论检察机关监督行政执法的有效路径

　　法治社会其关键在于建立完善的法律监督机制，在于制约和防范国家行政执法机关及其工作人员滥用行政权力，在于公共权力合理、有效的运行。在我国，行政权被滥用已是不争的事实，其主要表现在于行政裁量权的行使具有随意性。我国现行法律设计了若干针对行政权的监督制度，但这些制约机制表面上似乎构筑了几道防火墙，但多年来的实践仍凸显了监督的乏力。

　　应该说，立足我国国情，检察机关无疑是制约监督行政权的最优选择。但是，我们又不得不承认，受法律规定所限，检察机关的法律监督刚性不足，且对行政权进行直接监督尚存在理论上的困惑，这些导致了检察机关监督行政执法行为的不力局面。针对这些，近年来浙江省一些基层检察机关开始探索扮好监督者角色，创新机制，以静制动，以现有法律监督手段，通过各具特色的行政执法信息库发现、分析线索，主动出击，解决了群众反映最强烈的行政执法过程中腐败、执法不公等问题。几年来的实践表明，这些制度设计对规范行政行为，防止行政权过分集中而产生的弊端，对打击和预防职务犯罪取得了明显的效果。

　　行政执法信息库的建立

　　浙江省永康市、义乌市均属我国经济较为发达的县级市，作为中国改革开放非凡成就的一个缩影，这两个城市曾经存在的行政机关及其工作人员违法犯罪现象也极具代表性。当地检察机关依托建立的行政执法信息库与行政执法统一投诉举报平台，犹如达摩克利斯之剑高悬，在悄无声息中威慑着违法犯罪分子。同时，将预防职务犯罪工作关口前移，以法律监督的方法指引、规范行政机关工作人员依法行政。实践证明，他们的做法，正在形成撬动职务犯罪这一巨大黑球的有力杠杆。

　　行政执法信息库，有助于建立职务犯罪惩防长效机制。为破解因检察机关知情渠道欠缺所引发的对行政执法行为监督不力的难题，永康市检察院从2003年开始构建信息库，目前基本涵盖了职务犯罪侦查、预防工作中所需要的基本信息资料。

　　以执法信息库为基础的公民参与平台有利于构建惩防职务犯罪的一体化机制。义乌市检察院推动建设的投诉举报平台以“畅通投诉举报渠道，加强对行政行为的外部监督”为定位，主要受理群众对该市机关部门、部分企事业单位工作职责、工作作风等各方面的咨询、投诉、举报、建议等，便于检察机关实时了解每条举报投诉线索处理情况和各行政执法单位办理情况。为配合该平台的运行，该市还创立了“网格化”管理监督机制，即各行政执法机关指定专人负责划定区域内执法对象信息和动态情况的呈报及录入工作。

　　执法信息库机制的意义和价值

　　应该说，行政执法信息库等机制的建立是检察机关立足法律监督本位，有效配置检察权，实施对行政执法检察监督的制度创新。虽然这些机制还存在改善的空间，但其现实意义是毋庸置疑的。其一，检察机关法律监督地位决定其可以对行政执法行为进行监督。检察机关是宪法规定的法律监督机关，依法保障公民对于违法的国家工作人员提出控告的权利，追究侵犯公民人身权利、民主权利和其他权利的人的法律责任。这其中，无疑包括追究行政违法行为的权力；其二，政府行政信息公开是检察机关获得行政执法信息的制度保障。我国的主要行政法，如行政处罚法、行政复议法、行政许可法等均规定了行政公开原则。

　　此外，执法信息库等机制对于检察机关提升法律监督能力的价值在于：首先，执法信息库与公民参与投诉平台的建设，其最大功效就是这种以“静制动式”监督反而有助于行政效率的提高，它没有回归到从前的一般检察监督，而是透过对行政执法信息的筛选、分析，通过甄别行政违法行为的原因而进一步挖掘背后隐藏的职务犯罪线索，进一步威慑了腐败分子，间接起到了规范行政执法行为，进而提高行政效率的作用；其次，有利于整合检察资源，增强内设部门惩防职务犯罪工作的合力，实现以防促查、以查促防的良性互动，既提高了侦查效率、提高了预防职务犯罪工作的实效性，又有利于节省相对不足的检察资源；最后，公民参与和行政责任“网格化”管理机制能保证信息收集的及时性、全面性、真实性。“网格化”管理监督机制不仅有利于加强问责制，增强执法人员的责任心，也有利于规范行政执法行为。

　　构建行政执法检察监督路径

　　首先，应赋予检察机关监督行政行为的法律地位。实践证明，要规范行政执法行为，减少行政不作为，在现有法律框架内，强化检察机关法律监督权不失为一个好的选择，因此，有必要赋予检察机关监督行政执法的职权。鉴于此，笔者建议全国人大及其常委会修订宪法及人民检察院组织法，在检察机关现有职权的基础上，赋予检察机关监督同级政府有关部门具体行政行为的法律地位，并通过健全和完善调查机制、纠错机制、弹劾机制及监督保障机制来加强检察机关职务犯罪侦查权，同时赋予检察建议应有的法律强制力来确保监督效果。

　　其次，应完善信息公开有关法律规定。行政执法信息原则上应该对法律监督机关公开。可是，由于我国政府信息定密工作并不规范，较为普遍地存在定密级较为随意、就高不就低的情况。因此，应将涉及人民群众切身利益的行政执法行为，尤其是行政审批、资源配置、行政执法环节的行政执法行为，设定严格的定密条件，并建立实际可行的解密程序，以保障行政执法信息对检察机关公开。

　　最后，应完善公民参与制度，发挥行政执法信息库功能，以形成惩防职务犯罪的合力。浙江永康、义乌检察机关经验的可取之处，是因为对行政权的完整监督应当包括对行政作为及行政不作为的监督。而行政执法信息库的建立能有效跟踪了解行政机关及其工作人员的执法活动，检察机关通过监控信息而发挥监督功能，威慑于无形中。针对存在行政不作为的违法犯罪，检察机关建立了公民参与的统一投诉举报平台与网格化行政责任机制，这些措施无形中大大推动了以职务犯罪预防为主轴的建设高效、廉洁政府的“大预防”格局的实现。

　　总之，浙江两地检察机关的上述举措，不仅在于提升了检察机关职务犯罪预防与惩治工作的实效，更重要的是通过公民参与投诉平台的建设，使地方党委、政府能够有效防范行政违法行为对公民权益的侵害，化解民怨，息讼息访，从而大大有利于和谐社会的建设与反腐败系统工作的运行。

来源: 法制网——法制日报 何永星