论多元调解衔接机制的建立

调解制度是我国司法制度中一朵璀灿的奇葩，起始于新民主主义革命时期，形成于抗日战争时期。历经数次司法改革，从以“调解为主”到“着重调解”，由“自愿调解”再到“调解优先”的转变，调解制度在新中国的司法进程中发挥着越来越重要的作用。但在目前的司法实践中，对调解制度的认识及其应用仍存在误区，在具体运用上，还没有形成完善的制度体系，尤其在各种调解方式的衔接及合理配置方面仍不够系统。调解制度有其独特的优点，若不能很好地衔接起来，将使调解流于形式，无法完全发挥其作用。本文拟从人民调解、行政调解与法院调解的衔接以及法院调解自身的完善方面提出一些紧贴司法实践的建设性建议，以期建立完善的调解网络。

关键字：人民调解　行政调解　法院调解　衔接


一、人民调解与法院调解的衔接


人民调解机构是由人民调解员所组成的民间调解组织。人民调解的程序较简便、快速，且不收取任何费用，可以就地就近地解决纠纷。人民调解工作方式也较为灵活，参与调解的主体也较为广泛，可利用亲情、友情、乡情、人情等多种资源，化解矛盾纠纷，从而把一些矛盾化解在萌芽，使小的纠纷不再进入诉讼程序，为诉讼构筑了“第一道防线”，降低了诉讼资源的支出，但是，由于人民调解机制的不完善，其自身也存在以下几个缺点：1、人民调解员文化程度低，缺乏相应的法律业务水平，在调解过程中容易出现过于随意、武断现象，不能做到依法调解，难以让双方当事人心服口服。2、根据相关法律规定，调解协议不具有强制执行的效力，若一方反悔，将使调解工作功亏一篑。这对于社会资源来说是一种浪费，同时也不利于树立人民调解的威信，从而使大量的标的小，社会影响不大的民间纠纷涌到法院来解决，势必增加人民法院的诉累。


针对上述分析，我认为可以从以下三个方面进行制度构建，使人民调解与法院调解形成良性互动的体系。1、人事衔接。人民调解员的成员可由三部分组成。一部分由村民选举出人民调解员；一部分由法院从退休老干部或法律服务中心等部门选调人民调解员；另一部分可由村干部作为人民调解员。由法院对人民调解员统一进行管理。根据当地情况，应发放适当的办公经费和津贴，定期对人民调解员进行培训和组织学习。2、业务衔接。法院可以定期召开联席会议，组织人民调解员互相讨论交流。组织有经验法官对人民调解员进行以增长法律知识强化调解技巧，提升调解艺术为主要内容的业务指导。也可以邀请人民调解员参与到诉讼调解当中，既可以发挥人民调解的简便、灵活的特点，提升诉讼调解的成功率，也可以在与法官的协调工作中增长人民调解员的业务素质。3、效力衔接。根据相关法律规定，人民调解委员会主持调解下达成的调解协议书不具有法律上的强制执行力。一方当事人反悔，另一方当事人不能以此为依据申请法院强制执行。但法院调解书与判决书具有同等的法律效力，具有给付内容的法院调解书具有强制执行力。因此，我们可以设想把人民调解协议书与法院调解书衔接起来，从而赋予人民调解协议书以法律强制效力。即人民法院于可以应当事人的申请，按照一定的法律程序，根据人民调解协议书的内容制作调解书，当事人可以依据法院制作的调解书申请强制执行，从而实现人民调解协议书与法院调解的完美对接。其实，根据＜＜中国国际经济贸易仲裁委员会仲裁规则（2000年）＞＞第48条的规定已为我们进行调解衔接提供了参考蓝本。根据第48条的规定，当事人若达成和解协议，当事人可以请求仲裁委员会按照和解协议的内容作出仲裁裁决书，从而赋予了和解书强制执行的效力。在人民调解员主持下达成的人民调解协议书也可以视为当事人之间的“和解协议书”。借鉴上述仲裁中的相似制度构建，也可把此“和解协议书”上升为法院的调解书。


二、行政调解与法院调解的衔接


当前，随着“立党为公，执法为民”等行政理念的进一步发展，依法行政、服务型政府等观念逐渐深入人心，但行政调解与法院调解的协调机制逐渐显露出一定的滞后，一些可以在行政调解阶段消化掉的案件也向法院推，而法院有自己的审理范围，最终导致一些情绪激动的当事人选择上访这一违害社会治安的途径。笔者认为，我们可以通过优化行政部门与法院协调配合机制，设立专业性法庭的办法，避免法院不熟悉行政法规造成误调及行政调解执行难的问题，达到调解案件的法律效果与社会效果并重的目标。根据我院设立专门调处计划生育方面的专门法庭的情况来看，设立专业法庭或联络点的办法是将行政调解与法院调解较好衔接的有效途径。


三、法院调解制度的完善


（一）、诉前调解的完善。由于在人们传统思想中，仍存在怕诉、厌诉心理。在审判实践中经常听到当事人发出这样的叹息：“不是逼迫的没有其它办法了，我才不会把这事闹到法庭呢。”这表明人们对诉讼的厌恶，同时也说明了诉前调解存在的可能性和必要性。当事人也都愿意在不进入诉讼程序之前就把纠纷解决掉。但是，也正因为纠纷还没有进入诉讼程序，也有必要对诉前调解的启动及其运作作出合理安排，以避免其自身缺限带来的负面影响。诉讼调解应由法官视案件基本情况决定启动诉前调解还是立即受理。不能以诉前调解为由推迟立案现象的发生。若当事人不同意调解或者存在先予执行、财产保全等紧急情况应先行立案。其次，法庭可设立专人进行诉前调解工作，以避免承办法官“先入为主”影响诉讼程序的形式公正。以我们成功调处的一起人身损害赔偿纠纷一案为例：2008年7月份，鄢陵县南坞乡周桥村村民周甲与同村的聋哑人周乙因捕鱼发生纠纷。周乙用船桨把周甲脑部打伤，经检查为脑振荡。周甲报警后，公安机关对此事进行了处理，但周甲却因治疗花费的巨额医疗费一直未获得赔偿，本来拮据的家庭生活又雪上加霜。聋哑人周乙家中更是一贫如洗，根本无力赔偿周甲的医疗费用。周甲多次向周乙索要无果，无耐之下，到法庭询问如何通过法律途径获得赔偿。周甲向法官说：“周乙没有钱，我可能胜诉但是最终也不可能及时得到医疗赔偿，因此存在既想起诉又不想起诉的矛盾心理。”周甲在无奈的情况下想得到法庭的帮助，看能否让具有一定经济能力的周乙的父亲垫付。法官了解情况后，制定了周详的诉前调解方案，准备通过诉前调解为周甲获取一定的经济赔偿。承办法官即时与包区的乡镇干部取得联络，又找来村里的几位干部，一起到周乙及其父亲的住所进行耐心的说服教育。周乙的父亲被法官及村干部的耐心和诚心所感动，愿意替儿子赔偿周甲部分医疗费用，周甲也表示不再起诉。此案经过诉前调解程序就得到了化解，既为周甲讨回了医疗费，又很好得维护了村民之间的关系，充分显示了司法为民的宗旨。


通过这起案例，笔者认为，诉前调解的开展应注意以下几个方面：1、诉前调解因还未到诉讼程序，因此调解不能只有法官参与。2、诉前调解一旦达成协议应由双方签订调解协议书。3、能调则调，不能调应及时立案受理。


（二）诉中调解程序的启动。有些案件在诉前没有调解成功或者不适合在诉前进行调解。进入诉讼程序后，一旦发现有调解的机会仍要不失时机得进行调解。诉中调解程序的启动可以依法官主动调解，也可依当事人申请进行。但诉中调解要遵循“能调则调，当判则判，调判结合”的原则，不能因调推判，增加当事人的诉累。对于一些矛盾比较激化的案件，可以先将其引入诉讼程序，缓和一下当事人的情绪，再对当事人作耐心、细仔的调解工作，防止一些不稳定因素的进一步扩大。我院成功调处一起因修路而引发的集体上访的案件就充分显示了诉中调解的作用。鄢陵县陶城乡南大宋村为优化集体环境、快速发展经济，由本村村民共同集资修缮本村至西华县艾岗乡的公路。2007年6月11日陶城乡南大宋村即与鄢陵县只乐乡补路队签订合同，由该补路队负责修建公路。工程完工还未投入使用，因所修建公路质量不合格，路面大面积露出路基，部分地段出现深坑、积水。问题出现后，南大宋村委多次寻找补路队协商解决，但对方或避而不见、或以各种理由推卸责任。眼看村民充满希望的“幸福路”转眼成了“豆腐渣”工程，愤怒的1000多户村民自愿共同集资5000余元，准备集体上访。乡党委、政府了解情况后，及时告知法庭，法庭干警即赶往现场作村民的思想工作，引导他们要按法律办事，通过诉讼途径，避免越级上访，造成不安定因素。经过法官的耐心讲解，村民们同意通过诉讼途径解决纠纷，法庭干警当场对该案办理了立案等相关法律手续。之后，承办法官驱车数公里找到被告，让被告与村民代表坐在一起，在乡党委、政府的参与、协调下，以及承办法官的耐心、诚心、细心的说服教育下，双方最终达成由被告方重新把该公路进行修整一遍、南大宋村村民表示不再进行信访的协议。


各种调解形式与诉讼调解的有效配合，形成一个多方位、多层次、立体的调解网络，使调解制度渗透到社会的各个角落，为社会秩序的和谐稳定充分发挥其更大的作用。

鄢陵县人民法院 乔瑞锋　刘向鹏