国际劳工组织对“劳工权利”的界定问题----以自由结社权和集体谈判权为例

【出处】中国民商法律网
【摘要】最近20年是国际劳工标准在世界诸多国家得到认可和适用的发展阶段，劳工权利的诉求者和多数人都认为工人权利应当如同“人权”一样被对待，必须得到司法程序的严格保护。然而，劳工权利的内容界定自始至终存在着争议。笔者比较了国际劳工组织和美国劳工法对“自由结社权”和“集体谈判权”这两项核心劳工权利的界定，认为美国劳工运动的历史受到“纯粹而简单的联盟”思想主导，而国际劳工组织对“劳工权利”的认识则存在两个问题：其一，国际劳工标准对劳动者自由结社权的给予范围过于宽泛；其二，对集体协商等行为的限制过于狭隘。
【关键词】人权；国际劳工组织；国际劳工标准；劳工权利
【写作年份】2011年

【正文】

　　从上个世纪起，劳工权利的诉求问题就困扰着各个阶层。工人群体是劳苦大众和弱势一方，企业和公司代表着掌控工人生存待遇的权势一方，还有参与协调的工会组织和政府部门，都在为劳工问题的矛盾冲突思索解决方案。在所有倡导保护劳工权益的呼声中，最容易听到的就是将工人自由联合、结社和组织集体谈判的权利视为基本人权来伸张“正义”。过去的20年里，国际劳工组织对国际劳工标准的大力推广获得了显著成效，工人权利正在被越来越多的国家给予重视，在很多时候被标榜为基本人权予以诉求。值得提出的疑问是，国际劳工组织在社会发展的历程中是依据何种理念来建立工人的合法权利体系？美国劳工法所秉承的劳工权利是否由“纯粹而简单的联盟思想”转化而来，而转化也只是为了适应21世纪的全球化背景？那些倡导工人运动的积极分子是以宣扬人权作为争取劳工标准的口号吗？究竟如何保障劳动者在工作岗位中的基本权利始终伴随着争议和质疑，而我们之所以要重新考量劳工权利问题是因为工人阶级自身的意识有所更新，社会对公平正义的认知也在不断更新。为了避免再次陷入界定工人权利范围的纷争，我们先来比较一下国际劳工标准和美国劳工法中有关自由结社权和集体谈判权的表述，会发现对劳工权利的界定存在两个十分重要的问题：权利范围过于宽泛；权利限制过严格。

　　一、超越人权范畴的“劳工权利”

　　回顾这场持续了100多年的争论，最重要的变化就是关于劳工权利保护的法理体系在不断完善，无论是国际法、国际公约，还是各国政府对国内法律的改进，都深化了对劳资关系和人力资本雇佣的规范管理。这些日趋完整的政策规范、法律标准，以及越来越多的国际性联合声明都在帮助劳工提升自我保护意识，帮助他们清楚自己能享有哪些权利。同时，劳工也在通过更多样化的途径表达工人群体的需求，尽管这其中难免会包括采取了一些非法或过激的行为。[1]（P23-44）如今最典型、最具体表达途径就是通过国际人权机构和国际劳工组织对劳工标准和劳工权利的诉求，以“核心劳工标准”的推广和落实为具体目标。

　　国际劳工组织成立于1919年，宗旨是让世界范围的更多国家签署并认可实施国际劳工标准，进而落实在国内法体制，对工人待遇给予法律保障。1998年国际劳工大会通过了《工作中的基本原则和权利宣言》，这是国际劳工组织另一个重要的日子。这些原则和权利包括自由结社和集体谈判的权利，以及消除童工和强迫劳动以及就业中的歧视问题。根据《宣言》，确保这些工作中的基本原则和权利是重要的，因为它可以使人们“在机会平等的基础上自由地要求他们所创造财富的适当份额并充分发挥其潜能”。迄今国际劳工组织已批准180多项公约和190多个建议书，涵盖的内容涉及工人在工作中应获得健康与安全保障的诸多方面。据国际劳工组织宣称，他们的工作目标是为了实现“基于社会公平正义的全球持久和平”，这需要得到所有国家对劳动者工作权益的尊重，并避免工人待遇陷入与其他国家关联在一起的“逐次竞争”中。（注：逐次竞争，又称“竞次竞争”，是指因一方降低标准而带来了比较优势，导致其他参与竞争的行为者也不得不选择将自己的标准降到更低程度，以争取在相互竞争中获得有利于自身的比较优势，最终形成了参与者之间竞相降低标准的局面。）随着时代发展和社会变迁，理事会最近通过国际劳动法机构对国际劳工标准进行了重新评估，判定1985年以前通过的公约中，有70多个完全符合当前的形势，余下的则需要修改或撤销。国际劳工组织成员国决定无论是否批准相关公约，他们都支持一套核心劳工标准，其中有关自由结社和集体谈判权的保护是大冲突，中国已经对允许自由工会表示了保留意见。国际劳工组织每年举行专家委员会和劳工大会商议自由结社与集体谈判权的问题，希望可以将有关这两项权利的国际劳工标准纳入各国国内法的法律保障体系。国际劳工标准第87号公约和第98号公约分别是有关自由结社权（No.87:Freedom of Association and Protection of the Right to Organize）和集体谈判权（No.98:Application of the Principles of the Right to Organize and Bargain Collectively）的规定条款。

结社自由被称为是“社会和经济进步的基石”，工人和雇主自愿成立和参加组织的权利是一个自由开放的社会不可缺少的组成部分。这是基本的公民自由，是社会和经济进步的基石。与此相关的是有效和认同集体谈判权利，发表意见和陈述主张是体面劳动的重要组成部分。国际劳工标准第87号公约第2款规定，自由结社权是基于“绝对无差别对待”的保障，并且禁止在就业中对性别、种族、信仰、国籍、政治见解等方面存在歧视。该项条款保护了包括私营经济部门和公共事业部门在内的所有劳动者。[2]（P210）国际劳工组织对集体谈判权的保护也没有排除任何形式和任何性质的工人集体组织，也没有对组织人数加以限制。这两项公约是所有国际劳工组织成员国必须接纳并实施的条款，即便没有签署有关这两项公约的协议。例如美国，尽管没有与国际劳工组织签署其中任何一项，但实际上美国的自由结社权是得到国际劳工组织认可的，并承认美国为其成员国。然而，国际劳工组织一直不满于美国没有签署这两项公约。事实上在多数国家都表现出积极和支持的态度接受了国际劳工组织的大部分条款时，美国却并没有接纳很多国际劳工标准。

　　国际劳工组织承认工人应当享有受法律保护的自由结社权和集体谈判权，也在努力迫使作为雇佣方的企业必须给予工人这两个方面的相应权利。[3]（P9）然而，工人自由组织集体谈判给企业带来的压力难以估量，最终达成的集体协议也容易超越人权概念的法理范围。美国劳工法对私营企业的管理是出于“纯粹而简单的贸易联盟”思想，并以此为基础制定劳工权利内容，这与国际劳工组织认可的劳工标准虽然在基本权利上有重合之处，但是从社会公正的法律内涵来看，国际劳工组织制定的劳工标准已经超越了基本人权的范围。

　　国际劳工组织一直试图让美国将国际劳工标准纳入其国内劳工法，但是这意味着要美国从立法原则中承认人权保护与劳工保护的等同。国际劳工标准第87号公约的表达已经非常清晰，这与美国劳工部门所执行的有限保护仍然存在着争议。然而，美国始终没有接受国际劳工组织的“建议”，只是在国际劳工组织举行的自由结社历年集会上以口头上支持国际劳工标准的态度表示回应。[4]

　　二、被限定实施的“劳工权利”

　　主张人权自由是美国的宪法精神所极力标榜的核心概念。然而，劳工权利究竟包含哪些方面内容对美国而言也始终是未能商榷的议题，也因此被争论了长达175年之久。[5]（P21-38）单从美国的商业发展来看，工人所享有的权利一直是十分有限的，但是美国贸易联盟的积极倡导者对此存在不同看法，认为工人一直在追求更高的社会认同和作为劳动者的权利扩展。历史上不断涌现的罢工潮揭示了一个关键问题，参与罢工的所有工人中有58%最终失去了工作，虽然他们没有受到工会或其他组织的任何惩处。一些曾经的罢工领袖，如Sam Gompers，甚至高声呼吁，“罢工是工人在无望时铤而走险的最后武器，他们为此要付出惊人的代价，而实际的结局是难以实现他们想要获得的司法保护”。罢工本身并非是工人的意愿。历史上的工人运动都发生在劳资关系异常紧张的阶段，随着工人内部广泛兴起了渴望控制权的念头，与资产阶级的抗争就以罢工等形式爆发了。戴维蒙哥马利将工人的要求称为控制权，“工人不会一直停工，他们需要工作，但是他们希望由自己掌握管理权的情况下承接贸易订单。工人的这种集体行为也是社会寻求安定与公共和谐的必经之道。如果罢工一直持续下去，工人一旦获得了一定控制权，他们会更为积极地投入再生产，因为这让工人感受到他们的集体行动能够避免社会承担恶果。”[6]（P517）

　　但是，经历过罢工之后的一段时间里，企业和政府组织对工人的控制权变得更为谨慎。只有当工人强烈抗议企业在投资项目方面和价格制定的政策时才有所松动，工人有限地争取到了企业制定决策的过程中与他们沟通意见的许可。[7]（P43）依据美国的劳动雇佣法，企业作为雇主一方掌握着有限的法定解雇权，尤其是雇员在组织集体谈判时不得被解除合同。美国1935年的劳资关系法案（NLRA,the National Labor Relations Act）和Wagner法案中明确规定了劳动者有权组织工人联合会。但是NLRA随后通过的议会修正案中将人数过多的工人组织和有人员扩张的工人组织排除在法律保护之外，也就对农民组织、国内工人组织、公共部门员工组织、独立合同者组织、私立学院员工组织以及助教集体组织，还有教会学校的职工和管理者组织不实施法律保护，当然也不包括无雇佣合同的临时工人在内。可以看出，美国的劳工法存在着鲜明的司法保护界线，对自由结社和集体谈判权的许可与基本人权的保护是有着很大距离的。

　　1978年，美国国会正式通过了公务员改革法（Civil Service Reform Act of 1978），该法是规范美国联邦劳资关系的基本法。根据该法，联邦政府受雇者有权自由组织或参加任何劳工组织，也有不参加不组织的自由。该法由具有独立性的联邦劳资关系委员会来负责执行，与国家劳工关系法下设的国家劳工关系委员会的职能大体相似。该法适用于联邦机关的雇员，但某些机关及其雇员是排除在外的，例如，联邦调查局、中央情报局、国家安全局及其某些外交人员、军职人员，甚至包括被军事机关雇用的平民受雇者。1978年的公务员改革法的主要特点是：（1）强制限制集体谈判的内容。联邦政府劳资双方集体谈判主要涉及的范围是工作条件。但属于联邦政府“经营权”范围事项包括机关的职责、组织架构、预算以及雇用、停职、降级等事项不在集体谈判之列。此外，联邦机关在紧急情况下为完成任务的任何必要行为，也排除在集体谈判交涉范围之外。（2）对罢工权的限制。联邦相关法律严禁罢工，对违反者施以重罚。如1981年将参加罢工的12000人全部被开除。目前已有几个州如夏威夷、佛蒙特、阿拉斯加及明尼苏达开始以制定法赋予公务人员享有限制的罢工权。[8]（P32-33）

　　美国曾经在很长一段历史内受到联盟主义的思想主导，在商业领域内也是联盟思想为出发点，又被称为“纯粹而简单的贸易联盟”。商业联盟的运作基于制度化和保守的经济原则[9]（P71-83），类似于组成资本家联盟，或者说是资产所有权的联盟。[10]（P39）所谓“纯粹而简单的联盟”，其实包含多种贸易联盟形式，关键是认定了联盟的目的在于为联盟成员国的随时需要而服务……同时，不考虑如下任一方面：联盟内部的权力构成，或者资源分配情况，联盟依存的社会背景，以及联盟体系外的劳动者享受怎样的福利待遇。那么，对这样一种理念的直观感受就是，工人运动给当时的社会、经济与政治都带来了令人头痛的麻烦。[9]（P72）

　　尽管美国的历史学家对“纯粹而简单的联盟”一直存有激烈地辩争，但大多数的美国联盟主义者都接受了这样的思想信条。然而，所有参与抗议的工人代表、工人运动的积极分子、社会主义者、工会组织倡导者，和那些之后参与进来的工业联盟者都极力抵制将劳工权利进行如此简单地理解，他们有自己的看法。Pope在其2004年的博士毕业论文中对20世界早期至中期的工人自由概念做了详细阐释[11]（P3），Fantasia与Voss在同一年的研究中比较了社会运动的联盟主义与更为官僚化的贸易联盟主义，后者被视为工人运动爆发的按钮。[12]（P56）所有的争议都显示出界定劳工权利的问题具有重要意义，尽管这场辩论已经持续了一个多世纪。SamGompers认为，对唯意志论和单纯的贸易联盟思想需要执行严格的政策限制，这种观点得到了一批学者的支持。威斯康星工业关系学院的学者推崇Gompers等人的思想，并将结成贸易联盟的思想重新命名为“就业意识”，并致力于推广这一概念。贯穿整个美国劳工运动的历史进程中也有很多批判贸易联盟思想的人，他们反对将就业问题与贸易联盟意识关联在一起，并且坚信这就是工人运动失败的病因所在。[13]（P57-63）

　　三、结论

　　国际劳工组织致力于国际劳工标准的全球推广，他们丝毫不怀疑对工人享有自由结社和集体谈判等权利的保护和支持。国际劳工组织一直在努力改善劳资关系，并试图让工人享有更多的权利，除了自由组织活动、禁止强迫劳动、获得企业对工人待遇的保障承诺，和允许工人在有限情况下罢工或抗议，并给予少数工人代表参与谈判的权利。客观地说，在两次世界大战之间，国际劳工组织在保障各国劳动者的权利和改善劳动条件方面，是起了积极的促进作用。同时，它也有着明显的局限性。首先，有关保护劳动者基本权利的公约很少；其次，直接参与创设国际劳工组织的国家（主要是欧美的资本国家），其本意是为了防止因工人运动而引起革命，以便维护国内的秩序，而不是旨在保护劳动者的人权。[14]（P279-284）当然，这些局限在第二次世界大战之后有了很大改进，但是要真正保护劳动者的权利还需要更细致的工作。

　　然而，国际劳工组织的劳工权利意识与美国推崇的自由市场经济思想不同，超越了简单的贸易联盟思想并在人权之上的范围推广劳工标准。冷战结束后的20年时间，有关国际劳工标准的争议远超过对其他任何组织的权利争论。当研究问题具体到劳动者的行为权限时，尤其是如何界定工人的自由结社权和集体谈判权，劳工标准问题就更值得争论了。是否能将集体谈判权划归为人权范畴的争议仍然在继续，因为当前的集体谈判仍然摆脱不了以小组组长或者经理为指挥进行活动，这样的集体谈判很难被承认是与生俱来的基本人权。

　　保护人权和保护工人权利的理念应当继续，只是在给予权利的同时还必须从另一方面做到有效控制。从人权的角度出发，工人在日常工作中获得基本的尊重和合理待遇是最为重要的。而从利于社会稳定和国家政府管理的角度考虑，需要限制工人群体的一些聚众行为，同时也要谨慎对待工人阶级力量的膨胀，避免他们采取任何激进的方式直接挑战企业管理制度和权力阶层，导致社会秩序的混乱和引发变革。对于所有工人和倡导劳工权利的人士而言，他们面对的最大挑战将是如何让人权概念与劳工权利得到最恰当的理解，人权的核心理念应当在于维护一个人正常生存的尊严，劳工权利则立足于保障工人在工作中获得相应的尊重和劳动回报。我们不能将劳工权利标准等同于人权标准，因为它取决于一国的经济发展水平。因此，劳工标准存在国别差异是正常的。国际劳工组织所界定的劳工标准存在范围过于宽泛的问题。实际上，真正需要解决的劳工标准问题是如何帮助发展中国家提高与发展的问题。发达国家真正应该做的是，给发展中国家提供具体的帮助，而不是通过贸易限制来强迫发展中国家提高劳工标准。试图制定统一的“社会公正”或劳工标准，强加于经济发展水平参差不齐的世界各国是极不现实的。
 
【作者简介】
袁帅，中国人民大学国际关系学院。

【注释】
[1]White，A．A．The crime of staging an effective strike and the enduring role of criminal law in modern labor relations[J]．Working USA，Vol．11，No．1，2008，（23－44）．
[2]International Labour Organization．Freedom of association：Digest of decisions and principles of the Freedom of Association Committee of the Governing Body of the ILO，5th ed．[M]．Geneva，Switzerland，Rev．，2006．
[3]Gernigon，B．A．，Odero，H．Guido．Collective bargaining：ILO standards and the principles of the supervisory bodies[M]．Geneva，Switzerland：International Labour Organization，2000a．
[4]Chamber applauds international vindication of U．S．labor law[EB/OL]．http：//www．finchannel．com/index．php？option=com_content＆task=view＆id=8436，2008－03－15．
[5]Jeff Hilget．Mapping the Boundaries of Human Rights at Work：Questioning How the ILO Defines Labor Rights and Social Justice[J]．Labor Studies Journal，2009，（34）．
[6]Montgomery，D．The“new unionism”and the transformation of workers’consciousness in America，1909－1922[J]．Journal of Social History，1974，（7）．
[7]Fones－Wolf，E．A．Selling free enterprise：The business assault on labor and liberalism，1945－1960[M]．Urbana：University of Illinois Press，1994．
[8]David A．Dilts，Clarence R．Deitsch and Ali Rassuli．Labor Relations Law in State and Local Government[C]．Westport，Conn：Quorum Books，1992．
[9]Gitelman，H．M．Adolph Strasser and the origins of pure and simple unionism[J]．Labor History，1965，（6）．
[10]Hoxie，R．F．Trade unionism in the United States[M]．New York：Appleton，1928．
[11]Pope，J．G．Labor’s institution of freedom，1920－1958[D]．Princeton University，2004．
[12]Fantasia，R．and K．Voss．Hard Work：Remaking the American labor movement[M]．Berkeley：University of California Press，2004．
[13]Perlman，S．The basic philosophy of the American labor movement[J]．Annals of the American Academy of Political and Social Science，1951，（274）．
[14]罗玉中，万其刚．人权与法制[M]．北京，北京大学出版社，2001．