浅论国际反恐立法的缺陷及实施中存在的问题

从20世纪下半叶开始，愈演愈烈的国际恐怖主义活动严重影响和危害了世界和平与安全及人类的生存环境，已造成无数平民牺牲及财产重大损失。面对日益增长的恐怖主义威胁，国际社会并非无动于衷。1937年3月17日国际联盟在日内瓦制定并通过了《防止和惩治恐怖主义国际公约》。尽管该公约未能批准生效，但它为国际社会制定反恐怖主义的现代公约奠定了基础，开了国际法与国际恐怖主义较量的先河。从那以后，国际社会越来越意识到国际恐怖主义的危害性以及规范国际反恐斗争的重要性，并在不同的领域制定了一系列国际公约。这些公约主要有：1963年《关于在航空器内犯罪和其他某些行为的公约》、1970年《关于制止非法劫持航空器的公约》、1971年《蒙特利尔公约》及其1988订于蒙特利尔的《制止在为国际民用航空服务的机场上的非法暴力行为的议定书》、1973年《关于防止和惩处侵害应受国际保护人员包括外交代表的罪行的公约》、1979年《反对劫持人质公约》、1988年《禁止危害航海安全的非法行为公约》、《禁止危害大陆架固定平台安全的非法行为的议定书》、1977年《制止恐怖主义爆炸的国际公约》、1999年《制止向恐怖主义提供资助的国际公约》等。目前的反恐条约已初具规模，有力地打击了国际恐怖主义犯罪的嚣张气焰，但由于国际反恐立法在很多方面并不完善，在实施中也存在很多问题，因此，并未从根本上有效地遏制国际恐怖主义犯罪的发展势头。国际反恐立法及实施过程中存在的问题主要有以下几个方面：
　　一、对恐怖主义在认识上存在分歧
　　国际社会从20世纪20年代就开始努力控制国际恐怖主义，为界定恐怖主义的定义做出了不懈努力，但迄今为止，无论是过去的国际联盟还是现在的联合国都没有能够给国际恐怖主义下一个国际社会普遍接受的定义，也没有相对公正的、国际性的认定机构和程序， 各国只能依据自定的标准和程序自己认定某一行为是否是恐怖主义行为。据统计，截止1999年，世界上关于恐怖主义的定义多达108种。没有一个统一的、确切的、普遍接受的恐怖主义定义，会给打击恐怖主义带来随意性和不确定性，会导致一些国家滥用打击恐怖主义的权利。
　　二、反恐立法实际运作的成效并不理想
　　尽管目前的反恐条约初具规模，但在实际运作中的成效并不理想。造成这种现状的原因主要有：
　　第一，有些条约缔约国稀少，没有足够的影响力，不利于统一的国际反恐法制的建立。一定数量的国家签署、批准公约，是公约所构建的法律机制在国际社会有序运行的基础，更何况有些条约至今尚未生效。[2]
　　第二，公约一般只对缔约国有所约束，并不能够对所有国家形成强行规定。比如《海牙公约》、《蒙特利尔公约》及部分的反恐公约只要求缔约国对公约所称之罪行应采取必要之措施 。如果这些公约中所规定的拥有管辖权的各个国家， 如航空器登记国、降落国或劫机犯出现国并非公约之缔约国，公约的规定对这些犯罪行为显然缺乏约束力，那么也就只能寄希望那些非缔约国的国家，以维护国际和平和安全的诚信与善意，惩治那些犯罪的恐怖活动分子。[2]
　　第三，利益分歧与立场对立。少数西方国家习惯于从追求本国利益的最大化出发，运用“双重标准”处理恐怖主义问题，对符合或不危害到其本国利益的恐怖主义行为，就给予支持、放任或默许，而对有害于其本国利益的恐怖行为，则给予打击和制裁。
　　第四，恐怖分子利用刑事管辖权逃避法律制裁。刑事管辖权是国家主权的重要组成部分，其通常只能在本国领土内行使，没有他国的同意和协助，就不能及于本国领土之外。任何国家基于其国家主权的独立性，都有权禁止别国在本国领土内行使刑事管辖权。由于当今国际社会没有任何一个国家的刑事司法系统可以超越国家主权的管辖范围，在他国领土上自由地追诉犯罪，因此，国际恐怖分子往往利用国家主权造成的刑事管辖空隙，在不同国家组织间实施国际恐怖主义犯罪，逃避法律制裁。
　　第五，司法合作在实践中存在困难。虽然许多公约都确立了“或引渡或起诉”原则，但在实践中，犯罪人所在国或许因为自身的利益，滥用“政治犯不引渡”原则或以不引渡本国公民为由，拒绝引渡犯罪人，变相为恐怖分子提供安全的栖息地，而且当有理由认为被告人被引渡后会受到不公正审判的情况时也可以不引渡。就以洛克比空难为例，因为利比亚对劫机者的包庇，使相关各国为将肇事者绳之以法花费无数金钱 ，调动各种外交、经济、政治、法律手段，耗时十几年。
　　三、反恐立法内容缺失，滞后于恐怖主义的发展
　　(一)国际恐怖主义犯罪中的国家责任问题悬而未决
　　国家责任问题是当前反恐斗争中的一个难题，由于反恐国际法制不全面，此领域无法可依，如不妥善解决后果将不堪设想，很可能为少数大国以反恐为名干涉他国内政甚至大打出手留下可乘之机。国际社会必须创制国际法制以解决国家在恐怖主义犯罪领域的法律责任问题： 何为国家恐怖犯罪情形?当一国防患于未然， 惩治于事后仍不能阻止恐怖主义犯罪的发生时，该国是否应该承担国际法律责任? 若该国惩治力度被他国指责为不力时，该国是否要承担相应的国际法律责任? 当国家从事、参与或教唆、支持、协助、纵容恐怖犯罪时，该有关恐怖犯罪行为在上述各种情形下是否算作国家行为，该国应该承担什么样的法律责任，可否由受害国对其进行军事打击或由国际社会限制其国家主权(类似二战后盟军对日本及德国所采取的措施)?国家应以何种方式承担国际法律责任? 限制国家主权的方式可否用于反恐等，这些问题都丞待解决。
(二)未能涵盖各种形式的恐怖活动
　　目前，公约只适用于特定的恐怖活动，未能涵盖各种形式的恐怖活动。目前的证据显示，核生化恐怖袭击的危险性明显增大。美国国务卿鲍威尔也说，大规模杀伤性恐怖主义将是21世纪美国国家安全面临的战略性威胁。此外，许多先进国家都把电厂、水坝以及大众运输的操作系统计算机化，利用网络攻击电力或大众运输系统，引起社会恐慌等的国际恐怖活动亦并非是不可能的。这些有别于以往的犯罪行为其严重性并不亚于爆炸、劫持人质、妨害飞航安全等的恐怖活动。但是目前国际公约并不能涵盖这些日新月异的国际恐怖活动，在使用这些新手段的国际恐怖活动上将存在打击上的困难。
　　四、制裁恐怖犯罪行为规范的不统一，甚至相互冲突
　　目前国际反恐立法与各国国内反恐立法各有各的规定，相互之间的衔接和协调仍然存在一定的缺陷。比如以对资助恐怖主义犯罪的量刑为例。德国修改后的《刑法》将参加或资助外国恐怖组织视为非法，可判处1至10年的刑期；法国《刑法》规定，资助恐怖主义犯罪可判处10年徒刑和150万法郎罚款；意大利在刑法中规定了“国际恐怖主义罪”，对参与恐怖组织犯罪活动判处5至15年徒刑，对协助或庇护者判处4年有期徒刑；欧洲理事会对通过任何形式资助恐怖主义的行为规定的刑期是8年。[3]我国刑法规定，“资助恐怖活动组织或者实施恐怖活动的个人，处5年以下有期徒刑、拘役、管制或者剥夺政治权利，并处罚金；情节严重的处五年以上有期徒刑，并处罚金或者没收财产”。这些对同一类犯罪行为所做的不统一的量刑规定，给恐怖主义犯罪分子试图通过规避或选择法律来减轻自己应受的惩罚，带来了可乘之机。这种立法现状在一定程度上导致了国际反恐怖主义斗争不能取得有效的成果。
　　五、反恐立法分散，缺乏统一性
　　反恐立法分散主要表现在目前只有一些专门性反恐条约，还没有全面性的反恐国际公约，这些已有的公约分别对特定的恐怖主义犯罪，例如，劫持航空器罪、侵害受国际保护人员罪、劫持人质罪、恐怖主义爆炸罪、向恐怖主义提供资金罪等作了规定。它们具有部门法的性质，在整体上缺乏全面性、统一性以及协调性。另外，制定反恐国际公约机构也具有不统一性，即不存在固定的机构来处理恐怖主义活动，包括制定有关公约。比如相关的某些公约是由联大设立的机构起草的，某些公约是由联合国专门机构(例如：国际民用航空组织、国际原子能机构、国际海事组织)起草、制定并通过的。反恐立法的分散、不统一，既不利于实践操作和形成统一的国际反恐法制， 也让恐怖分子有机可乘。
　　综上所述，尽管反恐国际法在打击国际恐怖主义中起到了重要作用，但它的缺陷也是显而易见的，新世纪一系列的国际恐怖犯罪证明，现行的反恐国际法律控制已远远不能满足新的国际形势的需求，无法应对当今国际恐怖活动的日趋猖獗。因此，国际社会必须要加强合作，不断完善反恐国际立法。
　　注释：
　　[1]李薇薇，《国际恐怖主义与国际法上的使用武力》，《华东政法学院学报》2003年第5期。
　　[2]梁淑英，《国际恐怖主义与国家自卫》，《中国政法大学学报》2003年第21卷第4期。
　　[3]International encyclopedia of terrorism， fizroy Dearborn publishers，1997。
　　参考文献：
　　[1]李薇薇，《国际恐怖主义与国际法上的使用武力》，《华东政法学院学报》2003年第5期。
　　[2]梁淑英，《国际恐怖主义与国家自卫》，《中国政法大学学报》2003年第21卷第4期。
　　[3]International encyclopedia of terrorism[M]， fizroy Dearborn publishers， 1997。
　　[4][韩]柳炳华，《国际法》[M]，中国政法大学出版社，1997。