试论涉法信访的成因与对策

论文提要：

涉法法信访是当前全社会特别是党政部门和人民法院面临的一项异常艰巨的政治任务，涉法信访的原因错综复杂，其根本原因在于制度性"贫血"导致的司法缺乏公信力以及人文权力意识的错位。 解决涉法信访的根本出路在于改革相关制度和法律。就法院而言，应对涉法信访应标本兼治。如何解决涉法信访问题，从源头上减少上访案件的发生，已经成为法院工作的重中之重。本文对涉法上访的 原因进行了认真分析，提出了依法治理涉法上访工作的相应对策，以期推动基层法院解决涉法信访能力的提高。

信访是指公民、法人和其他组织采用书信、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上各级人民政府所属部门反映情况，提出意见、建议和要求，依法应当由有关行政部门处理的活动。①涉法信访 则是指那些已经或应当被执行机关和司法机关受理，或者是已经进入诉讼程序的案件中，有利害关系的当事人对于执法机关和司法机关的作为与不作为所提出的申诉和控告未能如愿，转而向上级机关投 诉，或者寻求法律程序之外的请愿活动。从涉法上访案件来看，反映的问题主要涉及司法的权威性、严肃性、廉洁性、公正性，以及司法的效率与公平的关系、社会纠纷与矛盾的解决机制问题。

近几年来，随着我国公民法律意识的提高，越来越多的人们开始懂得拿起法律的武器，捍卫自己的权利，信访也在不知不觉中成为老百姓主张权利的一个不可忽视的重要渠道，涉法信访则使法 院成为各种社会矛盾与纠纷的聚焦点。如何解决涉法信访问题，从源头上减少上访案件的发生，已经成为法院工作的重中之重。本文中笔者对涉法上访的原因进行了认真分析，提出了依法治理涉法上访 工作的相应对策，以期推动基层法院解决涉法信访能力的提高。

一、当前涉法信访的主要特点

1、信访总量居高不下，越级上访增幅较快。

2、信访老户痼疾不化，闹访、缠访和暴力上访呈上升趋势。一些上访户将缠诉作为讨价还价的筹码，为满足自己的过分要求，天天上访，到处上访；少数无理上访老户，为达非法目的，上访时大吵大闹 ，甚至以自残、自杀相威胁。更有甚者，采取暴力伤害他人，危及接访人员人身安全。

3、群体性诉讼来访增多，诉前信访工作压力增大。此类信访的矛盾主要集中在土地征用、企业改制、房屋拆迁安置、企业破产、劳动保险、涉农纠纷等领域。

二、涉法信访的成因

社会转型过程中矛盾冲突加剧，各种利益关系此消彼长，各种价值观念交互碰撞，各种矛盾错综复杂。因此，涉法信访案件的大量涌现，有着深刻的时代背景和社会政治经济方面的原因，归纳起 来主要有： （一）法院司法公信力下降是产生涉法上访案件的根本原因。

有的老百姓不相信法院的判决是正确的、公正的，不相信下级司法机关的判决是正确的。无论上访现象还是法外途径寻求救济都反映了一种典型的社会对司法的不信任。简单地分析信任危机的 成因有两个方面，一个是审判质量上的原因，另一个就是公众对司法的不正当的期待，期望值过高同样也是重要原因。

审判质量上的原因主要表现在：

1、立案审查把关不严。房屋拆迁、征地补偿、企业改制等一些本应由政府处理的工作和矛盾，法院立案审查不严或其他原因受理后又不能及时处理，直接造成工作的被动，引起当事人对法院的不满，从 而导致上访情况的出现。

2、程序存在瑕疵，公开审判透明度不高。因法院人员少，案件多等因素，在案件开庭审理中，不重视审判程序，虽然判决认定事实和适用法律上没有错误，但败诉一方当事人利用审判程序上的瑕疵，到 处上访，要求对案件抗诉再审。

3、审判效率较低。受各种主、客观因素的制约，个别案件审理期限过长，极少数案件还存在超期审理现象，致使当事人对法院拖延审理产生种种怀疑，以上访给法院施压，以求尽快解决。

4、裁判质量不高。由于法官司法水平和办案态度的差异，在证据和事实的认定、法律适用、责任划分以及诉讼费分担等方面难免存在这样或那样的不足，每年都会产生一定数量的差错案件。对于法院来 说，一千个案件出现一个错案，差错率是千分之一。但是对于个案的当事人来说，差错率就变成了百分之百。他们通过各种形式和渠道反映问题，直接引起了上访的形成。此外，法律文书质量不高也是 形成涉诉上访的一个重要诱因。由于说理不透彻充分，难以令当事人息访息诉；部分申诉人甚至抓住个别判决文书的质量问题，以文书中出现病句或错字而影响公正裁判为由而反复申诉。

5、执行不力，"打赢官司输了钱"。少数法官过多考虑影响执行的客观因素而消极、畏难执行，再加上败诉当事人对法院的执行采取瞒、拖、逃等手段，大量的应执行案件迟迟得不到执行，从而产生了一 定的"法律白条"，导致老百姓对法院的信任度大打折扣。

6、办案社会效果差，官了民难了。当前法官队伍承载着繁重的审判任务，其总体素质是好的。但也确存在一些问题，有的法官缺乏社会责任感，拘泥于刻板的"法条主义"，满足于"一判了之"，仅注重于 法律效果，忽视社会效果，造成当事人难以接受；有的法官政治素质和业务水平有待提高，在事实不清、证据不足的情况下盲目下判；有的法官还违反审判程序，造成错判，损害了当事人的合法权益； 有的法官审判作风简单粗暴，对上访群众存在推、拖现象，甚至还有个别法官被金钱、人情关系所击倒，收礼受贿，枉法裁判。基于以上原因，法官司法公正的社会形象受到一定程度的消极影响，产生 了少数冤、假、错案，促使当事人走上了信访之路。

（二）当事人依法维权能力较弱是产生涉法信访的直接原因。

1、当事人受封建传统思想影响较深，依法维权意识不强。击鼓鸣冤、拦轿告状在我国有上千年的积习。受封建传统思想的影响，部分当事人信"官"不信法，对人民法院公正司法缺乏信任和信心，"官司 一进门，两边都托人"，希望通过"上告"、"上访"找到能"管"法院的"包公"为自己伸冤，给法院施压。部分当事人受"输了官司，丢不起人"的思想影响，不履行相应的义务，反而认为"有理无理"都要找" 领导"反映反映情况，存在侥幸心理。特别是部分无理"缠诉"、"缠访"者，包括案件在合理的法律幅度内裁判而当事人自认为判错的，法院经过多次复查均认为判罚正确的，以及法院原来判决虽然有瑕疵 ，但已经过补正并给当事人主张应有权利或既得利益的，他们仍坚持长期上访、闹访的方式，对社会造成影响，给法院施加压力。

2、当事人的法律知识欠缺，诉讼能力较弱。我院面临的绝大部分当事人是农民群众，文化水平低，观念较落后，法律意识薄弱，证据意识不强，对"谁主张谁举证"②的审判方式改革难以适应和理解，特 别是对《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》更不适应，尽管我们采取多种方法宣传法律、指导诉讼、履行释明义务，但是当事人仍觉得取证难、举证难、打官司难。此外，当事人对法院的司 法程序、方式和结果也存在片面认识，对法律法规不甚了解，对案件因法定原因需要中止审理、执行的情形不能理解，单方面希望法院尽快处理；许多案件的审查处理结果总是正确合理的，但由于个别 群众缺乏具体法律知识以及对案件处理结果的过高期望或者片面认识，不可避免地把许多原本正确的案件当成错案，甚至想当然的将这种情形归结为执法人员的徇私舞弊、贪赃枉法所致，而且不考虑具 体情况、不问处理方式的阶段性，稍不如愿就走向上访之路。

3、当事人诉讼风险意识差，滥用诉权败诉多。部分当事人仅凭自己对案件的认识，不考虑自己和对方证据情况，而以群众评理模式进行盲目的诉讼，加之个别职业道德较低的律师为收取高额代理费，不 对当事人进行风险提示，造成部分当事人盲目行使诉权，不仅造成败诉后果，而且需承担诉讼费用，败诉后进行反复申诉和上访。

4、当事人经济承受能力有限，法外途径寻求救济的当事人越来越多。部分上访人员属于社会的"弱势群体"，生活确实困难。他们认为受了"委屈"，无力与代表国家的法院相"对抗"，自然而然的选择了自 认为最有效、最经济的上访作为救济的途径。当然这不排除公众对法院不正当的期待及期望值过高等原因。

（三）司法环境艰难是产生涉法信访的外部原因。

1、法院依法独立行使审判权难落实，社会舆论误导当事人法外上访。部分当事人认为党、政、人大机关高于司法机关，可以直接干预甚至命令司法机关对某一问题作出相应的处理。而个别"青天"对于个 案处理的批示，力度大，效果好，引发了诉讼当事人对这种解决模式的过高期待，片面地认为一访就灵，使得他们一遇相应问题便避开人民法院而直接要求"面见领导"，找党政或人大领导帮助解决。

2、监督体制多元化负面效应大，导致裁判文书既判力低下。为防止或纠正错误的裁判，法律规定了对人民法院全方位的监督体系。除了法院内部的审级监督和审判各环节的监督制约外，检察院对法院的 审判活动可以通过复查、抗诉而启动再审程序；地方党委作为领导机关，人大作为立法机关，对人民法院的审判工作都具有监督权，并能引起申诉复查程序的启动；社会各界特别是新闻媒体也可以对法 院的审判工作进行舆论监督，虽不具有法律上的直接效应，但给法院增加了社会性压力。由于这些监督机制的多元化，法院的终审裁判的既判力受到极大地挑战，只要是于己不利的裁判，当事人从思想 上就不承认它的最终效力，其办法就是上访，找上级法院提审，找检察院抗诉，找地方党委干预，找人大进行个案监督，力图通过上访推翻已生效的终审判决。

3、涉法上访处理机制不健全，涉法信访终结机制未建立。由于无限申诉缺乏法律约束，无限重复再审难以遏制，涉法上访步入了"申诉－复查－再审－再申诉"的无休止的怪圈。此外，地方党政部门出于 维护稳定工作考虑，担心上访户进省进京上访，对无理缠访的人也不敢依法处理，害怕造成不好影响，一味妥协迁就，使得无理上访人尝到些甜头，掌握其心理，动辄以上访相要挟。

三、涉法信访对法院发展的消极影响

信访问题对法院发展的消极影响，主要表现在对审判工作、法官队伍、法院形象和司法指导思想上的影响。

1、对审判工作的影响。涉诉信访对审判工作的影响主要表现在两个方面。一方面是对案件数量的影响。信访案件一是牵涉精力、耗费时间，影响结案数量。二是扩大支出。法院不想多收案、多办案。该 立的不立，出现新的"告状难"。另一方面是对案件质量的影响。由于一些当事人长期信访，使得一些案件经过一审、二审、再审、再再审等多道程序，案件结果改过来、改过去。由于有的当事人采用暴 力威胁或冷暴力（自杀、喝药、跳楼等）要挟，迫使法官按其意志办案，造成为了解决信访问题，无限期拖延结案或判决照顾上访人，以不惜牺牲法律的公正性作为代价，直接影响了法院的审判质量。

2、对法官队伍的影响。涉诉信访对法官队伍的影响主要表现在对法官依法公正办案意识的影响、对法官队伍稳定性的影响。对法官依法公正办案意识的影响主要体现在一些法官，为了不产生信访案件， 违规采取一些诉讼措施，虽然一时起到了维护信访人利益，不产生涉诉信访的效果，但很多时候却是以牺牲其他当事人合法权益或法律严肃性为代价的，有时还会造成双方上访。还有的情况下为了不产 生信访，对一起简单的案件，不敢直接进行判决，长期地进行调解，使裁判结果的时效性大大缺失，司法的公正性也大打折扣。各单位特别是政法机关都惧怕上访，谈"访"色变。信访工作已成为考核干 部的重要标尺。无论哪一级法院的领导和法官，总担心因信访问题被点名、批评、免职、受处分。不得不高度重视信访。从接待立案之初就开始担心双方是否会上访，双方的性格是否偏执，是否通情达 理，是否与大多数当事人一样。一旦发现当事人说话粗硬，看问题偏执，情绪易激动，就不敢接案，始终担心不照顾他让他满意，他会上访；如照顾他，处理偏颇有违法律。如果因法官态度、方法、执 法过错等自身原因引发上访，被追究责任，领导和法官心理尚能接受。但对当事人无理上访，整天缠访不止，上级通报批评，追究责任不止，有理无理一样，基层法院领导和法官就会心理不平衡，无形 中就增添了无穷的心理压力。上述这些现象，使一些法官产生了对法律权威和严格依法公正办案信仰的危机。在对法官队伍稳定性的影响上，主要体现在由于法官特别是基层的法官，一方面要面对日益 繁重的审判工作任务，另一方面还要时刻面对日益严峻的信访形势。本来做为法官只要对法律负责，公正高效地进行裁判即可，但由于信访形势的要求，使得他们不仅要对法律负责，还要对一些信访当 事人负责，包息访、包稳控，敏感时期还得日夜看死盯牢，管吃、管住宾馆、管去旅游等。不然的话，一旦有人上访，就有可能被通报、被处分。无理非法上访者得不到惩戒，诬告陷害法官的违法者受 不到制裁，而公正执法者却要因违法者的违法行为和无理取闹的上访行为而受到批评处分。繁重的工作任务和信访形势压力，再加上基层法官职业保障的不到位（如工资水平低、人身安全无保障、其他 职业保障差等），使大批基层法官流失，直接影响了法官队伍的稳定性。

3、对人民法院形象的影响。对人民法院形象的影响，主要表现在对法院公众形象和司法权威的影响。法院做为司法机关，在社会公众中应该具有良好的形象。可是由于一些长期信访现象的存在，特别是 一些在法院大吵大闹、冲击、围堵、攻击法院或法官，公然藐视法官、法庭、法院和法律等无理缠访闹访现象的存在，使得法院在公众中的形象受到严重损害。另一方面是一些信访案件多次进行再审， 对法院裁判的严肃性和权威性产生了直接挑战，影响了法院裁判结果的严肃性和权威性。对信访案件的"特事特办"，"拿钱消灾、买稳定"、"法外施恩"等情况和做法，直接影响到其他一些当事人对法院 裁判不服，不是依法办事，按照诉讼程序进行上诉、申诉或申请执行，而是直接去上访，出现了"信访不信法"的奇怪现象。

4、对司法指导思想的影响。对司法指导思想的影响主要表现在对公平正义、公正高效司法指导思想的影响。做为法院，就应该维护社会公平正义，公正高效地裁判纠纷。可为了不产生信访案件，一些法 官在裁判时，不是以法律的公正性和案件的时效性做为第一考虑，而是把是否产生信访作为处理案件的主要标准，出现了久调不决、久执不结等不良现象。

四、涉法信访的解决途径

申诉权是宪法赋予公民的一项基本权利。涉法上访是当事人行使申诉权的一种方式，理应得到尊重和保护。但是，涉法信访的持续增长，浪费了有限的审判资源，增加了诉讼成本和当事人负担，损害了 司法权威，扰乱了国家和社会管理秩序，已经形成了构建和谐社会的一大障碍。因此，积极稳妥地解决好涉诉信访问题是保障公民权利、提高执政能力和司法能力、维护社会和谐稳定的迫切要求。笔者 认为，当前解决涉罚信访可分两部分进行：

（一）改革相应的法律制度

信访制度是一个充满了悖论和矛盾的现实。一方面，国家一直强调要打破官僚主义的阻碍，不能对正常的上访群众搞拦堵；另一方面，国家又一再要求把各种问题解决在基层，要尽量减少越级 上访、集体上访和重复上访。信访制度所处的尴尬地位使得其矛盾突显，在这种两难的悖论中，信访的权利定位显得尤为重要。

就当前而言，涉法信访从制度上能够解决的有些东西需要很多时间走很多路，但是可以从方向上把握的：一是提高裁判的公信力。解决上访申诉问题最根本的出路在于提高司法机关裁决案件的 正确性，不单强调在实体上正确还要在程序上合法，特别强调案件处理的公正和透明，对实体上处理必须要有证据意识，强调证据在处理案件中的根据性依据性的问题，我们还要在裁判文书中强化说理 性，要让当事人输得明白，要让他知道判决的依据理由是什么，对法院判决主文理由说理要强化；二是要树立裁判既判力意识。提起再审的理由必须是发现了新证据或是能证明原判决事实有错误，法律 适用有错误，必须以原裁判确有错误为前提；三是在刑事诉讼中要把申诉纳入诉讼程序，不是到哪里都可以告。

（二）提高法院应对涉法信访的能力

实践中，人民法院是涉法信访的直接承受者与解决者，在异常繁忙而艰巨的审判工作之余，如何提高应对涉法信访的能力当是法院面临的一项重大课题。笔者结合法院实际，特提出如下对策 ：

一是坚持公正高效司法，维护社会的公平正义，努力提升司法公信度。

案件的质量和效率是审判工作的生命，也是解决涉法信访问题的根本所在。这就要求办案人员不断增强质量意识和效率意识，加快办案速度，缩短办案周期，降低诉讼成本，严把办案的事实关、证据关 和法律适应关，力争把每一件案件都办成铁案，努力提高案件的服判息诉息访率。

1、依法严格把好立案关，防止"关口前移"。司法是维护社会公平正义的最后一道防线，立案是社会纠纷进入司法程序的第一道关口。对当事人提起的诉讼符合受理条件的应当及时立案，严禁超地域、超 级别管辖。对当事人提起的涉及企业改制、落实政策等诉讼符合受理条件的，但政府或相关行政部门运用行政手段可以解决的，或者运用行政手段解决可以取得更好的社会效果的，应当做好当事人的工 作并记录在卷，建议当事人向政府或相关行政部门申请解决。

2、大力推行诉讼调解，防止矛盾激化和升级。要按照"以调为主，调判结合，定纷止争，维护稳定"的工作方针，坚持调解自愿和调解内容合法的原则，讲究调解艺术，做好庭前、庭中和庭后的调解工作 ，提高调解的成功率。要建立诉讼调解与人民调解工作的衔接机制，认真履行指导人民调解工作的职责，与司法行政机关密切配合，最大限度地化解矛盾，促进社会关系稳定，减少申诉上访，减轻法院 执行的压力，提高案件息诉息访率。

3、认真落实公开审判的各项规定，大力推行"阳光审判"，防止"暗箱操作"。要继续完善审判方式改革，除法律规定的不能公开开庭审理的案件外，都要公开开庭审理，做到有理讲在庭上，有证举在庭上 ，是非责任划分在庭上，努力提高当庭宣判率和二审案件开庭率，增加审判工作的透明度。要强化裁判文书的改革，增强文书的说理性，同时在裁判文书后附适用法律的具体内容，使当事人胜得清楚， 输得明白，真正做到"辩法析理、胜败皆服"。

4、全面加强执行工作，防止"空调白判"和"法律白条"。要实行执行分权制约机制和执行流程管理，加强执行时限的跟踪，增强执行力量，提高执行艺术，改善执行环境，穷尽执行措施，努力提高净执行 率，最大限度地实现案件胜诉方的合法权益。

5、疏通申诉渠道，降低再审"门槛"，防止当事人"告状无门"。要按照相关法律的规定，畅通人民群众要求纠正错误裁判、维护合法权益的渠道；坚持"依法纠错"的原则，对当事人的申诉、申请再审，在 立案环节主要是进行形式要件的审查，只要是实体裁判可能有错或者违反法定程序可能导致不公正处理的，就应裁定进入再审程序，不能人为地提高再审门槛。

6、认真开展案件质量评查和对基层法院"公正与效率"目标管理考核，加大监督和指导的力度，确保案件质量，提高诉讼效率。要采取交叉检查、随机抽查、集中评查等方式，对办结的案件进行全面评查 ，定期通报，督促整改，使案件质量逐步提高，努力实现司法公正，从根本上减少涉诉上访。

二是坚持教育、监督、奖惩相结合，大力加强法官队伍建设，努力增强司法能力，提高司法水平。

1、加强教育，不断提高法院和法官的司法能力和水平。通过各种途径的教育，重点要解决好全体法官在理想信念、廉洁自律、公正司法以及司法作风等方面存在的问题，达到增强宗旨观念、改进审判作 风、保证公正廉洁、提高工作质效和队伍素质的目的。要通过榜样引路，抓好身边典型。将学习外地先进典型和树立身边典型结合起来，学习蒋庆同志执法如山、无私奉献的司法理念，学习宋鱼水"辩析 法理、胜败皆服"的工作标准和水平。努力提高法官素质，塑造好法官队伍公正、文明、高效、廉洁的司法形象。

2、强化内部管理和制约，依法限制法官的自由裁量权。要进一步完善"还权于审判长和合议庭"的审判组织改革，健全合议庭工作制度，充分发挥合议庭的集体裁判职能，强化对法官行使自由裁量权的监 督和制约，确保法官的自由裁量权合法、恰当地行使。要将司法质效与岗位责任制挂钩，与干部晋升、任免、奖惩挂钩，突出质效在法官评价中的地位。要全面推行司法绩效综合评估体系，定期对审判 质效进行排位通报，完善违法超审限的责任追究办法，全面提高办案质量和效率。

3、坚持恪守司法规律与主动履行职权相结合的原则，正确执行司法政策，履行司法职权。要充分考虑当事人在诉讼能力上存在的差异，依法平等、适度地行使释明权，加强诉讼指导，为当事人减少和避 免不必要的诉讼风险；要依法在特殊情况下主动履行调查取证和采取保全措施等职责，避免因法官的消极不作为而造成当事人不应有的损失，实现当事人事实上的平等和法官积极的"中立"。

4、弘扬司法民主，充分发挥人民陪审员在庭审中的作用。人民陪审员具有广泛的群众基础和丰富的社会实践经验，善于从平民视觉裁判纠纷和做当事人的调解工作。让更多的人民陪审员参加审判，既可 直接接受其监督，增加审判工作的透明度，又可适度化解当事人对法官裁判案件的主观臆断和无端猜测，从而认可和服从法院裁判。

5、狠抓查处，奖罚兑现。要严格执行法官奖惩的有关办法和规定，对于工作细致、主动，发现弱势群体冤屈并予以昭雪的法院和法官，要给予奖励。要注重对重大司法差错的责任追究，切实做到不发现 问题不放过，发现问题不整改和责任追究不放过，整改效果和责任追究不到位不放过。

三是坚持依法治理信访，积极消化处理好涉法信访案件，探索建立涉法信访终结机制。

1、明确工作责任，切实加强对涉诉信访工作的组织领导。对内，要把涉法信访处理工作作为"一把手"工程来抓，实行院长负总责，分管院长具体抓，立案庭为接处信访职能部门，建立信访工作责任机制 ，形成齐抓共管的局面；实行院领导包案处理涉法信访工作责任制，对一些重大的涉法信访案件由院领导包案到人，负责结案。包案领导应对所包的上访案件（包括上访户）详细了解情况，及时召集有 关人员拟定解决方案，制定工作措施，指导开展工作，督促责任人按期结案。同时，围绕落实涉法信访人的稳控措施，做好法院内外协调工作，研究解决上访人反映的问题。对外，要与当地党委、政府 及相关部门形成联动，把法院的涉法信访工作纳入社会信访工作的大局之中。

2、健全工作机制，建立处理涉法信访工作的例会制度。每月应召开一次例会，及时传达贯彻处理涉法信访工作的重要精神和信息；总结分析上月的工作形势，安排当月主要工作；研究制定处理涉法上访 工作的主要方案、措施；明确上级交办案件的包案责任单位及领导和人员；讨论涉法信访特殊案件的性质及处理意见；总结讲评工作，推广先进经验做法。

3、注意工作方法，积极稳妥消化处理好涉法信访案件。要正确界定涉法信访案件，统一统计口径，全面澄清底子，建好工作台帐。对上访老户的案件要建立申诉档案，保持处理上访工作的连续性。对新 出现的涉法信访案件，要如实形成材料及时上报，争取消化处理的主动权。

4、严格政策界限，防止乱开口子。要按照"切实保护合法上访，控制无理上访，制裁违法上访"的要求，防止无原则地妥协迁就，既要依法维护确有冤曲的上访当事人的合法权益，又要制裁个别无理取闹 ，故意扰乱社会秩序和司法秩序的不法行为。要按照司法为民的要求，真心实意地关心帮助涉法上访户，从生活上给予照顾，从精神上给予关心，从思想上进行教育，依法稳妥地解决矛盾和纠纷；要依 法处理无理缠访、闹访、违法上访案件，对妨害诉讼的，依法给予民事制裁，对违反治安管理的，交由公安机关依法处罚，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

5、加强部门配合，探索建立涉法信访终结机制。对违法信访、无理信访的宽容和保护，不仅不能抑制信访，相反只能助长上访。因此，在保护合法上访的前提下，要严格界定违法上访和无理上访，规范 信访行为，建立信访终结机制。对重复上访案件要由立案庭实行规范的申诉听证，公开案件复查过程，增强法院审查再审申请的透明度。对已经穷尽司法救济手段并已作终结处理的涉法上访案件，由承 办部门作出终结意见书，报送党委、人大、政府及相关部门作统一答复的依据。对已作上访终结结论的无理闹访、缠诉的上访老户，应收集闹访、缠诉的相关证据，报送党委、人大、政府及相关部门依 法处理。

①引自《信访条例》第一章第二条。

②见《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第一点第二条。