浅谈我国行政听证制度的立法现状

听证制度起源于西方的政治制度。“西方听证制度的传统最早可以上溯到英国的自然公正原则,它要求任何公权力必须公正行使,无论法官判案还是行政裁决,只要对当事人做出不利的决定,必须听取当事人的意见。听取利害关系人意见的程序,法律术语称为听证,这是公正行使权力的基本内容。”
　　[1]听证制度在当代社会被广泛应用于行政、立法以及司法等各类法律领域,在行政法领域即为行政听证。我国采取了西方发达国家的主流做法,在行政、立法领域引入了听证制度,但制度建设却集中在在行政法领域。对于公民实体权利的保护、对于监督国家机关依法行政来说,听证权利是行政相对人的一项极为重要的程序性权利,听证制度因而也成为各国现代行政程序法的核心制度。
　　“行政听证有广义和狭义之分。广义的行政听证是指行政主体在制定法规、规章或其他规范性文件,或做出直接影响利害关系人权利义务的决定前,就有关事实问题和一些法律问题听取利害关系人意见的一种程序性法律制度。”[2]而狭义的行政听证则指以听证会形式听取相对人意见的程序。我国法律没有对听证一词做出专门而具体的界定,结合上述分类并从《行政处罚法》、《价格法》、《行政许可法》中有关听证的规定看,“听证”一词采用了狭义的理解。在我国,行政听证制度基本上属于舶来品。虽然古代中国的行政制度中产生了一些的程序观念,诸如“兼听则明、偏听则暗”,但由于可以说,我国以前从未有过现代宪政、民主理论指导下的行政听证制度。而任何一个制度的实施都必然受到该制度所在国度历史发展和价值取向的影响。尽管在具体原则上看,行政听证制度十分的简单,即公开、公正、效率三个原则。但长期缺乏民主传统以及重义务轻权利,重实体轻程序,重管理轻控权的传统理念,仍深刻影响着该制度在我国的运行。在具体规定方面,以行政处罚的内容为突破口,中国首次在1996年以法律的形式确立了听证制度,1997年的《价格法》到2005年《治安管理处罚法》等诸多行政立法,使听证制度逐步推进至政府定价以等其他行政立法领域。行政听证制度在中国已有较大发展且有不断发展进步之势。以下就各类立法情况做一梳理。
　　(一)《行政处罚法》
　　《行政处罚法》中关于行政听证制度的具体规定为本法第42条:“行政机关做出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等处罚之前,应当告知当事人有要求举行听证的权利;当事人要求听证的,行政机关应当组织听证。”[3]行政处罚法是借鉴国外听证制度,并结合我国实际情况做出的重要尝试,是我国行政程序制度建立和发展的重要标志,具有划时代的意义。“从行政处罚法开始,‘听证’一词在中国法律中首次出现。它不仅界定了行政听证程序的含义,而且还明确了行政听证程序的适用范围和条件、行政听证的告知制度、公开听证制度、主持人及其回避制度、和听证笔录制度等。”[4]由于是我国第一部确立行政听证制度的法律,该法在许多方面有不足之处,具体体现在以下方面:第一,适用范围过于狭窄,对限制人身自由的行政处罚,却排除在听证程序的适用范围之外;第二,在行政听证主体方面,未规定听证的组织者、听证主持人的独立地位及职责,对涉及以及利害关系人参加听证的权利等都没有明确规定;第三,在行政听证的举行程序上,缺乏具体的操作规范。
　　(二)《价格法》
　　如果说《行政处罚法》是第一次借鉴国外行政听证制度,那么《价格法》就可以看做行政听证制度的进一步扩展。价格法自1998年5月实施开始便发展了听证制度。价格法要求“制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格,自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价,应当建立听证会制度,由政府价格主管部门主持,征求消费者、经营者和有关方面的意见,论证其必要性、可行性。”[5]。这一规定开创了我国行政决策引入听证程序的先河。价格听证制度表明,我国的行政听证制度开从具体行政行为,进入抽象行政行为领域。可以说《价格法》中所规定的政府定价行为是一种抽象行政行为。客观上讲,尽管实施价格听证会在实践中并不尽人意,但价格法对听证制度在立法上的意义是巨大的。
　　(三)《立法法》
　　2000年3月15日,第九届全国人民代表大会第三次会议通过了《立法法》,其中有这样的规定:“行政法规在起草过程中,应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。”[6]即在此后的所有行政法规立法中规定了听证制度。虽然该法的制定体现了我国行政立法方面的成熟,但该条规定的听证会不是必经的法定程序,而是作为听取意见的一种方式存在。另外,对听证具体如何操作,没有具体明确的规定。这导致听证制度在实际的立法中并未被赋予较高的地位。
(四)《行政许可法》
　　《行政许可法》中关于听证的规定比以上几部法律更为全面,具有一定的可操作性。如:1、扩大了行政许可听证的范围。《行政许可法》肯定了应当听证的事项。首次规定了行政机关依职权确定的事项;允许有当事人申请的事项听证,扩大了申请人范围。2、确立了案卷排他的原则。案卷排他的原则是指行政机关在最终行政决定中应以听证笔录为依据,未经听证参与人质证和辩论,不能作为定案的依据。这一制度是《行政许可法》在听证制度方面的一大创新。对我国行政政许的发展有深远影响。无论是从内容还是从体制方面,我国《行政许可法》都体现了一种进步与创新。
　　但任何事物都不可能完美。许可法也存在以下的问题:1、行政许可法对听证适用范围规定不明确。《行政许可法》规定:“法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项,或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项,行政机关应当向社会公告,并举行听证。”[7]这当中“行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项”这一说法主观性太强,在具体实践中操作起来就很容易引发争议。2、行政许可法和行政处罚法一样,没有对听证主持人的资质和独立的法律地位做出明确规定,只规定了涉案人员的回避。3、《行政许可法》首次确定了案卷排他原则,但对听证笔录具体应包括哪些内容却并未提及。
　　(五)《治安管理处罚法》
　　2005年8月28日通过的《中华人民共和国治安管理处罚法》在立法方面、执法方面在听证制度方面有着诸多创新。这部关乎人民切身利益的法律的立法宗旨在于:在保障公安机关履行治安管理职责的同时,对权力的行使加以规范和监督,切实保障公民的权利。听证制度便是规范和监督手段之一。另外,《治安管理处罚法》基本上解决了原《治安管理处罚条例》与《刑法》、《行政处罚法》以及其它相关法律在程序方面存在的不一致、不协调、不衔接地方。《治安管理处罚法》规定:“公安机关作出吊销许可证以及处二千元以上罚款的治安管理处罚决定前,应当告知违反治安管理行为人有权要求举行听证”,“违反治安管理行为人要求听证的,公安机关应当及时依法举行听证”。[8]这一规定使治安管理处罚法对听证的规定和刑法、行政处罚法中的对听证程序制度的内容变得一致、协调、衔接。尽管如此,治安管理处罚法中的听证制度和前几部有关听证制度的法律一样,对具体的听证如何举行?哪些人有权参加听证?听证由谁来主持等诸多问题没有解决。
　　综上所述,我国已在价格决策、行政处罚、行政决定等方面引入了行政听证程序,它标志着我国的行政行为在立法、执法和公共政策决策方面结束了过去的落后做法,开始向公正、公平、公开、民主的价值目标迈进。但是,纵观几部法律涉及听证的内容,我国的行政听证制度在制度设置和操作的层面上存在不足。如行政听证经常流于形式,正式听证制度还不完善。听证适用的领域范围过于狭窄,尚未建立较为完善的听证主持人制度。这些不足和问题的解决也是一项迫切而困难的任务。
　　注释:
　　[1]王名扬著:《美国行政法》,中国法制出版社,1995年版,382页
　　[2]杨海坤刘洋林:《关于行政听证制度的讨论》,载于《江苏公安专科学校学报》2000年第2期
　　[3]《中华人民共和国行政处罚法》第五章第三节第四十二条
　　[4]汪全胜:立法听证研究【M】,北京大学出版社,2003年版,242页。
　　[5]《中华人民共和国价格法》第三章第二十三条。
　　[6]《中华人民共和国立法法》第三章第五十八条。
　　[7]《中华人民共和国行政许可法》第四章第四节第四十六条。
　　[8]《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十八条。