加入WTO对公证工作的影响和对策

    中国加入WTO，象征着我国20年来的改革开放到了一个崭新的阶段，将为我国改革开放和现代化建设提供一个更好的国际大环境。加入WTO对我国政治、经济、文化、法律必将产生深远的影响，特别是WTO规则的适用与我国法律制度的碰撞与磨合，必然给我国公证工作带来较大影响。

    公证作为一种为国家、为社会公认的证明活动，一般由一国政府同意设立的机构或认可的组织、职业人士来进行。由于它是行使一国的证明权，因此公证具有地域性特点，其业务范围受到严格的地域限制。加入WTO后，我国的公证行业不会“走向世界”，外国也不可能在我国设立独立的公证机构承办公证业务。我国对WTO做出了9项承诺，其中一项承诺是“逐步开放服务业的市场”，这里的“服务业”是广义上的服务，法律服务业也是需要开放的领域之一，而且排在100多个具体服务项目之首。但是，承诺表中的“法律服务”仅提出了律师服务，而未提出公证等其他法律服务。当然，也有极少数国家和地区存在律师兼任公证人的情况。因此，我国加入WTO后，公证行业不会像机电、轻工、纺织、化工、医药、商业、外贸等行业那样受到很大的冲击。但公证作为一种为国际社会普遍认可的法律制度，作为我国法律制度的一个重要组成部分，在中国融入世界经济一体化的进程中必然会受到深刻影响，只是这种影响将会由于公证法律制度的特点而具有一定的独特性：一是间接性。这种间接性主要表现在两个方面：一方面它是通过WTO规则对中国法律制度的影响来影响司法制度，从而影响公证法律制度；另一方面它是通过对公证证明对象（法律行为、有法律意义的文书和事实）环境的影响来体现的。二是渐进性。即 WTO对我国公证的影响将是一个由小到大、由浅到深、循序渐进的能动过程。这种渐进性是由一国公证法律制度的相对独立性和 WTO 规则对公证影响力的间接性所决定的。三是广泛性。无论是在业务上、体制上，还是在管理上、人员素质上都要受到不同程度的影响。加入WTO对我国公证行业的影响具体表现在以下几个方面：

    加入WTO将为我国公证服务业的拓展提供更为广阔的历史舞台。由于WTO和市场经济对健全和完善我国经济信用制度的需求，客观上将使公证越来越多地介入社会经济生活，扮演“经济警察”的角色。一方面随着我国参与国际竞争与分工的深入和市场经济的迅猛发展，更多的中国企业将走出国门开展出口贸易，甚至在国外投资经营，需要公证部门为其提供验资、验证等相关法律服务。另一方面，外国企业和资本不断涌入，参与国内市场竞争，也需要我们按照加入WTO协议的有关承诺，特别是国民待遇原则为其提供公证法律服务。因此，涉外公证业务必将大幅上升。同时由于人流、物流的加快，产业结构的调整，企业的并购，知识产权保护力度的加大等因素，国内公证业务也将呈现出前所未有的良好发展态势。

    加入WTO将极大地推进我国公证工作改革的深入发展。由于历史原因，我国目前的公证体制仍未摆脱行政体制的束缚和影响，不少地区的公证机构仍然类似“国家机关”，公证员是国家公务员编制；也有的公证机构虽然名义上进行了事业体制的改革，但实际上仍未摆脱同级司法行政机关的束缚，形同同级司法行政机关的内设部门，没有在人、财 物上实现独立。行政体制的公证处以及“行政体制色彩”的公证处已经远远不能适应新形势发展的需要。公证体制的改革势在必行。我国对WTO的有关承诺，客观上要求我们转变政府职能，改革政府机构，减少行政干预。公证管理制度也必须改革，实现微观管理向宏观管理的转变。与此相适应，公证内部机制也不能按行政机关模式来运行，必须建立新的运行机制。因此，加入WTO必将在客观上极大地推进我国公证改革的历史进程。

    加入WTO将大大改善公证执法环境。由于历史和现实的诸多原因，目前我国公证执法环境仍然较差。加入WTO将在客观上使公证工作发展的外部环境不断优化，特别是法制环境的优化。建立WTO的有关协议规定：“每个成员应当保证其法律、规章和行政程序与WTO所附的各项协议中的义务相一致”。我国一旦加入WTO，其多边协定立即对中国产生法律拘束力。这就要求我国的法律、行政法规、部门规章、地方性法规和规章以及政府的政策行为要与WTO规则一致，这必将引起我国一场全面适应经济全球化的法制改革。同时，在适应时代要求、提高国际法律意识、增强国际法律观念的过程中，一些发达国家的公证意识和观念也会对我们产生积极影响。我国公民、法人和组织的公证法律意识和观念必将逐步增强，人们办理公证、接受公证法律文书约束力的自觉性也将逐步提高，从而大大地改善公证执法的法制环境。

    加入WTO将促进公证行业的国际间交流与合作。世贸组织的发展意味着全球贸易自由化与一体化的发展。经济的区域合作和国际合作，必将促进法律服务的区域协作和国际协作。随着越来越多的资本输出和输入、国际组织机构和跨国公司的建立、国际贸 易和合作以及网络的应用和虚拟经济的崛起，越来越多的法律事项超出一国的范围，涉及到两国或多国的事实或法律，公证也不例外。我们在办理公证过程中越来越多地需要了解国外有关公证方面的法律规定，某些当事人的公证事项涉及到多国的法律事实，还有些公证目的最终实现需经几个国家的多次公证才能完成，这些都需要通过加强与国外同行的交流和合作来实现。在国际拉丁公证联盟的斡旋下，我国公证行业与意大利、德国、法国、荷兰、比利 时、卢森堡、西班牙、瑞士、墨西哥、哥伦比亚、阿根廷、巴拉圭、多米尼加等13个国家和加拿大魁北克省签订了公证领域的合作协议。今后我国公证行业在国际交流与合作方面必将有更大的进展。

    总之，加入WTO对我国公证行业的影响从长远来看是积极的、有益的，是我们公证工作发展的一个千载难逢的历史性机遇！但是，这对我们公证工作又是一个严峻的挑战，是一个长期的考验。我们应当认清形势、把握机遇、迎接挑战，争取我国公证行业新的更大的发展。

    一是要解放思想，开拓创新，抓住机遇，开辟公证工作新领域。在这新的历史机遇面前，我们必须解放思想，大胆开拓，首先要树立创新思想。江泽民同志指出：“创新是一个民族的灵魂，是一个国家兴旺发达不竭的动力”。公证理念要有创新，业务要有创新，体制也要有创新。创新思想对于指导我们当前公证工作具有重要的意义。特别是在全国很多大中城市，公证业务市场逐渐趋于相对饱和，竞争日益激烈，强制公证立法受到挑战，在这种情况下，如何保持较高的业务增长？笔者认为，开辟公证业务新领域将是我们今后公证工作的一项重要任务。司法部要求，“公证机构要改变单一证明的工作方式，努力拓展公证业务领域，积极提供综合性、全方位的非诉讼法律服务”。例如提存、证据保全、赋予债权文书强制执行效力等非讼法律服务市场潜力十分巨大，公证法律服务在这方面可以发挥自身的独特优势。特别是随着国际互联网的发展和电子商务的兴起，网络公证将是公证行业的一个重要的新兴领域。我们要加强这方面的学习和研究，积极开展相关业务。同时，要适应互联网时代和信息化建设的需要，采取相关措施，加快公证信息化硬件、软件建设。目前，北京、上海、广州、深圳、厦门等城市公证机构都在互联网上设立了自己的网站。我们应当争取在1年内实现全国大中城市公证处电脑联网，建立公证业务信息平台，促进国内和国际公证信息交流与共享，推动公证工作的新发展。

    二是要大力推进公证工作改革，建立与国际化、市场经济相适应的公证体制及公证处内部运行机制。WTO规则要求成员国必须履行透明度的义务。适应这一要求，我们必须加快改革政府机构，转变政府职能。目前，我国公证体制仍未摆脱行政体制影响，事业体制的公证改革也存在着如何深入发展的问题。1993 年11月党的十四届三中全会《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》把公证机构定性为中介组织，为公证改革指明了方向。2000年8月国务院批准的司法部《关于深化公证工作改革的方案》（以下简称《方案》）进一步指出，改制后的公证处应成为执行国家公证职能、自主开展业务、独立承担责任、按市场规律和自律机制运行的公益性、非营利的事业法人，并建立健全法人财产制度、责任保险和赔偿制度以及岗位目标管理制度等。我们应按照《方案》的要求，结合自身实际，对公证行业的宏观体制和微观运行机制进行大力改革和完善，以适应加入WTO后公证工作发展的需要。

    三是要加快公证立法，完善公证法制体系，为公证工作提供法制保障。近年来，公证立法的呼声日益高涨，但《公证法》迟迟未能出台。现行的《公证暂行条例》是1982年颁布的，是计划经济时代的产物，已经远远不能适应新形势的需要，在实践中已缺乏适应意义。在国务院批准的《方案》出台前，我国公证行业执行的所谓“公证法”，散见于一部过时的公证法规——《公证暂行条例》和大量有待完善的规章中，还有一些应急的红头文件。就拿行政处罚来说，我国公证行业到底存在哪些行政处罚，又如何适用它们？你查找那些法规、规章和文件，可以发现真是五花八门，不下10多种。可是，又有几个还有效？早在1996年3月，第八届全国人大第四次会议通过的《中华人民共和国行政处罚法》就有明确规定：“本法公布前制定的法规和规章关于行政处罚的规定与本法不符合的，应当自本法公布之日起，依照本法规定予以修订，在1997年12月31日前修订完毕”。最后期限距今已近4年，仍未见那些公证法规和规章得到任何修订，反而与该规定相抵触的文件在该规定颁布后仍在出台（包括地方政府部门的规定）。2000年公布的《方案》也只是列举了公证行政处罚的种类，并未真正解决这一问题。没有一部统一而科学、系统而明确的《公证法》来规范和保障公证工作，是不能满足加入WTO后公证工作发展的要求。

    四是要探索和建立符合我国国情的公证管理体制，逐步实行司法行政管理与公证员协会行业管理相结合的体制。目前，我国公证行业管理尚未真正建立，有的省市连公证员协会组织都没有，大多数已经成立的公证员协会也没有真正成为拥有独立的人、财、物的社会团体法人，更不要谈行业管理。公证的宏观管理和微观管理仍然集中在司法行政管理部门，这是很不科学的。从发达国家的情况来看，各种行业协会的建设是现代国家法制建设的重要组成部分。一个国家的法制完备与否，行业协会的建设和作用发挥是一个重要的衡量标准。中国加入WTO后，将根据WTO规则的要求，加大行业自律机制和服务功能建设，从根本上改变我国长期以来许多行业在管理机制上存在的“重政府、轻行协”的局面。今后，我们要加强公证员协会建设，由协会负责具体事务管理，逐步建立和完善协会管理的行业管理模式。司法行政部门的管理应侧重于政策指导、执业监督、组织队伍建设等宏观方面的管理。

    五是要加强监管，提高公证质量，树立我国公证行业的良好国际形象。前国际拉丁公证联盟主席波拉先生说，公证是公正的代名词。公证人必须从预防纠纷、稳定社会的崇高目的出发，站在国家法律和社会公共利益的立场上，不偏不倚。2000年深圳的“国润事件”和2001 年湖北的体育彩票案，都给我们公证行业敲响了警钟。如果说法律是社会正义的最后一道防线的话，那么公证则是社会信用的最后一道防线。为保障良好的行业秩序和形象，根据目前公证行业暴露出的一些问题，必须采取得力措施，进一步加强监管力度，重点是规范公证工作，提高公证质量，严禁违规操作和一味追求经济效益而忽视社会效益的做法。严格禁止非公证员办证，杜绝公证处、公证员以回扣或各种变相回扣等手段招揽业务，严格执行错假证责任追究制度。同时加强对外正面宣传和交流，树立良好公证形象。

    六是要大力加强公证法律制度宣传工作，增强全社会的公证法律意识。公证法律意识是公民法律意识的一项重要内容。发达国家由于公证法律制度已经经过上百年的推行，公证法律意识相对较强。而在我国，公证法律服务没有受到应有的重视。例如招投标领域，特别是政府公益项目的招投标，本应引入公证监督机制，但许多部门更喜欢“暗箱操作”。我们从西方国家的成文法中可以找到大量有关公证方面的规定，而我国现行的立法中有关公证的规定则寥若晨星，个别立法中的必须公证条款也被以“违背市场经济自愿原则”为借口而遭到抨击和贬斥。还有一些法律、法规、规章有关公证强制执行效力、法律行为成立要件效力的规定如同一纸空文，得不到贯彻执行。这些现象，归根结底是社会公证法律意识低下的表现。我们必须大力宣传公证法律手段在预防纠纷、减少诉讼中的法律监督作用，唤醒全社会的公证法律意识。在公证法制宣传方面，中国仍需要进行长期的启蒙教育。

    七是要全面提高公证员队伍素质，吸收高素质专业人才，为公证事业的进一步发展提供保障。我国公证事业发展取得的成绩，关键在于公证行业较早地培养和吸收了一大批专业人才。但近年来公证队伍建设的现状已经远远不能适应公证业务迅猛发展的需要，新情况、新问题层出不穷，办证压力大，错证屡有发生，暴露了公证队伍建设中的薄弱环节。加入WTO后，公证人员不仅要熟知国内法，还要熟悉国际法和外国法。特别是WTO文件是一个内容庞杂、结构严密、技术操作性很强的规则体系，是一个广泛和能动的体系，掌握和运用难度较大。许多较早建立公证制度的国家对公证人的条件要求很高，非民商法律的专业人才并经法定程序任命难以涉足该行业。我国的公证员队伍由于来源较复杂，素质也参差不齐。为了适应加入WTO后公证法律服务业不断发展的需要，我们必须加快引进和培养复合型人才，要使懂政治、懂法律、懂经济、懂科技、懂外语的 “五懂”型公证人员不断增加。同时不断加强业务培训，提高公证员学历层次和专业水平，努力建设一支政治强、业务精、效率高、服务优的公证队伍，以崭新的姿态迎接加入WTO 后公证行业在新形势下的新挑战。