地方立法听证制度若干问题的刍议

立法听证制度作为当今世界各法治国家立法程序和行政程序中一项极为重要的制度，它是现代民主与人权价值的重要体现，其精髓在于以形式正义来保证实质正义，以程序公平来保证结果公平，从而体现民主政治的基本价值，因此法学家们将立法听证誉为立法公正的核心制度。随着政治民主化的深入，立法听证制度已逐步成为我国的一项重要法律制度，其制度本身有着重大的社会价值并且将在建设和谐社会中发挥着重大作用。在本文笔者将试着从论述立法听证制度的渊源,我国地方实践与发展中存在的问题及完善等方面来对地方立法听政制度进行简要的分析。
　　1  听证制度的渊源及在我国实践与发展
　　立法听证制度是借鉴和移植司法听证制度而形成的一项程序性制度，发源于西方，最早可以追溯到英国历史上有关“法律保护权”和“自然公正”原则。听证制度创立之初仅应用于司法程序中，是支配法院活动的一个程序规则，即任何人不能不经审问就受处罚，法官必须听取双方意见才能作出判决，这一原则后来就被移用到行政程序中，成为支配行政机关活动的一个原则。1946年美国制定《联邦行政程序法》，明确规定听证程序为行政程序的核心，第一次把听证作为一项重要制度写入法律。第二次世界大战后，听证制度日益为越来越多的国家或地区所接纳并加以改进。听证制度作为正当法律程序的基本制度之一，在西方主要国家逐步建立起来了。
　　我国的听证制度借鉴于西方国家，但也有着直接的宪法来源，其原则符合我国宪法精神，为我国宪法和行政法的发展注入了新的活力。1993年深圳在全国率先实行价格审价制度，可以看作是中国听证制度发育的雏形。1996年《中华人民共和国行政处罚法》正式通过，中国首次以法律的形式确立了听证制度。1998年5月1日起实施的《中华人民共和国价格法》要求“制定关系群众切身利益的公共事业价格、公益性服务、自然垄断经营商品价格等政府指导价、政府定价，应当建立听证会制度”，从而把听证程序引入了我国行政决策领域。1999年9月，广东省人大常委会就《广东省建设工程招标投标管理条例(修订草案)》进行听证，这是地方人大系统的第一次立法听证会，被誉为立法改革的创举。2000年颁布的《立法法》第三十四条正式把听证制度纳入立法领域，成为立法机关立法活动中听取民意、使法律公正合理的制度保障。2002年1月1日施行的《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》关于在法律、法规和规章起草过程中采取听证会形式听取意见的规定，标志着我国行政立法听证制度的正式确立。随后，各地纷纷采取推动立法听证的举措，对立法中涉及本地重大的、人民群众普遍关心的热点、难点问题和分歧较大的焦点问题，举行了立法听证会。如：济南市政府法制办公室就《济南市机动车排气污染防治办法》（草案）、安徽省政府法制办公室就《安徽省失业保险规定》（草案）都举行过立法听证。仅2006年4月北京市政府法制办公室就组织对《北京市商场超市安全生产管理规定（草案）》《北京市餐饮经营单位安全生产管理规定（草案）》等五个规章草案进行了听证。
　　2  地方立法听证效能的检视　
　　行政权在本质上是源于为民服务而生的，那么行政立法自当以民为本。《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》指出，“社会公平正义是社会和谐的基本条件，制度是社会公平正义的根本保证”。听证制度的引入就是一种很好的法律选择，一方面在于为公民提供参与机会，使行政立法尽可能广泛反映民意，另一方面在于防止行政专断，使行政立法尽可能公正、合理；平衡社会各不同群体、不同阶层人们的不同利益；避免粗糙立法可能带来的消极作用和负面影响。这样做也有助于保障行政立法日后的顺利执行。立法听证制度具有保障立法实现民主化的功能，既是探求民主立法的产物，又是探求民主立法的前提。
　　从我国的立法实践来看，立法听证实践总体上取得了好的社会效果。依据我国地方立法听证制度通过或修改的法规、规章所调整的社会关系相当广泛。它激发了人民群众参与立法的热情，增强了人民群众的参政议政意识，提高了地方立法的质量，体现了人民当家作主的社会主义民主。通过行政立法听证活动，增加了人民群众与行政立法过程的关联，有效整合了不同利益群体的利益表达，尽可能广泛地反映了民意；集中了民智，使行政立法尽可能公正、合理；同时也提高了立法质量，尽最大可能避免了立法粗糙可能带来的消极作用，有助于保障行政立法目的的顺利实现。如果说在初期阶段，立法听证代表了立法改革的先声，那么在强调依法治国今天，立法听证则更加彰显了立法机关立法民主、科学、公开的价值取向，其通过听证会的方式向公众传递这一信息，取得了良好的效果和一定的社会效益，影响大而深远。
　　从另一方面来看，也有一些地方举行的立法听证成效不明显，制度运作也出现了一些深层次的问题。这些问题解决，对于进一步完善地方立法听证制度，充分发挥地方立法听证制度的作用切实提高地方立法民主，具有重要的意义。问题主要体现在：
　　2.1 参加人员不够广泛。立法听证中，有关立法的议题都会涉及不同的利益。

各方利害关系人都有权要求参加听证，但由于受时间和场所等因素的限制，并非所有利害关系人都能成为听证的陈述人，只能作为遴选利害关系人的代表作为听证陈述人，在听证会上发表意见。为保证听证会的公正性和广泛性，在听证参加人的结构问题上，各地都强调要让有关利益主体代表和普通公民代表参加听证会，但在实际操作中，参会人员的由于没有法定数量较难以把握，同时，对弱势群体的诉求以及潜在利益团体的动员，缺乏有效沟通途径，对于专家、学者的重视不够，因而其“广泛”的代表性只是相对的。
　　2.2 地方立法听证的范围不清晰。听证是绝大多数西方国家立法的必经程序或是基本程序， 而我国《立法法》规定，听证会是听取意见时“可以”采取的形式，并不是唯一采取的形式，主要根据法规案的内容决定。在这里听证仅是立法中为保证和提高立法质量，与座谈会、论证会并列的方法之一，很显然这忽视了听证所具有的前两者不能比拟的公开性、充分性和客观性等特点。当前，什么样的法律需要听证，取决于立法或政府部门的临时动议。由于立法听证的法律地位不够明确，各地听证具有很大的随意性。
　　2.3 听证结果的法律效力不受重视，通常我们均认为，听证意见的效力性比论证会和座谈会要高，但到底高多少？根据我国《立法法》规定，听证会只是听取各方意见的一种形式，与座谈会、论证会效益基本一致。这限制了听证报告的效力，听证报告仅仅作为审议法规草案的参考资料而已。这样导致部分地区偏重听证的民主性功能，对于听证的结果的处理和应用重视不够，使得整个听证程序流于形式，成了听而不证。
　　3  完善地方立法听证制度的几点建议
　　为充分发挥立法听证制度应有的功能，通过听证增加行政立法的科学性、民主性和公开性，使制定的法规、规章公平和合理，更加可行，针对上述地方立法听证出现的问题加以完善，是十分必要的。笔者以为，主要包括以下几点：
3.1 修改上位法使立法听证获得立法依据。一方面，对《立法法》加以修改，增加立法听证基本原则、基本制度和基本程序方面规定。然后出台配套的专门规定，进一步充实立法听证的内容，从而使立法听证具有充足的法律依据和法制支持；另一方面，地方立法机关应当在遵循以上相关法律的原则性规定的前提下，制定和完善立法听证规则，并在条件成熟时升格为法规，逐步实现立法听证的规范化，使地方立法听证真正有法可依。
　　3.2 扩大立法听证范围。在立法民主化程度高的国家，所有法律在通过前都必须举行听证。例如美国的许多州议会，都要求每一个法案的通过必须经过听证程序。在我国，立法听证不是法规通过前的必经程序，各地方在选择立法听证项目时，主要选择与公民、法人和其他组织的权利和利益密切、影响较大的立法项目。在现阶段，在立法听证成为必经程序之前，改进方向是扩大立法听证的范围，让更多的立法通过听证程序提升其质量。随着科学技术和知识经济的发展，相关领域的立法数量将大大增加，由于这些立法专业性和知识性强，疑难问题多，需要大量采用立法听证的形式，届时邀请更多专家参加立法听证会将成为其主要特色。
　　3.3 合理确定听证陈述人。随着公民对行政程序的参与权的相对扩大化，参加听证的利害关系人的范围也相应呈现扩大趋势。我国目前立法中没有明确当事人和参加人的内涵和范畴，导致实践操作中的混乱。有些听证会的举行将相关的利害关系人排除在听证范围之外。为全面、准确深入的了解各利益方的意见，立法听证会在从利害关系人中遴选听证陈述人应注意以下原则：一是优先选择利害关系人作为陈述人；二是保证各方利害关系人都有听证陈述人，对于弱势群体要多做动员工作，在人数上予以倾斜；三是尽量邀请有关的利益团体作为听证陈述人；四是要优先选择有较高素质和表达能力的听证陈述人；五是涉及专业性强的议题要邀请专业人士参加听证。
　　3.4 注重听证结果效能的发挥。积极建立决策机关的回应机制，避免立法听证结果被虚置，避免整个程序成为政治点缀。对听证参加人发表的意见和提交的书面意见进行认真归纳。对于合理意见要予以采纳，并付诸实施，同时对未采纳的意见给予书面答复，说明理由。立法听证陈述人也应继续关注听证会的善后工作动向。总之，应给予立法听证结果高度地重视，以最终实现听证的民主性功能和执行性功能并重，充分发挥听证效能。
　　现代法制要求立法者在立法过程中守法，遵守法定权限，遵循法定程序，从而保证立法内容的合法性。立法听证的核心就是给予所制定的法律、法规、规章有直接利害关系的当事人一个陈述意见表达观点的机会。只有公民直接参与立法、参与修改行政立法并表决，才可以使相对人有机会在立法中保护自身权益，实现自己的愿望，才可以一定程度上改善相对方的弱者地位，防止行政机关作出决策时滥用自由裁量权，真正发挥行政法在现代法制下的作用。

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