志》第19卷第22号（宪法研究号下册），1922年。在此文中，作者狄侃对湖南省宪法、浙江省宪法、广东省宪法草案、江苏省制草案所规定的省行政机关作了比较，认为此四个法案的有关规定虽然有所不同，但均效仿了英法内阁制。）但关于省长的选举，湘宪规定，先由省议会选出4人，再交由全省公民总投票决选，以得票最多数者当选为省长（第47条）。而广宪规定，省长由各县县议会及特别市市议会议员总投票选举，这一选举由各县议会、特别市议会于其所在地同日举行（第46条）。对照这两种选举省长的方法，有很大的不同。按湘宪的规定，省长的选出之权大半操于省议会之手，公民总投票在事实上也不免只是形式而已，省议会既可左右省长的选举，省长之地位总不免依赖省议会，而难发挥独立的权能。广宪把省长之选举委诸各地方议会，既可使省长地位脱离省议会势力而独立，也复无公民总投票之烦琐，而省长源出于地方议会之信任，有充分的民主根基。

　　关于立法，广宪除未采用公民提案、公民表决之原则外，其他规定大体上与湘宪相同。关于司法，广宪也确立三级三审制，这与湘宪相同，但广宪并没有规定检察厅制度，这与浙宪的有关规定相同。

　　因此，广宪大体上取法湘宪，但有学者认为，广宪较湘宪更为进步，这从两个方面得到体现：一是广宪规定较为简洁，法律上留有更多的伸缩余地；二是广宪体现了比较实用的特点，如较少采用当时流行的理想的直接民主政治方法，最显著的是，关于公民总投票，广宪只规定了三处：省议会的违法失职由全省公民总投票表决（第45条）；关于将来省宪的修正须交由全省公民总投票表决（第129条）；此次省宪由全省公民总投票表决通过（第135条）。这与湘宪随处可见的总投票制有明显的不同。与其说这体现了广宪的保守，不如说它更具实用价值。（注：前引注43.）

　　除上述各省外，南方的如江苏、四川、云南、广西、贵州、陕西、江西、湖北、福建等，或由省议会公布宪法会议组织法，或由行政当局宣言制宪自治，或由专门人士起草宪法。但因各省当局并无实行省宪的诚意，只是作为对付北京政府的措施，以致省宪化为泡影。北方的奉天也附和发表了联省自治宣言，谓“因决定应合人民心理，实行联省自治，徐图同意，共同此主义者，不论何省何党，均扶助提携之，其有背此主义及蹂躏自治而为人民公敌者，均铲除之”。（注：参见《苏社临时特刊》（第1期　省宪）的“附录”，苏社出版部1922年版，第34页。）

　　在南方各省开展省宪运动之际，上海国是会议的联邦分权主张也为各方所注意。1922年在上海召开的国是会议以“中华民国八个团体国是会议国宪草议委员会”的名义发布“劝告各省速制省宪之通电”，（注：关于该通电全文，参见《浙江公立法政专门学校季刊》，1923年。）提出：“惟有速制省宪克期公布，然后联合各省完成联省宪法，各省有泰山之安，斯全国有磐石之固。……切望各省已成省宪者赶速实行，未成省宪赶速制宪，以为将来国宪根本”。并且“发表宪法草案之通电”，（注：关于该通电全文，参见《浙江公立法政专门学校季刊》，1923年。）该通电言：“由是以国是会议之名预拟国宪草案以供全国人民采择，其中要点可得略陈：一定中华民国为联省共和国，二列举联省政府与省政府之权限，三定国防军不得过二十万人，四定各省军队改为民团，五限定何种为联省政府收入，其余通为各省收入，六定军人解职未满三年者，于联省政府及省政府皆不得当选为首长，七定现役军人不得以文字向公众发表政治意见……”。国是会议草拟了两个宪法草案，即“中华民国宪法草案甲种”与“中华民国宪法草案乙种”，（注：关于这两个宪法草案的全文，参见《浙江公立法政专门学校季刊》，1923年。）前者共104条，分总则、联省及各省权限之划分、参议院、大总统、国务院、法院、法律、行政、国民之权利义务、国民之教育与生计、附则等11章。后者共101条，分总则、联省及各省权限之划分、参议院、国政委员会、法院、法律、行政、国民之权利义务、国民之教育与生计、附则等10章。这两个宪法草案最大的不同是，甲种草案规定了大总统及国务院制，乙种草案则规定了行政委员会制。而这两种草案都体现了联邦制的精神，两者的第1条均规定：“中华民国为联省共和国”，第2章均为“联省及各省权限之划分”，都具体列举了由联省机关立法或执行的事项包括外交、度量衡等共27项，由各省、地方机关立法或执行的事项包括省之官制官规等15项。（注：有学者认为这种分别列举联省政府与各省政府权限的方式并不妥当，参见朱经农：“评国是会议所拟宪法草案”，载《东方杂志》第19卷第21号（宪法研究号上册），1922年。）这种分别列举中央与各省双方权限的方法被认为是效仿了加拿大联省制的方法。虽然宪法草案并没有为旧国会所接受，但其中的甲种草案成了起草“曹锟宪法”的蓝本。

　　三　联邦制成为争论热点——省宪运动前后的学术界

　　省宪运动轰轰烈烈掀起之后，事实上也有许多人不承认省得制宪就是实行联邦制，但“在单一国之下断不容地方自制宪法，例如英国爱尔兰问题争持数十年，最后以流血革命仅得自制宪法，自有政府；将来我国宪法实行而后，各省无不得自制宪法，自有政府，如此而犹讳言联邦，直是自欺欺人”。（注：参见孙几伊：《制宪问题的理论与实践》，载《东方杂志》第19卷第21号，1922年。）这种观点是符合法理的。不能否认，省宪运动是西方联邦制理论在中国加以运用和实践的一次尝试，但同时，省宪运动开展前后又一次使联邦制成为一理论热点。省宪运动就是在联邦制的反对者与赞成者的争吵声中进行的。

　　康白情在《自治的统一与统一的自治》（注：载《东方杂志》第19卷第11号，1922年。）一文中反对联邦制。他指出，持“联邦”说者认为，中国应当分权于各省，以每省各为一个自治单位，而后联合公认一个统治权于其上。殊不知，中国各省本不是分立的，就是多年来省与省争，或各省的宣布自主也不过是派系倾轧，并非出自人民的公意。联邦说之所以盛行，主要是由于袁世凯行将称帝时，这一学说比较符合国人反对袁世凯集权统治的心理。他认为，其实中央集权说固谬，而联邦说也错，并且前者比后者还较近乎事理，因为中国在事实上并无邦之可联。

　　陈独秀则更是极力反对联省自治。他在《对于现在中国政治问题的我见》（注：同上注，第15号。）一文中指出，联邦制若建设在人民经济状况不同及语言宗教不同的理由上面，倒也无可非难，但中国的状况决不是这样。联省论不过是联省自治其名，联督割据其实，是替武人割据的现状加上一层宪法保障。武人割据是中国唯一的乱源，建设在武人割据的欲望上面之联省论，会增长乱源。因此，他主张解决当时中国政治问题，只有集中全国民主主义分子组织强大的政党，对内推翻封建军阀的统治，建设民主政治的全国统一政府，对外反抗国际帝国主义，使中国成为真正的独立国家。在《联省自治与中国政象》（注：发表于《向导周报》，被转载在《东方杂志》第19卷第17号，1922年。）一文中，陈独秀仍然反对联省自治，他在分析了中国政象纷乱的源泉是“督军自治”、批驳胡适之与陈达材两篇赞成联省自治的文章之后提出，中国已经是无政府状态，不必再鼓吹无政府主义了；中国的政象已经是超联邦以上的地方专权，不用再鼓吹什么联省联邦制了。拿联省自治来救济中国，简直是药不对症。

　　另外，刘文海、董修甲等人也曾撰文批评联省或联邦制。（注：前引注52，第21号（宪法研究号上册）。）

　　但是赞成联省自治、制定省宪及实行联邦制的也大有人在。

　　孙几伊在《改造中国的途径》（注：前引注52，第1号。）一文中，提出在当时的中国存在三种社会问题，他称之为“病状”，即文化低落、外力压迫、武人专横。接着他指出，联省自治运动就是一种能解决这些问题的较合适的国家组织，但他认为，联省自治的名称不太妥当，应当更名为“自治省的联合”（The Federation of The Selfgoverned Provinces）。他还认为，自治省的联合与联省自治不同的地方是，前者是先努力于省自治后讲联合，后者是先讲联省后谈自治，或联省与自治并进。

　　化鲁在《地方自治与乡村运动》（注：前引注52，第6号。）一文中提出：“我们如果从政治的全体入手，求时局的总解决，是不会有希望的。——只有先谋各地方的局部改造，使各地方养成真实势力，政治的特权阶级自然不攻自破了。现在国内主张联邦制度的，主张省宪的，主张地方自治的，大概都是因为对于中央政治失望而起。其实近代民主政治都是以地方自治为基础的，不但在我国现在是应该这样。”但他也指出，各处省宪运动的失败，是因为真实民众的未参与，“因为这样，所谓联省自治，名目上虽然好听，其实，仍旧不过是少数特权阶级的包办罢了”。

　　转载刊登于《东方杂志》第19卷第17号的胡适的《联省自治与军阀割据》一文，（注：原文刊登于《努力周报》第19期，1921年。）从历史与现状的角度批驳了陈独秀反对联邦制的各种观点，提出军阀割据是中国纠纷的现状，而不是纠纷的根源，认为“用集权形式的政治组织，勉强施行于这最不适于集权政治的中国是今日中国军阀割据的一个大原因”。他认为，中国不适宜于单一的国家组织，打倒军阀割据的第一步是建设在省自治上面的联邦的统一国家。

　　陈达材在《我国的联邦问题》（注：转载于《东方杂志》第19卷第17号，1922年。）一文中，明确指出联邦与联省自治实名异而实同。在分析了我国存在幅员广阔，交通不便，人民无组织能力等方面的因素后，认为在中国不能实行单一制。为求政治进步，必须做到政府权力的分散、政治支配权的分散、军人与政争的分离，这只有实行联邦制才能达到。

　　而刊登于《东方杂志》第19卷第17号（1922年）的佚名的《集权与联邦皆不能推翻军阀》一文，可以说是对陈独秀与胡适之争作了一归纳性阐述。该文认为，陈、胡两人混淆了如何推翻军阀与采用何种政制这两个问题。陈独秀以为联省自治不能推翻军阀所以反对联邦，胡适认为联邦可以推翻军阀所以主张联省自治。拿联邦为推翻军阀的手段是手段的联邦论，以联邦为不关军阀存在与否的政制问题是政制的联邦论。否定手段的联邦论，不一定要否定政制的联邦论；肯定政制的联邦论不一定要肯定手段的联邦论。陈独秀的错误在于否定手段的联邦论后即主张集权，不信任政制的联邦论；胡适以为中国地域广大、民情复杂应实行联邦，但他因此又主张只要增加地方权限便能打倒军阀，便是以联邦为手段。联省自治就是联邦，联邦是一种政制，联邦与单一相同，不能说单一有利于军阀，也不能说联邦有害于军阀。对于政制是绝对主张联邦的，对于如何推翻军阀，以为非全国国民另有一种特别的努力不可。显然，这种观点更具有折衷的含义。

　　在省宪运动发生之后及其引起的联邦制是否适合中国的争论声中，更有一些比较务实的人士如汪馥炎、李祚辉，着手起草“联省宪法”，因为“如今尾大不掉之中国，国家事权，上之不在中央，下亦不在地方，徒令少数强藩，高下在心，生杀由己，长此以往，其能免于分崩离析者亦几希矣……是知中国今日，消弭内争，进谋统一，舍制定宪法外，其道末由，然欲统一垂之久远，不致再起纷争，则舍划定地方权限，制成联邦式之宪法外，其道亦末由。”（注：汪馥炎、李祚辉编著：《中华民国联省宪法草案及说明书》“原序”，泰东图书局1925年版。）他们两人所起草的《中华民国联省宪法》共120条，分为14章，依次为国家之组织、国家事权之分配、省与国家之关系、联省议院、联省政府、联省法院、法律、军政、教育、铨试、会计、经济、国民之权利及义务、附则。这一草案所规定的国家体制体现了三权分立原则和总统制的精神，对国家与各省的事权采取分别列举的方式。第5条列举了专属于国家的包括外交、国防及军制等18项事项，第7条列举了属于各省享有的包括省之官制官规等13项事项。起草者还非常详尽地说明了为何不采用当时大部分联邦制国家列举中央事权而概括规定各邦事权的方法，而是效仿加拿大宪法（1867年）分别列举国家与各省事权的理由。（注：理由归纳起来有三个方面：一是从当时中国国情看，国家之大患实在于中央与各省之权限自始未以法律划分，以致枭杰武人有其凭借，恣所欲为，因此当务之急是明白列举中央与各省的事权；二是与美、德等国在建国之初各邦宪法已经颁布的情况不同，当时中国的情形是，如不列举各省事权，军阀会因此反抗中央而导致割据和内乱；三是各省已出台的省宪大多列举了省之事权，那么国宪也应该列举中央与各省的事权，以避免国权省权损益不定。参见汪馥炎、李祚辉编著：《中华民国联省宪法草案及说明书》，泰东图书局1925年版，第18-19页。关于加拿大宪法采用分别列举中央与省的事权的原因，参见王世杰：《论联邦制之基性与派别》，载《社会科学季刊》第1卷第3号，1923年。）

　　四　省宪运动的失败——联邦制不适合近代中国

　　省宪运动虽然曾经勃兴一时，但除了湖南省宪外，其他的省宪都没有正式实施。而且即使在湖南，实行省宪之后的宪政状况与以前也无大的出入。

　　1922年，直系军阀在第一次直奉战争中获得胜利，单独控制了北京政权。吴佩孚一面极力推行武力统一政策，一面又打起恢复法统的旗号，想把自治的潮流纳入直系的法统之下，以实现直系军阀统一全国的目的。同年5月，黎元洪接任总统，旧国会重新恢复，在直系军阀的强大声势下，援鄂战争失败后四分五裂的西南联省自治派纷纷附北，云南的唐继尧等人在通电中虽然仍继续主张联省自治，但都表示拥戴黎元洪，愿意“纳省宪大纲于国宪之中”。8月，国会宪法起草委员会审议通过了“省之事权，应取概括主义，中央之权，应取列举主义”，以及“各省于不抵触国宪范围内，得自制省宪”，“地方制度一章内应规定关于省宪各原则”。表面上看，统一与分治似乎已经合流，但由于联省自治毕竟与武力统一互不相容，加上西南军阀之间的暗斗，联省自治最终并没有联起来，也没有实际行动。1923年，省宪运动就显露出颓势，那些在各省占有优势的联省自治派毫无发展，统一派又一次处于支配地位。而湖南尽管实施了省宪，但并没有取得预想的效果。在广东，虽然曾被断定“最能实行立宪自治之省莫如广东”，（注：周鲠生认为，省宪顺利进行须具备五项条件，即省内不可有外力之盘踞、省内政治须能统一、本省无逼近之外患可虞、省内政治已具民主的基础而有容民意充分活动之余地、本省财力足以自给为宪政的实行提供种种必要之设施。在分析了广东的各项条件后，他提出，与其他省份相比，唯有广东一省具备此五项条件，因此断定当时最能实行立宪自治之省，莫如广东。参见周鲠生：《读广东省宪法草案》，载《东方杂志》第19卷第6号，1922年。）当时主政的陈炯明本人仍坚持联省自治，但其部下却大多主张统一，省宪运动无法继续。1923年曹锟宪法匆忙公布，它包含了联邦制的精神，但这一宪法的产生激起了广泛的反对，联省自治运动彻底破产。

　　1924年，国民党在南方得到发展，第一次全国代表大会于广州召开，在该次大会宣言中，指出了联省派之差误，明确指出联省自治的结果“不过分裂中国，使小军阀各占一省，自谋利益，以与挟持中央政府之大军阀相安无事而已，何自治之足云！”，“真正的自治，必待中国全体独立之后，始能有成。中国全体尚未能获得自由，而欲一部分先能获得自由，岂可能耶？故知争回自治之运动，决不能与争回民族独立之运动，分道而行。自由之中国以内，始能有自由之省；一省以内，所有经济问题、政治问题、社会问题，惟有全国之规模中始能解决。则各省真正自治之实现，必在全国革命胜利之后，亦已显然”。（注：前引注12，第1954页。）

　　笔者认为，省宪运动是联邦制理论在中国实践中加以尝试的体现，它的兴起主要是西南军人与不满当时北京政府的政客相结纳企图在中国实践的结果。就军人方面而言，之所以赞成省宪，是希望能割据分治，不受北京政府管辖，从而实际上达到牵制政府的目的。就政客而言，尽管并不是所有的人的目的都是相同的，但大多是想利用省宪以攻击北京政府，谋夺政权。因此两方面出于各自的动机互相呼应，使得省宪运动一时成为宪政领域的热点。这种操纵于少数特权人士之手、民众并未真正参加的先天不足，决定了省宪内容必然受制于各派势力而不可能反映民意，省宪运动只能是昙花一现而不可能真正发挥推动中国宪政发展的作用。

　　比如，湖南省宪的出台分为起草、审查、公布三步：起草是由特聘的起草委员13人组织起草委员会担任；审查是由各县民选的审查委员150多人组织审查会担任，审查会倘若觉得草案不好，可以修改；最后是交全省公民总投票通过后，由临时省长公布。姑且不论省宪在起草后必须经过审查会的审查是否必要，单从湖南省宪法就可以看出，起草委员会的草案与审查会的修正案还是有一定不同的，前者为136条，后者为141条，其中修改比较多的是关于省议会的组织及省政府（省务院）的组成等。

　　关于省议会，草案原文第27条规定，省议员之名额以人口为比例，每人口三十万选出议员1名；第124条规定，户口调查未完竣以前，本法第27条之规定暂缓施行，省议会议员之名额暂以县为标准，每县1人，由两县合并为1县者2人，但非遇意外事变，至迟须于本法公布后之3年内，将全省户口调查完竣。对于这些规定，审查会的修正案相应地修改为：第29条规定，省议员之名额，以人口为比例每人口20万，选出议员1名，但不满20万之县，亦得选出议员1名；第130条规定，户口调查未完竣以前，本法第29条之规定，暂缓施行，省议员之名额暂以各县田赋为标准，凡田赋未满1万元者，选出1名，1万元以上、6万元未满者选出2名，6万元以上、12万元未满者，选出3名，12万元以上、18万元未满者，选出4名，18万元以上者选出5名。

　　从上面对照可以看出两者的不同。草案原文纯采人口比例代表主义，把地方代表主义作暂行的办法，修正案虽然采人口比例代表主义，又不抛弃地方主义，所采暂时的办法又是一个金钱代表主义。另外，还有一个异点，依草案原文，议员人数比较少，修正案议员人数比较多。这种修改是否妥当是有疑问的。大凡初行议会政制的国家，由于缺乏经验，不曾养成有秩序的传习，议员人数越多，议场越无秩序，议事越不能按期进行，按照我国当时各处的议会现状，无不皆然，这是草案主张人少的理由。审查会为什么主张人多，难道100人不能代表全体民意，有了150名就可代表全体民意了，这种界线从何划定，为什么原则上既采人口比例代表主义，又要兼采地方主义（不满20万人口之县，亦得出议员1名），为什么原则上既可兼采地方主义，对于暂行的办法上，又不容地方代表主义，而采金钱代表主义。

　　其实，这是由于湖南政客所存在的极不规则、极不合理的势力——“路界”的势力的结果。湖南全省有所谓中西南“三路”的名词，这三路的名词的历史至制定省宪时也不过十余年（起于分办三路师范学校），而理论上在当时湖南的政治生活中，三路的名词绝无立足的根据，比不得省或县。但在事实上那些争饭碗的政客，无处不拿“三路利益平均”作活动的机器，实则他们所谓三路利益平均并不是三路人民的利益平均，不过是三路政客的饭碗平均。三路人民的利益无处不受他们争饭碗所种下的祸害。湖南省宪审查会就是中了这种路界的毒。关于议员分配的问题，审查会闹得开不成。他们在议员名额分配的原则上之所以既采人口比例主义，又要兼采地方主义，就是因为中路的大县多，人口多，西、南两路的小县多，人口少。若专采人口比例主义，西、南两路小县的政客减少了当议员的机会，这对于西南两路的政客不利。之所以在暂行的办法上又不容地方代表主义而采金钱代表主义，也是因为中路的大县虽然多，县的数目比较西路或南路都少。倘若专以地方团体为标准，中路议员少，中路的政客减少了争政权的机会，这对于中路政客不利。用田赋的多寡为标准，中路的议员名额，比较西路或南路都可以相抗。这就是审查会分配议员名额的精神，也就是路界的精神。（注：参见李剑农：《由湖南制宪所得的教训》，载《法学季刊》第1卷第3期，东吴大学法律科法学季刊社1922年发行。）

　　从上面关于湖南省宪的起草委员会的草案与审查会的修正案关于省议会组织的不同规定中可以看出，起草委员会所定的草案是不敢将湖南的政权完全付与省议会，听任那些大小政客去瓜分；而审查会的修正案则把省议会的权力扩张到无限大，把湖南的政权作为三路政客的利益分配物，这就是两案根本精神之所在。省宪内容操纵于少数派系手中，将省宪作为政治交易的结果，这不是湖南省宪所独有的，而是当时制定省宪的各省普遍存在的现象。可见，制宪一方面固然要广求民意，但另一方面更须防止那种似民意而非民意的特殊势力侵入制宪机关。毛泽东对此曾发表了自己的见解，虽然他也曾力主湖南自治，也曾设想通过联邦制来推进民主国家的建立，但随着他对湖南省宪运动真面目的认清，他的态度发生了转变，于1923年发表了抨击湖南省宪运动的文章。他说：“我们历来反对联省自治，因为他不是联省自治，乃是联督割据；我们历来反对军阀烂政客假窃名义的省宪，因为他不能做人民的保障，反做了军阀烂政客争权争利的保障。湖南最是个明证”。（注：参见毛泽东：《‘省宪经'与赵恒惕》，载《向导》第36期，1923年。）毛泽东还反复强调：“湖南自治运动是应当由'民'来发起的。假如这一回湖南自治真个办成了，而成的原因不在于'民'，乃在'民'之外，我敢断言这种自治是不可能长久的”。（注：关于20世纪20年代毛泽东对于自治运动的观点，可参见吕世伦等：《论'湖南自治运动'初期毛泽东的政治法律思想》，载《法学家》，1993年第5、6期。）这样的评论可谓是一针见血。

　　近代中国省宪运动失败的一项重要原因，固然是由于它的兴起不是因为民众的要求而是因为军阀、政客为了各自的目的相互呼应的结果，但更深层次的原因是，联省自治或者联邦制有悖于中国传统与当时中国的国情。从历史上看，中国长期以来从整体上说一直是一个单一制的国家，实行中央集权制已有一千多年的历史，“在我国历史演进上，有一个从无例外之定律，就是凡中央权力强固，各地惟命是遵的时候，国家必强盛治平；凡中枢无统御能力，各地首长自由行动的时候，国家必祸乱相寻，民不聊生。故天下分久必合，合久必分，合则治，分则乱，差不多成为我国历史演进上公认的定律”。（注：田炯锦：《联邦制与中国》，载《时代公论》第62号，1933年。）从20世纪20年代的中国政治状况看，制度与法律无法推行，长期以来有治人无治法的传统使人民养成了敬畏行政官吏而轻视法律的习惯，军阀割据，政局动荡，联省自治运动使“中央虚置政府”的结果只能加深国家的分裂，扩大地方与中央的离心倾向。在这种情况下，实行联邦制将会使军阀割据混战的状况日益加剧，只能使国家永远陷于纷乱的状态。广大人民迫切要求尽快结束自辛亥以来的国家分裂割据状态，进一步加强中央的集中领导，早日实现国家统一，建立一个真正的民主共和国。

　　李秀清