中西部地区法官断层：在神话和现实之间

　　内容提要

　　今年以来，各大报刊媒体围绕着国家司法统一考试和有关中西部地区法官、检察官严重断层的讨论好不热闹。[1]综合各种立场、观点，持中西部地区法官、检察官面临严重断层，并以此要求降低司考门槛提高通过率的呼声似乎占了绝对优势。在一些人看来，中西部法官、检察官都快绝种了，不降低司法统一考试门槛提高通过率怎么行？而事实是否果真如此？

　　笔者认为，要讨论中西部地区法官断层问题，必须首先弄清以下问题：中西部地区现在到底有多少法官，中西部地区现在有多少案件，办理这些案件到底需要多少法官，需要法官数与实有法官数差额有多大，在此基础上，我们才能得出中西部地区法官是否严重断层的结论，并就与此相关的问题予以考察和研究。但不无遗憾的是，近年来，中西部地区法官断层问题虽然是各大媒体炒作的热点，但却没有一家媒体能够准确透露中西部地区现在到底有多少法官，而中西部地区现在到底需要多少法官，其间的差额到底有多大。笔者作为法院一个普通工作人员，也没有办法搞到这些数据。因此，本文所有数据都只能以广西为视角而展开，意在为决策者提供一种研究方法。为了让读者对司法考试前后法官数量有一个直观的印象，本文特将2002年3月第一次司法统一考试前后广西法官数量和案件数均予以列出，供大家参考。

　　本文选择以广西为考察对象还基于以下两个理由：一是一些持中西部地区法官、检察官严重断层说者大量引用了广西法官断层的数据，二是广西是一个少数民族地区和西部落后地区，在中西部地区中有一定代表意义。[2]以广西为视角，全面考察广西法官现状，无疑有助于专家学者和国家决策者加深对中西部地区法官现状的了解，还事实以本来面目。

　　一、广西现有法官情况

　　广西壮族自治区位于祖国南疆，是全国唯一集老、少、边、山、穷于一体的省区，在实施西部大开发战略中，与其他11个西部省（区）、市享受同样的政策和待遇。全区共有高级法院1个，中级法院16个（含柳州铁路运输中级法院，北海海事法院），基层法院111个（含2个铁路运输基层法院）。截止至1999年底，全区法院共有干警职工10928人，其中法官（具有助理审判员以上审判职称）8019人，占73.38%.[3]2001年按照最高人民法院统一布置全区三级法院相继进行了机构改革，法院人员得以精简。截止至2002年底，全区法院共有干警8884人，其中法官6360人，占71.60%.[4]具体到基层法院，1999年底，全区基层法院共有干警8540人，其中法官6137人，占71.86%.机构改革后，至2003年底，全区基层法院实有7090人，其中法官4730人，占66.71%.[5]鉴于机构改革期间45岁以上的法官纷纷退休，广西现有法官数量没有多大波动，仍为6000多人。且这些法官多在50岁以下，50岁以上的法官人数较少。

　　二、广西现在到底需要多少法官

　　一个地方法官需求量既取决于管辖地域大小，又取决于案件数量。倘若案件数量上升，则法官需求量相应就大，反之亦然。

　　在广西，由于纠纷解决多元化渠道的引入（如司法行政部门加强了调解力度），近年各级法院受理案件数量整体上呈下降趋势。1999—2002年全区法院受理案件数依次为178200件，147629件，136886件、127324件，呈逐年递减趋势。[6]2004年，全区法院受理案件数则近一步递减至123514件。[7]因此，仅就审理案件而言，若每名法官年均结案30多件（参照国外法官年均结案数和沿海地区法官人均结案数，这个数字对中国西部法官而言要求不算高），审理完上述案件，广西只需要4000多名法官就够了。

　　三、广西是否存在法官严重断层现象

　　（一）从整体上来看，广西并不存在法官严重断层现象

　　如前文所述，仅就审理案件而言，广西只需要4000多名法官就够了，而广西现有6000多名法官，每名法官年平均审案仅20多件。由此可见，从整体上来看，当前广西并不缺少法官。

　　具体到基层法院，由于基层法院近年受理案件也呈下降趋势，年人均办案数量增减幅度不大。从1999—2003年人均办案数分别为24.37件、22.07件、20.82件、23件、22.75件。[8]可见，当前广西基层法院在整体上并不缺少法官。如融水苗族自治县法院有法官38名，2004年审结各类案件743件，人均结案仅19.55件/.[9].

　　需要指出的是，以上判断仅就审理案件而言。但就整个法院工作而言，不少法院法官还是不够用的。其中的原因是多方面的，一是一些法官虽有审判职称，但却没有相应水平，不会办案也没有能力办案。尤其是在一些落后地区法院，这一现象比较严重。二是近年来法官从事非审判事务过多，严重影响到办案。在一些法院，法官常常被抽去扶贫、禁毒等等。三是近年来政治教育活动和会议较多，耗费了法官不少精力。四是不少法官在后勤部门工作，没有办案。五是法官分布不平衡。法官多集中在高院、中院和一些条件较好的基层法院，个别贫困山区法院法官可能紧缺（这种情况在笔者的视野范围内还没发现，但考虑到笔者视野范围有限，这种情况可能会有）。

　　（二）从年龄层次上来看，如果案件不出现大幅度增长，今后几年内广西也不会出现法官严重断层或短缺现象

　　1999—2003年广西基层法院法官年龄结构变化表[10]

　　从年龄层次上来看，如果案件不出现大幅度增长，今后几年内广西也不会出现法官严重断层或短缺现象。2001年法院机构改革时，广西各级法院45岁以上的法官纷纷退休。当前各级法院法官多在50周岁以下。以基层法院为例，如表所示，截止至2003年，45周岁以下的法官占法官总数的74.31%，50周岁以上的法官很少。以笔者当前所挂职的鹿寨县人民法院为例，截止至2005年9月，全院共有法官50多人，年龄在50岁以上的仅1人，且年龄刚好是50岁，全院女性年龄均在45岁以下。[11]正是在这个意义上，广西高院政治部主任郑楚云在与笔者一次闲聊时说：广西10年内不缺法官。对于郑主任的观点，笔者甚是赞同。当然，郑主任说这话时是2002年，现在应该说广西六、七年内从整体上看不缺法官。

　　（三）从广西贫困地区法院来看，当前法官严重断层或短缺的现象也不明显

　　贫困地区法院一个最大的特点是法官少，但案件也不多。从广西经济欠发达地区基层法院近几年收结案件数量上看，大多均在250－1000件左右。据统计，属国家级贫困地区的广西西部百色市和河池市所辖的23个基层法院，2002——2004年3年平均收案为718.50件，案件也多为刑事和民事这两种类型。[12]如融水苗族自治县法院属贫困地区法院，现有法官38名，2004年审结各类案件743件。[13].

　　在这里很有必要就学者们大谈特谈的中西部贫困地区法院、检察院“一人庭”、“一人科室”、“二人庭”做一些解释。一些学者将“一人庭”、“一人科室”、“二人庭”作为法官、检察官严重断层的重要证据[14]对此，笔者认为要具体问题具体分析。在2001年机构改革中，广西绝大部分基层法院的内设机构基本上都是按照与上级法院对口的原则设置的。基层法院一般内设11－13个部门和3－4个人民法庭，这就出现了以下弊端：一是部门领导职数过多，按编制六十人以下的法院就会出现官多兵少，一些部门如政工科、监察室、审监庭等，基本上有“官”无“兵”；二是合议庭组成不完整，由于法官分配到各个庭室，许多业务庭根本无法组成一个完整的合议庭，更多的只能配成“一人庭”、“二人庭”。[15]对此，广西宜州法院走出了一条新路。该院打破庭室界线（在对外上原设立的刑庭、民庭、行政庭、审监庭等审判机构仍然存在，但在内部已成虚设），通过公开考试、考核，从现有法官中选出11名精干法官集中精力办案，很少让他们参与非审判事务。结果，11名主审法官完全能够胜任，“承担了以前由所有业务庭的审判员审理的案件，第一年即2004年该院就有3名主审法官审结案件超过100件，其中1人审结刑事案件124件，2人审结民事案件分别为120件和102件，分别创该院乃至全河池市11个县（市）法院审结同类案件的记录”。[16]有效地解决了该院各庭法官不够组成合议庭问题。可见，“一人庭”、“二人庭”并不能证明该法院法官严重断层或短缺。道理很简单，若某法院每年受理案件300件（广西个别法院年受理案件仅250多件），该院有十多个法官，每个庭都只有1到2个法官，即所谓的“一人庭”、“二人庭”，这样的法院，看起来好像法官面临严重断层，而实际上，该法院当前根本就不缺法官（每个法官每年人均办案仅20多件）。某法院法官是否严重断层或短缺，主要应根据该院现有法官人数、年龄和每年受理案件数量等相关因素确定。

　　（四）从长远来看，广西贫困地区法院存在着法官断层危机

　　从2002年第一次国家司法统一考试到现在仅四年时间。故国家司法统一考试对广西贫困地区法院虽有影响，但当前还没有达到严重地步。如前文所述，就单个法院而言，目前广西个别法院可能存在法官严重断层现象；就整体而言，广西在当前和今后六、七年内并不存在法官严重断层现象。但从长远来看，广西贫困地区法院存在着法官断层危机。其主要原因有三个，一是贫困地区法院待遇太差，近几年法院人才流失严重，如革命老区百色市两级法院（其中基层法院12个）近年来主动调离法院的有60余人，其中包括五名基层法院的正副院长，其他大多是两级法院的中层领导和业务骨干。[17]二是自身造血功能差，2002年和2003年我区基层法院分别有586人和528人参加统一司法考试，分别通过30人和74人，通过率较低。[18]在一些贫困地区法院，近年来没有一个人通过司法统一考试。三是通过司法考试的不愿意到贫困地区法院工作。广西基层法院2002年共调入92人，其中已通过司法考试，能够任命为法官的只有6人；2003年调入的230人中，也仅有17人具备法官任职资格。[19]据广西高院研究室主任莫澄真同志介绍，广西崇左中院下辖7个基层法院，2001年按照上级精神“一刀切”，一大批法官退休，缺编很多，公开招考法官，根本就没有通过司法考试的人报考，即便是中院去年公开招一个法官都没招到，只招进一个书记员，虽然说是个本科但还不是全日制的。[20]照目前趋势发展下去，六、七年之后，广西贫困地区法院可能会出现严重断层危机。

　　四、解决对策

　　针对中西部贫困地区法院可能会出现的法官严重断层危机和个别地区法院已经出现的法官严重断层危机，学术界和司法实践界当前主要有两种意见。第一种意见是合理确定命题难度和考试内容，提高法学院优良毕业生的考试通过率，待若干年后中国大多数法院法官、检察院检察官紧缺的状况，尤其是中西部地区法官、检察官断层的状况得到改善后，通过率也可以随之下调。国家法官学院院长怀效锋持此种观点。[21]第二种意见是不要轻易降低司考门槛，认为司法考试是中国法律职业化进程的推进器，它的确遭遇了某种不合理的职业现状，值此关头，需要坚定信念，努力贯彻执行司法考试制度的设计意图，坚持、坚持、再坚持。张志铭教授持此种观点。[22]对这两种意见，笔者赞同第二种，理由如下：

　　1、大幅降分提高通过率不符合国家设立司法统一考试的初衷。法律职业是一项极其特殊的职业，其业务大到决定生杀予夺，小至明判分毫归属，无不昭示着是非善恶，这就要求其从业者必须具有超凡的才智、丰富的情感和高超的法律专业技能。苛刻而又严格的选拨程序，无疑是国家确保法律执业者具备上述素质的有效手段。倘若大幅降分提高通过率，则国家设计司法考试的初衷就难以实现。

　　2、不利于提高法律执业者从事法律职业的公信力。从某种角度上讲，国家司法统一考试的最大魅力就在于它的通过难度，通过难度越大其魅力越大，公信力也就越高，此所谓“难能可贵”。不经过苛刻严格的考试选拨程序，即使其本人确具备从事法律职业的基本素质，社会各界也难以认可。前些年最高人民法院和最高人民检察院组织的初任法官、检察官统一考试之所以难以被社会各界认可，除报考对象局限于法院、检察院内部人员外，其最根本的原因便是因降分而使考试难度相对降低，考试通过的比例相对偏高。相反，社会各界对当时全国统一的律师资格考试认可程度却相当高，这在一定程度上便得益于其苛刻而又严格的考试。当前国家对中西部贫困地区已经给予了降分照顾，比如2003年合格线是240分， 中西部贫困地区放宽为235分，2004年合格线是360分， 中西部贫困地区放宽为335分。[23]这些照顾已经在一定程度上缓解了未来可能会出现的法官断层危机。以鹿寨法院为例，2004年该院共有3人通过国家司法统一考试，其中有2人便是因降分而通过。倘若国家在此基础上再进一步降分，则中西部贫困地区国家司法统一考试的公信力便不复存在，甚至可能会出现东部地区法官瞧不起中西部贫困地区法官现象。

　　3、降分并不能从根源上解决中西部贫困地区法院法官断层危机。如前文所述，中西部贫困地区法院之所以可能出现法官断层危机，其主要原因有三：一是这些法院原有的一些未通过司法考试的人员法律功底太差，当年最高法院组织的法院系统内部的法官资格考试都通不过，我们难以指望通过合理降分使他们通过国家司法统一考试。二是这些法院物质待遇太差，新毕业的大学生令愿去打工也不愿意到这些贫困地区法院工作，法院自身造血功能差。三是一些法官不安心在贫困地区法院工作，通过司法统一考试后纷纷辞职。

　　4、大幅降分还可能使一些条件相对较好的法院原有的旧病复发，即法官过多，书记员不足。以笔者当前所在的鹿寨县法院为例，民一庭（4人）、民二庭（4人）、审监庭（3人）、立案庭（3人）、行政庭（4人）均只有一个书记员，2004年通过司法统一考试的3人将来任命为法官后，书记员会进一步紧缺。[24]因历史原因，中西部一些贫困地区法院还存在一个问题，那就是一些干警虽具有审判职称，但却缺乏最起码的法律素养，不能办案或者办案很差，倘若大幅降分，这一弊端可能会重现。笔者并不反对降分，但主张降分应局限于中西部贫困地区并保持在一个合理的幅度内，而不能无原则的大幅降分提高通过率，使不合格人员进入法官队伍。

　　综上所述，笔者认为，大幅降分提高通过率不是解决中西部地区法院法官断层危机的灵丹妙药，国家应继续遵循当前司考政策，即对中西部贫困地区采取合理降分政策。以该政策为基础，应采取以下办法解决当前中西部贫困地区个别法院法官严重断层问题：

　　一是改变法院经费供给模式，地方各级法院经费和法官工资由省级财政统一保障。中西部贫困地区个别法院法官断层问题，说到底是一个价值规律对人才资源的调配问题。不解决中西部贫困地区法院法官待遇问题，我们就不能从根本上解决中西部贫困地区一些法院法官断层问题。当前中国法学人才并不少。据中国人民大学曾宪义教授介绍，截至2004年12月，全国设有法律本科专业的学校达到420余所，在校全日制法科学生达33万人，其中法学博士研究生为7000人，硕士生为23000人，本科生为30万人。[25]由于法科毕业生过多，近年来就业异常困难。即使是武汉大学、中国政法大学、西南政法大学这样的名牌高校，本科生找工作都比较困难。但他们不少人令愿到广东、深圳打工，也不愿意到中西部贫困地区法院工作。究其最根本的原因，就是中西部贫困地区法院工资待遇太差。当前读大学费用相当昂贵，而中西部贫困地区法院新进人员每月收入才几百元，连读书费用都难以挣回，更何况要养家糊口！马克思说：“没有无权利的义务，也没有无义务的权利”。在人才竞争日趋激烈的今天，我们只有遵循价值规律，按照权利义务相一致原则，彻底解决中西部贫困地区法院法官待遇问题，才能吸引高素质人才加入中西部贫困地区法院法官队伍。我们也才能从根本上解决中西部贫困地区一些法院法官断层问题。

　　二是精简法院业务庭，必要时允许法官跨庭室办案，以解决一些法院业务庭不够组成一个合议庭问题。个别法院庭室设置过多的，可以报经有关部门批准后进行适当撤并。如有的法院民事案件不多，但却设置两个民庭，对这样的法院，可以将两个民庭合二为一。有的法院为了解决干警级别问题，在法院内部还设立一个人民法庭。对这样的人民法庭，可以合并到民庭。与法院业务庭室精简相配套，组织人事部门应切实解决法官政治待遇，积极解决普通法官政治级别问题。普通法官政治待遇不解决，法院业务庭室就没办法精简。在这方面，宜州法院的经验值得推广。

　　三是上级法院派法官到贫困地区基层法院挂职锻炼，并将此作为常规性工作，以缓解个别法院法官严重不足问题。与此同时，各法院应将具有审判职称的人员尽量安排在审判第一线，以缓解法官不足问题。

　　四是作为应急性措施，可以有报酬地请已退休法官回法院办案。这项制度主要是针对西部极个别法院出现严重法官断层等特殊情况提出。从渊源上讲，“资深服务”或“资深法官”制度，即允许退休的法官继续非全职地参与案件审理制度本是美国特有的制度，但在中国西部法院也有着现实的借鉴基础。在笔者参加的一次法院二五改革研讨会上，有同志介绍说青海一些法院已经开始反聘退休法官，有报酬地请他们回法院办案。考虑到在2001年法院机构改革中各级法院尤其是基层法院一批45岁以上符合提前退休条件的法官纷纷退休，而这些法官不少曾是法院的业务骨干。在法院经费保障体制尚未改革，而西部贫困地区极个别法院法官又严重断层的情况下，作为应急性措施，青海一些法院的上述作法很值得借鉴。

　　结束语

　　综观整个广西情况，贫困地区法院法官断层现象并不象某些学者所讲的那样严重，但从长远来看也确实存在着严重危机。笔者认为，某些学者之所以把中西部贫困地区法院法官断层现象描述得过于严重，是因为他们犯了两个错误，一是他们过多地使用了第二手材料，习惯于把个别法院作为极端例子而没有调查该法院现有多少法官，该法院每年有多少案件，这些案件需要多少法官，需要法官数与实有法官数差额有多大。二是他们没有把中西部地区作为一个整体考虑：不考虑中西部地区现有多少法官，中西部地区现有多少案件，中西部地区到底需要多少法官，中西部地区到底有多少个法院缺法官，缺多少法官。

　　作为个人，笔者没有能力收集到中西部地区各省法院相关情况甚至广西具体情况。因此，笔者在此主要是想就笔者能搜集到的广西情况提出一种研究方法，为国家就司法统一考试作出正确决策尽一点力，故本文的全部内容仅仅是供大家参考，不对或错漏之处，敬请批评指正。为了进一步加强中西部法官队伍建设，笔者建议最高法院就中西部法院法官断层问题展开调研。作为国家最高审判机关，最高人民法院有能力收集到更精确的资料，以供国家决策参考。

　　注：

　　[1]类似的文章见诸于各大报刊，如刘岚《关于司法考试，我们有话要说——从中西部地区法官面临严重断层流失说起》，载2005年6月14日《人民法院报》C4版；张志铭《司考门槛的高与低》，载2005年6月14日《法制日报》第三版；杜萌《每年平均减少人员二百余名，基层院“一人科室”现象严重：内蒙古自治区检察官断层调查》，载2005年8月11日《法制日报》第五版等等。

　　[2]如刘岚在《关于司法考试，我们有话要说——从中西部地区法官面临严重断层流失说起》一文中写道：“广西崇左中院下辖7个基层法院，2001年按照上级精神”一刀切“，一大批法官退休，缺编很多，公开招考法官，根本就没有通过司法考试的人报考，即便是中院去年公开招一个法官都没招到，只招进一个书记员，虽然说是个本科但还不是全日制的。柳州市2003年司考通过35人，其中只有2人选择当法官，1人选择当检察官，其余32人都选择当律师”，载2005年6月14日《人民法院报》C4版。

　　[3]以上数据来自《广西壮族自治区高级人民法院在实施西部大开发战略中加强人民法院建设的调研报告》，该报告上报到了最高人民法院，但未曾公开发表过，笔者是课题组成员之一。

　　[4]以上数据来自《广西法院法官队伍职业化建设的调查报告》，该报告由广西高院前任院长黄任文主持，未曾公开发表过，笔者是课题组成员之一。

　　[5]以上数据来自《广西基层法院人员、审判及物质装备情况统计分析》

　　[6]以上数据来自广西高级法院研究室课题组《广西法院1999—2002年审判质量与效率的统计分析》，未公开发表，笔者是该课题的执笔人。

　　[7]该数据来自广西高院院长覃日飞2005年1月15日在全区法院院长会议上的讲话《以司法能力建设统揽全局，奋力提高我区法院司法工作水平——在全区法院院长会议上的讲话》。

　　[8]以上数据来自《广西基层法院人员、审判及物质装备情况统计分析》

　　[9]见广西高院前院长黄任文专题调研报告《经济欠发达地区基层法院审判机制改革与优化审判资源的调查与思考》，因该专题调研报告未发表，在此引用，特此致谢。

　　[10]以上数据来自《广西基层法院人员、审判及物质装备情况统计分析》

　　[11]以上数据来自2005年鹿寨县人民法院干警登记册。

　　[12]见广西高院前院长黄任文专题调研报告《经济欠发达地区基层法院审判机制改革与优化审判资源的调查与思考》

　　[13]见广西高院前院长黄任文专题调研报告《经济欠发达地区基层法院审判机制改革与优化审判资源的调查与思考》

　　[14] 如刘岚《关于司法考试，我们有话要说——从中西部地区法官面临严重断层流失说起》，载2005年6月14日《人民法院报》C4版；张志铭《司考门槛的高与低》，载2005年6月14日《法制日报》第三版；杜萌《每年平均减少人员二百余名，基层院“一人科室”现象严重：内蒙古自治区检察官断层调查》，载2005年8月11日《法制日报》第五版等等。

　　[15]见广西高院前院长黄任文专题调研报告《经济欠发达地区基层法院审判机制改革与优化审判资源的调查与思考》

　　[16]见广西高院前院长黄任文专题调研报告《经济欠发达地区基层法院审判机制改革与优化审判资源的调查与思考》

　　[17]以上数据来自《广西壮族自治区高级人民法院在实施西部大开发战略中加强人民法院建设的调研报告》

　　[18]以上数据来自《广西基层法院人员、审判及物质装备情况统计分析》

　　[19] 以上数据来自《广西基层法院人员、审判及物质装备情况统计分析》

　　[20]刘岚《关于司法考试，我们有话要说——从中西部地区法官面临严重断层流失说起》，载2005年6月14日《人民法院报》C4版；

　　[21]刘岚《关于司法考试，我们有话要说——从中西部地区法官面临严重断层流失说起》，载2005年6月14日《人民法院报》C4版；

　　[22] 张志铭《司考门槛的高与低》，载2005年6月14日《法制日报》第三版；

　　[23] 张志铭《司考门槛的高与低》，载2005年6月14日《法制日报》第三版；

　　[24]以上数据来自2005年鹿寨县人民法院干警登记册。

　　[25]宁杰《法律人才是法制建设的根本——访“新世纪法学教育和续职教育”专题中方主席曾宪义》，载2005年8月24日《人民法院报》第一、二版；

　　广西柳州市鹿寨县人民法院·陈礼国