完善检察机关法律监督机制的几点思考

　　检察机关是国家法律监督机关，根据宪法和法律赋予的职权，依法对侦查、审判等司法环节进行法律监督。但目前，检察机关的法律监督工作却存在很多值得研究和解决的突出问题，只有在现有法律框架内，通过建立和完善法律监督机制，优化监督运作方式，才能真正达到提高法律监督能力和水平，强化法律监督的目的。

　　一、当前检察机关法律监督执行机制方面存在的主要不足

　　（一）立案监督权软弱无力，监督工作难以到位。《刑事诉讼法》中虽然规定了公安机关必须接受检察机关的立案监督，如第87条规定人民检察院有“要求公安机关说明不立案理由”和“通知公安机关立案，公安机关接到通知后应当立案”的职权，但公安机关如果坚持不说明立案理由或者以虚假理由、不充分理由加以长期搁置、立而不侦、拖延立案时间，检察机关在法律程序上就没有进一步的措施了。这种监督方式的效果，在实践中几乎完全取决于公安机关对立案监督的认可程度。

　　（二）审查批捕监督权缺乏权威性，监督工作苍白无力。一是对公安机关随意变更检察机关批准逮捕或不批准逮捕决定的行为没有监督措施。《公安机关办理刑事案件程序规定》第134条规定，公安机关在对批捕的犯罪嫌疑人变更强制措施时，应当通知原批捕的人民检察院。但在实践中，经常出现将逮捕变更为取保候审后不通知或不及时通知人民检察院的情况，以至于有的案件在提起公诉时，检察人员去看守所提审时找不到被告人。二是对公安机关不切实执行检察机关不批准逮捕决定的行为没有制止手段。实践中，公安机关对不批准逮捕犯罪嫌疑人准备作劳动教养、治安处罚的，往往不会立即释放，而是继续关押在看守所直至行政处理决定作出。针对这些情况，检察机关虽然可以依据刑事诉讼法的基本精神及有关规定提出纠正意见，但由于法律没有规定具体的保障措施，当公安机关不接受纠正意见时，检察机关往往无计可施，因而监督工作苍白无力。

　　（三）刑事审判监督权有弱化的趋势，纠正不易。在刑事诉讼中，检察机关对审判活动中违反诉讼程序的情况，有权向法院提出纠正意见，并对确有错误的判决、裁定有提起抗诉的权力。但由于刑法分则中规定的量刑幅度往往过大，为法官留下相当大的自由裁量空间。实践中， 各级、各地法院量刑尺度把握不一，甚至有同一个法院不同法官、同一法官不同时期在同类案件量刑中不一致、不平衡的现象发生。对这种量刑尺度不一，显失公平的情况，检察机关难以监督纠正。即无法予以及时有效的监督纠正。同时对公安机关不依法调取庭审中所需重要证据又拒绝撤回的案件，检察机关只能作存疑不起诉。而检察机关作存疑不起诉的案件，一般都是不了了之，公安机关是否应当重新启动侦查，无法监督，因而导致监督的有效性和严肃性得不到保证。

　　（四）民事行政审判监督权没有保障，实际*作举步维艰。民事诉讼法和行政诉讼法都规定，检察机关对已经发生法律效力的判决、裁定确有错误时，有权提起抗诉，但检察机关在民事审判监督和行政审判监督中应该享有哪些具体权力及依照何种程序行使这些权力，法律上没有明确规定，造成检察机关与审判机关之间在审级、调卷、再审出庭、审理期限、检察机关调查取证权等一系列具体问题上产生争议，以至于监督权的行使权限完全取决于有关法院的认可程度，导致民事检察工作举步维艰。

　　（五）通知纠正权缺乏法律强制力，监督效果不佳。人民检察院作为专门的法律监督机关，与行政机关、审判机关相比，其重要区别之一就是既不拥有实体处分权，也不像党的纪检监察机关那样拥有纪律处分权。在现有法律规定中，检察机关主要是通过启动诉讼程序、提出检察建议、发出检察通知等形式行使法律监督权，但现有法律规定和相关司法解释中并没有设定确保监督到位的追究责任的条款，也没有其他法律上的强制作保障，虽然检察机关通过发出《纠正违法通知》和《纠正违法意见书》的方式进行了大量的监督活动，但效果并没有完全真正的发挥出来。

　　二、检察机关法律监督职能弱化的原因

　　（一）立法过于原则空泛。如民事诉讼法、行政诉讼法分别规定人民检察院有权对民事行政审判活动实行法律监督，但范围只限于人民法院已经发生法律效力的判决、裁定的监督，而且这种监督也只限于按照审判监督程序提出抗诉这一形式。对于民事审判过程中发生的“暗箱*作”却没有手段进行监督、制约。再者，就目前相对完善的刑事诉讼监督来讲，虽然刑事诉讼法规定了“人民检察院依法对刑事诉讼实行法律监督”，但监督范围及程序仍有诸多疏漏和缺陷之处。如在立案监督中，人民检察院对公安机关在立案中发生违法行为提出纠正意见，如果公安机关不予采纳、拒不纠正，检察机关如何处理，法律就缺少与之相适应的规定；对通知立案而公安机关不立案的情形，法律也没有具体明显的规定检察机关可以采取哪些措施予以解决。

　　（二）缺乏刚性有力的保障措施。由于现行法律缺乏刚性有力的保障措施，致使检察机关提出的《通知立案决定书》、《纠正违法通知书》、《检察建议书》等监督建议、决定往往受到公安、法院的冷遇而得不到采纳，造成检察机关对此束手无策，形成了“你发你的建议，我搞我的决定”的局面，导致检察监督权形同虚设，严重影响了监督效果。

　　（三）检察理论研究薄弱滞后。目前的法律监督理论研究多致力于检察实践经验的总结， 有的就理论而理论，使许多设想和原则流于理想层次，有的则停留在低水平的重复上，成为注释法律条文和具体实践的工具，相对而言，我国社会主义法律监督理论体系还远未形成。当然，这些探讨和研究也是我们所必需的，但法律监督作为当今最丰富、最具实践性和研究性的一项课题，由于缺乏基本的理论构架和引导，使其理论研究难以达到一定的深度和广度，这也是当前法律监督理论整体感不强、系统性不够，导致法律监督效果不佳的重要原因。

　　三、对进一步加强和改进法律监督机制的思考

　　（一）完善立法，尽快制定统一、明确的司法解释，为强化法律监督提供法律保障

　　一是尽快补充完善刑事诉讼法、民事诉讼法和行政诉讼法中尚未完善和健全的有关内容及应有的保障性规定。如在立案监督上，通过司法解释进一步明确立案监督不仅包括“应当立案而不立案”的监督，而且要包括整个立案活动的全面监督；同时通过立法进一步明确《说明不立案理由通知书》、《通知立案决定书》、《纠正违法通知书》、《纠正违法建议书》的法律效力，及同时赋予检察机关对拒不接受监督单位和个人有建议处分权。在侦查监督上，要确立检察机关对公安机关的知悉权；要明确检察机关对公安机关的侦查参与权；要明确提前介入的法律地位；要明确检察机关对公安机关的建议权；要明确检察机关对公安机关的监督处分权。在审判监督上，通过司法解释规范法庭外调查权，确定庭审过程中法院有明显违法时，检察机关可当庭纠正，并赋有建议休庭权；在判决裁定监督上，通过司法解释明确审判监督程序抗诉案件的审理期限，防止久拖不决；在民事行政监督上，通过司法解释规定人民检察院参与诉讼权，明确同级人民检察院有抗诉权。并且赋予监督的多种方式，如明确检察建议在民事行政诉讼监督的法律地位等等。

　　二是尽量细化与刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼监督相配套的有关*作细则。建议最高人民检察院尽快制定立案、侦查、审判、判决裁定、执行各诉讼环节的监督细则、规则，交由全国人大审核发布，使检察机关的监督程序进一步制度化、规范化。

　　三是鉴于目前检、法两家司法解释互相矛盾和公、检、法、司各行其是的现状，建议全国人大统一司法解释权，以立法的形式加以确定，明确规定司法解释的归属，以减少不必要的摩擦，确保司法活动的高度统一和公正。

　　（二）构建检察一体化，增强法律监督能力

　　一是改革检察机关的人事体制。将现行的地方党委管理为主改为以检察机关管理为主，并逐步过渡到检察系统实行垂直管理，从领导体制上保证检察机关上命下从、检令畅通，形成为一个独立的整体检察组织系统。赋予检察机关应有的人事决定权，地方各级检察机关的检察长应由上一级检察机关检察长提名，同级人大任命；检察长、副检察长、检察委员会委员必须从资深检察官中选任，一般不从地方党政机关调任。上级检察机关对下级检察机关的检察官有惩戒处分权和人事调动权。

　　二是改革检察机关经费保障体制。将目前由地方财政负担地方检察机关的财政改为由中央政府负担，并建立全国检察经费统筹制度，由最高人民检察院根据实际需要，统一作出年度预算，报中央财政核定后纳入国家财政预算，实行计划单列，逐级下拨、分级管理。

　　三是完善检察机关内部工作制度。将上级领导下级工作的体制具体化，明确规定请示、报告制度；指令纠正、备案制度和报批制度以及内部的检察长负责制，避免下级检察机关滥用权力，实现上级对下级的监督制度。

　　（三）探索“侦检一体化”模式，增强检察机关对侦查程序的监控力度

　　一是以遵从司法规律、提高效率与保障人权的高度一致性为目的，建立侦、检一体化刑事司法模式，突出强调检察机关在刑事诉讼中对侦查机关的侦查取证行为的引导、指挥、监督权，实行司法警察与治安警察分离制度，对现行公安管理体制进行分流重组，将司法警察从现行行政管理体制中分离出来，使其接受检察机关管理、指挥、领导、监督，只有这样，才有可能有效地防止行政干预司法现象的发生，才能保障整个刑事司法体制持续高效运作。

　　二是完善管理机制，强化法律监督。主要是完善各诉讼监督的责任管理制度、各诉讼监督的工作制度、各诉讼监督考核奖惩制度以及错案责任追究制度，使其更加符合具有检察特色的管理方式，保证各诉讼环节上的监督工作有效开展，防止监督过于形式化，过场化。

　　（四）加强检察理论研究，重新审视检察机关法律监督的性质，为检察改革提供有力的法律理论支撑

　　当前检察体制改革的任务十分繁重，检察机关要将现行检察制度存在的理论基础和社会背景重新审视，在横向和纵向的立体比较中，立足于中国国情，认真探索司法工作规律、检察工作规律，得出共性的普遍的结论，用以指导检察工作的深入发展。

　　（五）改善用人机制，加大培训力度，严格队伍管理，提高队伍素质

　　一是在进人、用人的问题上，要坚持“公开、公平、竞争、择优”的原则，严格执行《检察官法》，把真正德才兼备的优秀人才录用到检察机关。

　　二是加大对检察干警的教育培训力度，严格管理队伍，不断提高干警的政治素质、职业道德水平和业务能力。

　　三是强化激励机制，激发干警的工作热情和创新意识，提高法律监督的质量、效率和水平。

 高忠祥 朱红春