关于法院自身的监督

　　一、由人民法院自己提出的再审的形式根据民事诉讼法第117条第一款的规定，“各级人民法院院长对本院已经发生法律效力的判决裁定发现确有错误，认为需要再审的，应当提交审判委员会讨论决定”。“最高人民法院对地方各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，上级人民法院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现确有错误的，有权提审或者指令下级人民法院再审”，据此可见，按照审判监督程序，由人民法院自己提出的再审，可分为三种类型，一是各级法院和审判委员会提起再审；二是由最高人民法院提起的再审；三是由上级人民法院提起再审。法院提起再审的形式还可以分为自行再审指令再审，所谓自行再审是指各级人民法院院长发现本院判决裁定确有错误，提交本院审判委员会讨论决定的再审，所谓指令再审，是指上级人民法院发现下级人民法院的判决裁定确有错误，指令下级人民法院进行的再审。

　　我认为，在民事诉讼中由法院自己作出监督，是不符合民事关系的性质和审判规律的。关于发动再审的主体和程序，可以分为两类，一类是大陆法系国家以及美国允许当事人提起再审之诉，从而对有明显错误的已经生效的判决裁定作出补救，但再审必须由当事人来发动。二类是基于法定的机关、组织和人员行使监督权，从而引起再审程序的发生，这一制度主要是在前苏联的法律中被采用，乌克兰和俄罗斯最高法院分别在1924年和1925年确认了这一制度，认为在民事诉讼中由上级法院自己作出监督的制度，不仅有利于维护诉讼当事人的利益，且也有利于维护国家的利益[1].我国法律也采纳了这一制度。在建国初期的有关法律中便明确规定了法院自身的监督制度，这一做法虽然在计划经济的时代，强调在司法领域内部的行政管理以及对民事关系的国家干预，是十分必要的，但在市场经济条件下，没有必要过多地对民事关系实行国家干预。

　　民事关系本质上是当事人在法律规定的范围内自由行使权利的领域，在这一领域，应当充分贯彻私法自治的原则，尽量减少国家不必要的干预，这就是说，当事人对其享有的民事权利和利益有权决定是否行使或不行使，有权决定其行使的范围以及是否放弃其权利，这是市场经济的本质要求，在民事关系中的体现，同样在民事诉讼关系中，当事人完全应当有权利基于自身利益的考虑决定是否起诉以及是否提起再审的请求，当事人不提出再审的请求，则视为其已经对其权利和利益作出了处分，也就是说，已经放弃了其权利，这种处分完全是当事人依法享有的权利行使这种处分权国家也没有权利进行干预，有一种观点认为，对于不公正的判决，国家通过法院主动予以纠正，充分体现了有错必纠的原则，也只有这样才能消灭错案，保障作为人民民主专政工具的国家审判机关的威信，我认为这一看法是不妥当的，因为在刑事案件中，由法院主动的行使监督权纠正错案是十分必要的，尤其是有利一保护被告人的合法权利，充分体现司法机关在保护人民和打击犯罪中的作用，然而在民事诉讼领域，诉讼是由当事人基于自身的利益而发动的，民事诉讼都主要体现当事人的利益，而国家没有必要作出干预，即使是错误的判决，必然会影响到一方当事人甚至双方当事人的利益，如果当事人不主动提起再审，则表明其已经放弃了其自身的权利和经济利益，只要这种处分不损害国家和第三人的利益，则法院没有必要代表国家主动进行干预，也就是说，没有必要不考虑当事人的意见而强行提起再审程序。事实上，从法院主动监督的情况来看，基本上都是因为一方当事人提出请求，要求法院指令再审或者提审，因此与其规定由法院主动监督，还不如明确规定由当事人请求法院依据特定的程序进行干预。

　　我们认为，人民法院的自我监督原则上只应当适用于刑事案件，而对民事案件则应当尊重当事人的处分权，这就是说，应当允许当事人向人民法院对已经生效的判决提出再审的请求法律上应当明确规定法律授予的机关、审查的程序以及审理的程序对当事人未提出的请求再审的案件法院原则上不应当进行干预。

　　二、关于由人民法院提出的再审的三种类型

　　（一）关于由各级法院院长对本院已经发生法律效力的判决裁定，在发现错误后而提起的再审请求。我国刑事诉讼法第149条、民事诉讼法第177条、行政诉讼法第63条都规定，各级人民法院院长对本院已经发生法律效力的判决和裁定，如果发现在认定事实上或者适用法律上确有错误，应当提交审判委员会决定是否再审。从程序法的规定来看，在刑事案件中，各级法院院长对本院已经发生法律效力的判决裁定，发现错误而提请再审，必须由法院内部的审判委员会进行把关审查，如果发现确有错误，由审判委员会讨论决定再审，这一规定本身是合理的，确有利于纠正错案、有效地保护人民和打击犯罪。而在民事诉讼中，采纳这一做法则存在诸多的问题，表现在：第一但是我们认为，由院长提出的并由审判委员会讨论的再审程序并不一定妥当，其原因在于，第一，法院院长本身既要负责全院的司法行政工作，又要负责全院的审判和审判监督工作，不仅在时间和精力上是不可能顾及的，而且以我国许多地方法院现有法院院长的业务能力来看，很难完全胜任对案件的审查把关工作，因为由院长提请讨论，院长必须具有较高的、对案件审查把关的业务能力，甚至在法律知识和实务经验方面要超过承办案件的法官，但事实上，许多地方的法院的院长并不具备这种能力，由于我国多年来选拔法院院长注重行政级别和政治素质，院长一般都是行政级别相当的、有一定威望的、甚至可能是德高望重的人士，然而，在选拔法院院长时，对院长的专业知识和实务经验却重视不够，更有某些基层的法院院长主要是为了获得副县级、副地级之类的行政级别上的安排，而在从未受到专门的法律训炼或未从事过司法工作的情况下进入法院担任院长，这就给院长的把关带来了很大的困难。第二，由于目前我国司法机构内部，司法权与行政权不分，因此从落实合议庭的职权和责任制的角度考虑，需要尽量的限制而不是加强法院内部行政领导对审判活动的干预，由院长提交审判委员会决定再审，很容易导致再审直接由院长决定的状况，这就会使再审案件过多的掺杂着个人的和人为的因素，在实践中，一些法院往往不经过审判委员会讨论直接决定再审，有的甚至在中审判决以后，便由院长签字决定再审，这种做法造成了再审的随意化，[2]也正是因为这一原因，许多当事人不仅在案件被法院受理后，便开始找院长，而且在案件裁判作出以后，也继续找院长，从而也会妨碍院长的正常工作。第三，一旦案件由院长提出再审，则将会给从事再审的审判人员形成极大的压力，因为这种再审的提议不是由上级法院，而是由本院的最高行政领导提出的，而审理案件的法官在升迁、提职、提薪等方面都要受制于院长，因此，最终的再审裁判很难与院长的意见相左，这就难以保障最终的再审案件的裁判是公正的。第四，在刑事案件中，由审判委员会作出决定是否再审是有道理的，但在民事案件中，如果当事人根本没有提出再审的要求，院长如何主动审查本院已经作出的众多的已经发生法律效力的判决和裁定，院长如何才能发现其中存在着错误，是完全根据当事人的申诉还是由院长主动审查已经生效的裁定，对此法律并没有作出规定，从实践来看，由院长提起的再审几乎都是由当事人的申请或反映而引起的[3].即使院长能够发现错误，又如何能够判定其提出再审的要求是否符合当事人的意志和利益的，如果院长作出了再审的决定，而再审后的裁判不利于对当事人利益的保护，如果对当事人提供补救，这也可能会成为一个问题。

　　有一种观点认为，根据我国程序法，院长只是将案件提交审判委员会讨论决定是否对案件再审，而并没有权利直接决定案件的再审，因此不会影响到再审案件的受理和裁判，我认为，在现有的体制下，即使是由院长提出再审的要求，也会对再审的案件的受理和裁判产生重大的影响，同时，由审判委员会决定是否受理对本院的已经生效的民事案件的判决和裁定进行再审，也是不适当的。因为案件的受理

　　（二）人民法院上下级之间的审判监督关系

　　人民法院上下级之间在审判工作上是一种监督关系，而不是领导关系。上下审级的设定、两审终审制都是为了防止裁判出现偏差、保障裁判公正的程序制度，在实践中，要严格禁止所谓上下审级“相互沟通”、上级法院“提前介入”的做法，在案件审理过程中，下级法院不得就某一特定的案件中如何具体适用法律甚至如何裁判的问题向上级法院请示、汇报，上级法院也不得对下级法院的审判工作作出指示性意见。

　　根据我国法律规定，上级人民法院对下级人民法院已经发生法律效力的判决和裁定，确有错误的有权提审或指令再审，在上级人民法院行使审判监督权的情况下，上级法院可以由自己提审，也可以指令下级法院再审。关于上级人民法院对下级人民法院已经发生法律效力的错误的判决和裁定的提审或指令再审，必须要依据严格的程序进行，程序不规范不仅会使上级法院的某个或某些审判员享有多大的不合理的监督权，而且也会因为审判监督活动的不规范而损害下级法院的权威性，并会妨碍司法活动的正常进行。程序的完善具体表现在：

　　第一，上级法院必须是根据当事人提出的申请而作出再审的决定，上级法院也不可能主动的审查民事案件，否则根本不符合当事人的意志和利益。

　　第二，在民事案件中，上级法院指令再审或提审，必须要组成合议庭进行审查。对再审案件之所以要组成合议庭进行审查，其必要性在于：一方面，组成合议庭进行审查有利于保证指令再审和提审的决定的正确性。在实践中不少法院只是由某个司法审判人员通过阅卷并报请有关领导批准以后，便可以指令再审或提审。我否则仅仅通过一个人阅卷审查、报请批准是很难保证指令再审和提审的决定的正确性的，必须要组成合议庭进行审查。另一方面，指令再审和提审的决定一旦作出将要对正在执行的判决予以中止，同时因为指令再审或重审将要投入许多人力物力的资源，尤其是上级法院的指令再审造成某种改判的压力，所以这种决定的影响是很大的，必须要组成合议庭进行审查。还要看到，通过合议庭集体审阅和合意，也有利于防止在提审和再审方面的不规范现象，防止司法腐败和不公的产生。

　　第三，合议庭一旦作出再审的决定必须要作出正式的书面通知，而不能由某个人作出口头的通知便可以中止案件的执行，同时在要求指令再审或提审的书面通知中，必须要阐述详细的理由，目前现行立法对通过法院自我监督的方式而作出改判的条件并没有明确的作出规定，这就非常需要尽快的完善这方面的规定。从原则上说，对上级法院作出的指令再审或重审的决定的条件必须要有严格的限制，例如，并不是因任何证据的不足都可以改正原判决而必须是在主要的证据不足的情况下才能更改判决，再如，并不是说，一旦发现有审判人员贪污受贿的行为便要更改原判决而应当看审判人员的贪污受贿行为是否发生在案件的审理过程中并造成了裁判的不公。

　　（三）最高人民法院的审判监督

　　最高人民法院对地方各级人民法院已经发生法律效力的判决裁定发现确有错误的，有权提审或者指令下级法院再审，最高人民法院对各级法院的审判监督权首先来源于宪法的规定，我国宪法第127条规定，最高人民法院是最高审判机关，最高人民法院监督地方各级人民法院和专门人民法院的工作，我国程序法也进一步确认了审判监督权，所以对全国任何一个地方的法院的判决裁定，如果发现确有错误的，最高人民法院有权提审或者指令下级人民法院再审，这种提审也不受任何诉讼管辖的限制，由于目前地方保护主义和司法不公现象较为严重，因此对加强最高人民法院的审判监督权的呼声较高，最高人民法院行使审判监督权确有利于减少和防止司法的地方保护主义，寻求对法律解释和对司法判决的统一标准，努力维护司法的公正，应当注意到第一，最高人民法院在民事案件中，行使审判监督权也必须要根据当事人的请求而发动，不能主动的审查下级法院的关于民事案件的判决和裁定，关于民事案件的再审也同样需要坚持不告不理的原则。第二，最高人民法院的对各地法院的再审的指令，不是一种行政命令，而是法律赋予最高人民法院行使审判监督权的一种形式，[4]各地法院在接到最高人民法院的指令以后，应当立即组织合议庭对案件进行再审，但对案件如何裁判则应当依据事实和法律作出公正的裁决。第三，最高人民法院在作出提审或要求再审前应当首先组成合议庭进行审查，如审查并发现裁判确有错误，应当通过集体合意作出决定，该决定包括：一是向有关法院发出中指执行的正式通知，由于中指裁判的执行，不仅涉及到当事人的财产利益，而且也涉及到第三人的利益，也会影响到法院的权威性等问题，所以中指执行是一件十分严素的事情，必须要采取正式的书面通知。二是要发出提审和指令再审的正式决定，对该决定合议庭应承担责任。第四最高人民法院在作出提审决定后应由先前的和议庭或组成新的合议庭进行审理。

　　（三）关于法院自我监督的其他问题

　　关于法院自我监督还有如下问题需要进一步讨论，

　　第一，法院实行再审，从原则上说是指对错案的再次审理，而并不是一个独立的审级，我国自建国以来一直实行四级两审制，迄今为止，也并没有足够的理由要将两审终审改为三审终审，所以审判监督程序的改革不是要增加审级，而是要进一步规范和完善这一特别程序，尽管我们主张应当在民事诉讼领域将法院的主动审查与当事人的申请再审合并起来，但也绝不是说改变审级，因为一方面，在刑事案件中，或行政案件中应当继续维持目前的法院自我监督的程序，这就决定了不能将审判监督作为一个独立的审级，另一方面，如果将审判监督作为一个独立的审级，则按照逐级审理的原则，许多民事案件可能只能在高级法院进行再审，而不可能到最高人民法院进行再审，这就是最高人民法院很难对许多民事案件采取审判监督的方式，如前所述，在刑事案件中，应当采取由法院主动监督的方式，但在民事案件中，则应当坚持不告不理的原则，法院的主动监督不应当影响到当事人的处分权，

　　第二，在当事人提出申诉的情况下，应当对当事人提出申诉的法院作出限制，这就是说，当事人有权向原审判决的上级人民法院申诉，也有权向最高人民法院申诉，但为了避免因当事人的重复申诉而给法院造成的重复审理现象应当对当事人申诉的法院作出限制，因为重复审理不仅会导致法院资源的浪费，也会形成最高人民法院与行使审判监督权的法院作出重复的甚至矛盾的决定，这也不利于审判监督活动的获得应有的效果。

　　第三，由法院主动监督一个最大的问题，对监督的程序需要作出明确的规定，一方面，另一方面，现行民事诉讼法只是规定了最高人民法院有权对地方各级人民法院行使审判监督权，上级人民法院对下级人民法院有权行使审判监督权，但没有规定具体明确的程序，例如，是否需要组成合议庭以及是否通过审判委员会讨论等等都没有规定，这就会使办案人员在审理案件中享有很大的权限，在实践中，合议庭的组成也常常是不严格的，一般是由审判长自始至终参加审理，而审判员和人民陪审员则临时抽调，他们对案件知之甚少，合意也不十分认真，合议庭的庭外调查权极大且对这种审判监督缺乏检查机关的监督，这就使这种自我监督难免出现裁判不公或司法腐败现象[5]

　　第四，关于告申庭的组成问题，目前在法院内部，都设立了告诉申诉的审判庭，目前存在的问题是一方面，告诉申诉与信访接待工作是分开的，实际上，来信来访都是当事人进行告诉申诉的形式，两者很难分开。有一种观点认为，告诉属于立案程序，而申诉属于审判监督程序应当将两者分开，我认为，告诉主要是指提起诉讼应当属于案件在审理前的程序，而申诉确属于案件在两审终审后的程序，告诉应当与申诉分开是合理的，但是，申诉确不一定要与信访接待分开，因为从提高效率角度考虑，对当事人的来信来访首先要进行初步审查，在确定确有可能设计错案时，则要组成合议庭认真审查，尤其是决定是否提审再审的情况下，应组成合议庭进行审理，那么在合议庭作出了调卷审理的决定后，应当由该合议庭继续审理，而不必另外组成合议庭进行审理，因为新的合议庭再组成以后，将会投入不少时间熟悉案情，而由原合议庭继续审理可以大大节省时间。因此我建议，在当事人通过来信来访等形式提出申诉以后，应当首先由法院的司法审判人员进行初步审查，如果初步发现某个案件确有可能是错案，则应当由负责审查的人提出组成合议庭的要求，合议庭组成后，便应当对该案件进行认真的审查和讨论，但这种审查主要是书面的审查，如果确实通过书面审查仍难以确定的案件是否有错误，则可以由合议庭召集双方当事人进行必要的调查，合议庭在决定再审以后，才能进入到审理程序，在这个期间，应当认真进行公开审理。

　　对审判监督程序必须要作出规范，其另一个重要原因在于对再审案件的审理应当实行有效的监督，再审是法律提供给当事人的进行审理的最后一个机会，审判监督程序结束以后，便不可能再进行审理，即使出现错案也没办法做出补救，如果对再审程序不作监督，则难免出现将正确的裁判作出错误的改判的现象，或者将错误的裁判作出不予改判的决定，使当事人不能获得应有的补救。对再审案件缺乏监督和规范，检查机关也无法介入对再审过程的监督，是目前存在的一个问题，有的地方的法院对再审案件乱收费，导致再审时被迫给当事人提供适当的照顾，或者某个人的一句话和一个批条甚至可能导致再审，这是极不严肃的，甚至容易诱发腐败。

　　对申诉案件的审查和进行再审，是一件十分复杂的工作需要司法审判人员具有较高的素质，而目前对申诉和再审工作普遍不重视，某些法院对再审案件的审理投入力量严重不够，告申庭常常办理业务庭的案件，从而导致再审案件积压成堆，案件审理期限一拖再拖。相对于业务庭的人员，告申庭业务素质普遍不高。

　　[注释]

　　[1] 这一程序制度实际上最早起源于俄罗斯帝国的程序法。参见Vladimir Grzybowski， Government， Law， and Courts in the Soviet Union and Eastern Europe 538，Vol.1，1960

　　[2] 参见上官丕亮：“走出审判监督的误区”载《北京法制报》1996年2月9日。

　　[3] 参见景汉朝：《审判方式改革实论》第58页。

　　[4] 参见周道鸾：《民事诉讼法教程》第329页，法律出版社，1988年版。

　　[5] 参见莫颂尧等：“对审判监督制度若干问题的调查及完善意见”载《中外法学》1995年第6期。

　　修改版原载于王利明：《司法改革研究》（修改版），法律出版社2001年版，第十三章第二节。

　　 中国人民大学法学院院长，教授，博导·王利明