权力机关的监督制度的完善

　　近几年来，根据广大人民群众的要求，各级权力机关都逐步加大了对法院的审判工作的监督的力度。从实践来看，权力机关的监督在督促法院改正冤错假案，严格执法和公正裁判，以及加强廉政建设和队伍建设等方面，都收到了明显的效果，并且获得了广大人民群众的拥护，但是，应当看到，由于迄今为止我国尚未颁布一部监督法，权力机关对司法机关的监督尚没有形成为一套制度化、法律化的程序，因此地方人大在行使对司法机关的监督权时，必然会遇到许多新情况和新问题。而个别地方的人大在行使监督权时，因缺乏明确的依据，也难免会出现忽视司法程序，因干预过多而妨碍了司法权的独立性和权威性的问题[①]，当前，迫切需要尽快制订一部监督法，从而完善权力机关对司法机关的监督程序，保障监督权的正当行使及司法的独立。尤其应当看到，某些省制订了专门的监督条例，这些条例规定迫切需要统一，尤其是涉及到监督的范围、内容、程序等需要在全国范围内保持一致，不可由各省自已作出规定，所以，尽快制订的颁布《监督法》是十分必要的。

　　下面仅就权力机关对法院的监督制度的完善问题提几点意见：

　　一、 关于监督的原则

　　人大对司法机关进行监督的根本目的是要保障宪法和法律的正确实施，保障  司法的独立与公正，维护公民、法人和其他组织的合法权益。人大对司法机关的监督的基本原则是，既要严格遵守宪法关于国家权力合理公工的原则，尊重司法机关独立行使司法权，又要合法正当地行使监督权。人大的监督权和行使必须合法、正当。所谓合法是指人大在行使监督权的过程中，必须严格依据宪法规定的人大与司法机关分工负责的原则，对司法机关进行监督时，必须集体行使职权，不得干预司法程序的正常进行。所谓正当是指在监督法尚未颁布、立法对有关监督程序、范围等未具体规定的情况下，人大对司法机关的监督应当保持在正当，合理的界限内。如监督应当是事后的，不能对正在审理的案件进行任何干涉和施加任何影响；监督是间接的，不能直接对司法机关的裁判发号施令，即使对冤错假案，也只能建议法院按司法程序进行复查或自行纠正，而不能由人大直接予以纠正。衡量监督权行使是否正当的标准应当是人大始终处于监督者的地位而不能实际行使司法权。否则，其监督便逾越了应有的界限。那种认为人大作为权力机关所享有的监督权是不受限制的观点显然是不正确的。

　　二、关于监督的内容

　　人大对审判机关的监督的内容主要应包括：

　　第一，人大及其常委会应认真听取和审议本级法院的工作汇报或者专题汇报，必要时也可以要求法院就就某项重要法律执行情况或某一类案件的处理向人大常委会汇报。或者在人大闭会期间向人大有关专门委员会汇报。人大及其常委会或者有关专门委员会在听取法院的工作报告后，应对法院所作的工作进行总体评价，提出要求；如果发现法院在执法中存在某种问题，应督促法院及时改正。人大常委会及有关专门委员会可以组织人大代表对本级法院的审判工作和执法情况进行认真的评议，法院应认真听取评议意见，并不断改进其工作。

　　第二，人大常委会以及有关专门委员会对人大代表在提案中反映的冤错假案或在受理人民群众的来信来访中，发现法院有关工作人员涉嫌从事违法犯罪活动，或发现案件的裁判明显违反实体法和程序法的，可以建议或督促法院以及检察机关依据法定的程序进行再审或者提起再审。对于法院违反法定的程序办案，如超期办案，人大有权提出改进的意见，但不能对案件的裁判结果提出意见。不宜过多地涉及已经处理和正在进行审理的个案。即使是对已经处理的涉及违法或裁判严重不公的冤错假案，也只能由人大向司法机关提出建议，由司法机关依据法定程序予以复查或处理。人大自身不能亲自纠正个案裁判，采取强制措施 ，人大也不能与审判机关联合办案。对正在审理的案件，人大不宜对裁判结果妄加评论影响法院办案，人大不能命令法院中止或停止诉讼的进行，更不能对正在审理的案件提出具体处理的意见。如果在案件审理过程中提出具体的建议和意见，必将妨碍法院的依法办案。尤其是在人大对法院的裁判提出建议后，法院作为被监督者，通常要仔细考虑并接受人大的意见，但要保证该建议是正确的，人大工作人员必须阅卷、亲自审理案件，讯问当事人及证人，而不能仅根据当事人的申请便作出决定。如果人大要从事上述行为，则在事实上已行使了司法权，从而逾越了人大的权限。

　　值得注意的是，对人民群众有关冤错假案的申诉，人大不可能也没有必要全部受理，逐一进行调查核实，许多来自群众申诉、控告的案件，需转交给法院、党政纪检和监察部门处理，人大有权要求这些部门认真查实，并将处理结果报人大。然而，仅仅只是转交案件，还不能交分发挥人大的监督作用。我认为对一些社会反映较强、影响较大的确有可能属于冤错假案的案件，人大在受理后，简单的的移交案件给法院，可能使真正的冤错假案难以被纠正。从实践来看，近几年来因非法干预、司法腐败等原因造成的裁判不公现象较为严重，某些确有冤屈的老百姓希望多一些渠道提出申请，广大人民群众也希望人大在纠正冤错假案等方面发挥作用。而人大对这些案件可以进行初步的调查，如认为确有可能属于冤错假案，则不仅应严格督促法院依法定程序审查，并在规定的期限内向人大报告结果，而且也可以向有关的检察机关提出建议，请检察机关进行调查，提出抗诉。在法院进行再审过程中，人大也有权监督法院是否严格遵守法定的程序进行再审。如果法院拒不进行审查，也不在规定的期限内向人大报告审查结果，则人大有权对法院院长或者有关办案人员进行质询。如果将申请的案件全部移交出去并不再过问，则未必能有效地发挥人大的监督作用。

　　第三，对违法犯罪行为可责成有关机关进行调查，或由人大组成调查委员会或小组进行调查，人大也可以召开有关的听证会听取当事人以及有关方面的人士的陈述和意见。如情况属实的，人大有权对违法犯罪行为人予以罢免，并应建议司法机关给予行政处分或追究刑事责任。对那些工作极不负责、屡判错案，工作不称职的法官，人大亦有权通过一定程序予以免职。也可以作出一定的决议建议有关的机构对违法乱纪的审判人员予以惩戒。

　　第四，人大常委会及人大的专门委员会以及人大代表，都有权对司法机关进行视察，对有关执法活动和裁判进行调查研究，透过一个时期、一批案件所需露出来的现象，发现问题，进行调查，为司法机关正确判案提供建议和意见。

　　第五，人大发现法院制订或发布的有关司法解释、规定、通告等与国家宪法、法律、法规相抵触的，有权予以撤销。在实践中，由于立法过于抽象和不完善等原因，司法机关被迫作出大量的解释以补充立法的不足，绝大多数司法解释与立法的内容、精神和原则是完全吻合的，但有相当一部分司法解释存在着与立法不一致或者冲突的情况，人大发现此种情况以后，应当及时予以纠正。

　　三、关于人大监督的主体范围

　　从广义上讲，人大对法院的监督既包括人大的监督，又包括人大代表对法院的监督，人大代表依据宪法规定的职权，可以对法院进行视察，提出各项建议、批评和意见，在人大开会期间，人大代表也有权针对法院的工作而依据程序提出议案或质询案。人大代表的监督权来自于人民的委托和授权，此种监督是我国社会主义民主的重要内容。然而，如前所述，由于我们认为人大法院的监督是集体性的监督，或者说是一种狭义上的监督，有关监督行为都必须以集体的名义即以人大名义进行，而单个的人大代表在没获得人大授权的情况下，尚不能代表人大进行监督，因此从狭义上说，人大对法院的监督尚不包括单个的人大代表对法院的监督。

　　由于对司法审判活动的监督涉及较强的专业性和技术性问题，尤其是有关程序十分复杂，因此为了发挥人大对审判机关监督的效果，各级人大设立专门的监督司法机构的机构。有学者建议，在全国人大或常委会下设立司法监督委员会，承担最高审判监督任务，专门负责某些重大特殊案件申请的最终审判，如某些在全国有典型意义的、特别重大的案件，在司法机关作出终审判决后，可以向该机构提出最后申请，我认为设立司法监督委员会是必要有的，但其职责不应当是负责某些重大特殊案件申请的最终审判，否则将改变了现行法律规定旧的审判监督程序，并使人大实际包揽了司法权，从而违反了人大与法院的职责分工。 我认为人大已设立内务司法委员会，该委员会主要应履行对司法机关的监督之责，当前重点是在受理人民群众有关冤错假案的申请和控告以后，经初步审查认为因社会影响较大，确需要由人大出面督促、监督法院办理的，该委员会在获得人大常委会的授权以后，应建议法院依法定程序进行审查或更正。并有权检查、监督法院认真审理，并作出公正的裁判。这样做既不违反法定程序，也未超越人大的监督权限，尽管法院的威信从表面上看可能因此而受到某些影响，但由于纠正冤假错案实现社会公正是完全符合法治的要求和扩大人民群众有根本利益，因此这样做的结果最终有利于提高人民对司法的信心和信任，因此最终会增强司法的权威性。

　　四、关于人大监督的方式

　　如前所述，人大对法院的监督主要是事后监督或间接性监督，人大也不宜通过多地涉及个案。然而，人大在行使监督权的过程中，可以采取何种手段或方式，则是一个值得探讨的问题。具体来说：

　　第一，人大是否有权调卷。亳无疑问，人大本身不是司法机关，不能直接行使侦查权，但这并不意味着人大在任何情况下都无权调卷。在特殊情况下，对于某个涉及办案人员徇私枉法、在社会上影响很大的案件，人大经过特定程序进行初步审查，决定对该案进行调查，则需要调卷审查。可见调卷审查只是对已经处理的案件是否属于冤错假案而进行审查，或者因需要了解某个案件是否涉及司法腐败问题进行调查，而不并是对案件进行侦查。由于人大要对某个案件是否属于冤错假案进行正确的判断，因此调卷审查是必要的步骤，否则仅凭当事人的申请和控告是不可能查清事实的。《全国人民代表大会议事规则》第47条规定：“调查委员会进行调查的时候，一切有关的国家机关，社会团体和公民都有义务如实向它提供必要的材料。”因此人大一旦决定要对某个社会反映强烈有可能属于冤错假案和案件进行调查，法院也必须予以配合，人大要调卷审查，法院不得拒绝。当然，对调卷审查应有严格限制，即仅限于在社会上影响很大、群众反映强烈的、有可能属于冤错假案的案件，同时必须是人大通过一定的程序集体决定必须要由人大审查的案件，任何人未获得人大同意，无权以人大的名义向法院要求调卷审查。尤其应当指出的是：对正在由法院审理的案件，不可调卷审查。因为一些调卷审查可能会影响案件审判的正常进行，妨碍法院的独立司法。即使人大因收到人民群众或有关诉讼当事人的举报，需要对有关审判人员涉嫌严重违法犯罪的问题进行调查，人大也不可调卷审查。因为在一般情况调卷审查只能有助于了解案件的事实，而与调查办案人员的违法犯罪行为没有直接关系。

　　第二，人大可否质询法院？所谓质询，是指人大通过一定的法律程序，强制被监督对象回答人大代表或委员会提出的问题，代表或委员会可根据回答的情况采取的必要的措施或作出某种决定。近几年来，某些地方的人大在行使对法院的监督权时，采取了质询方式。有人认为，人大质询法院可能会在某地、某时、对某个具体案件的正确处理产生积极作用，但同时带来的对法院的独立性、公正性乃至权威性的损害，实在是舍本求末、得不偿失，质询者往往重情理而轻法理，因此不能起到质询的效果。[②]还有学者对质询权有设立是否符合宪法的规定表示怀疑。[③]这些看法也不无道理。首先需要指出的是人大向法院提出质询是符合法律规定的。尽管我国现行宪法中没有明确规定人大对法院的质询权，但在1986年，六届全国人大修改我国《地方各级人代表大会和地方各级人民政府组织法》时，增加了人大对法院的质询权，在此之后，全国人大常委会议事规则也规定全国人大常委会有权对最高人民法院和最高人民检察院提出质询案。不过，由于质询在人大的各项监督措施中属于较为严厉的形式，因此有关法律对质询案件的提出规定了严格程序[④]，各级人民法院在对法院提出质询时，都必须遵循规定的程序。当然目前就人大对法院的质询程序尚无特别的规定。

　　我认为，人大对法院的质询是合法的，因质询权仍然属于监督权的范畴，因此其设立与司法权的独立行使是不矛盾的。当然，目前需要完善的是对法院提出质询的特别程序和制度。由于质询是一种较为严厉的方式，因此为了维护司法的独立性和权威性，对质询方式的运用应有严格的限制。一般来说，质询的案件主要限于群众反映强烈的涉及办案人员违法犯罪行为的可能属于冤假错案的案件，对此类案件因通过质询以外的渠道难以查清事实而不得已而采取质询的方式，如果可以通过其他方式查清事实，则原则上不宜采取质询方式。对于法院拒不接受人大的监督，人大也有权对法院院长或者有关审判人员提出质询。当然人大应尽可能地组织一些具有法律专业知识和一定的法律经验的人大代表或委员提出质询，法院应当认真回答人大代表或委员的质询，从而使质询活动取得应有的效果。

　　第三，关于人大是否有必要举行听证会的问题，听证会，是指人大为查清事实而举行公开的会议，邀请法院、有关专家等出席会议，提出意见或作证。听证会不同于质询，一方面是因为听证会并不仅仅邀请法院参加，还可以邀请有关专家，社会各界人士甚至有关当事人参加。另一方面出席听证会的人士主要是发表意见或作证，而并不是因答询问。还要看到，较之于质询程序，听证会的举行较为公开；简便、灵活，且有助于查清事实。因此我认为，人大要调查某个案件的事实，比较合适的办法是举行听证会，而不宜不过多地采用质询等措施。

　　五、关于监督过程中的利益冲突问题

　　为保障人大对法院的监督的公正性，应当尽量避免各级人大常委会的委员与被监督者，被监督事项之间的利益冲突。例如各级人大常委会的委员不应作为律师在本地法院出庭，否则其参与对该法院的监督活动会形成利益冲突。再如人大常委会的委员对被监督的案件有利害关系，则不得参与对案件的调查。尽量消除这些冲突现象，对确保人大对法院的有效监督是十分必要的。

　　当然，司法机关应主动地接受人大的监督。最高人民法院于1998年12月24日曾公布了关于人民法院接受人大及常委会监督的若干意见，其中要求各级法院广开渠道，进一步主动地接受人大及其常委会的法律监督和工作监督，确保审判机关的公正司法，自觉地、主动地接受人大的监督，实际上也是自觉接受人民的监督，最高人民法院关于自觉接受人大及其常委会的监督的各项措施，诸如在人大闭会期间要根据人大常委会的安排作专项汇报，对人大代表提出的涉及法院工作的各类建议、批评和意见要认真研究、及时回复，要热情和邀请人大代表到法院视察和检查工作[⑤]，等等这些措施也都是确保严格执法和司法公正所必要的，可以说，主动地接受人大监督的各项措施的采用，也是我国司法改革的一项内容。

　　[注释]

　　[①] 参见蒋惠岭：“论权力机关对法院的监督，”载《人民司法》1995年第10期

　　[②] 李晓斌：“对‘人大’质询法院的质疑，”载《法学》1996年第9期

　　[③]  蒋惠岭：“论权力机关对法院的监督，”载《法学》1995年批10期

　　[④] 如质询案必须等明质询对象、质询的问题和内容，质询案由主席团或委员会长会议决定，由受质询的机关在主席哮会议，专门委员会会议，代表团会议，或者常委会会议上口头答复，或者由受质询的机关书面答复，等等

　　[⑤] 参见《人民目报》1998年12月28日

　　修改版原载于王利明：《司法改革研究》（修改版），法律出版社2001年版，第十二章第三节。

　　王利明