对法官考评制度的应然性思考

　　法官岗位目标管理是审判质量效率管理和法官审判业绩最重要的接合部，也是使广大法官自觉追求审判质量效率最重要的激励机制。目前的审判质量效率指标考评机制的建立，确实具有一定进步意义，理应受到褒扬。但是，现有的考评机制也并非白璧无瑕，从法官的反应及考评机制的贯彻的情况来看，这一机制并未得到绝大多数法官的认同，而且审判质量效率管理的作用也没有被真正发挥出来，使得这一制度没有达到其预设的效果，很有研究的必要和探讨的余地。下面，笔者试对法官考评机制的应然性作一思考，以期抛砖引玉。

　　一、对传统的法官考评办法的基本评价

　　以往的考核设计不具体。只将任务指标量化到各个庭、室，并未量化到每一个法官，使每一个法官没有一个具体的标准，实践中又出现了“小集体大锅饭”的情况，在各个庭、室内部有失公允。而且考核的内容也不科学，有违审判规律。在法院内部的年度考核中，将结案数、收费数、结案率、调解率等作为考核内容，违背了审判工作的客观规律。以往的结案率定义也不符合案件的运转规律，因为案件数的多少取决于当事人的起诉，法官只是被动的审理案件，根本无法决定案件数的多少。每年确定的所谓考核指标，其实如果不将其规定在责任状上，最终也基本是这个数，实属自欺欺人。另外，当事人的诉讼是一个不间断的过程，处于一种无计划的连续状态，每个案件通常不可能在相同的时间内审结，而且，案件的进入速度与案件的出口速度也不可能保持平衡，因此，用在一定时间内的结案率来考核法官的成绩，既不公正，也有违审判规律。

　　调解率的指标要求也不科学。我们知道，现在强调注重调解，主要是使法官在处理案件的时候，尽可能地促成当事人达成协议，不管是民商事案件，还是刑事自诉案件，只要能够调解达成协议，其社会效果就好，能起到息事宁人，安定社会之功效。但任何事情都有个度的问题，如果过分注重调解率，并将其作为考核的一项硬性指标，势必造成为了达到规定的调解率，从而违反当事人自愿和合法的原则，强调压调或者久调不决。如某一个人民法庭在接近年底的时候，发现自己的调解率不高，距离规定的指标较远，那么，为了完成指标会如何去做呢，这是可想而知的事情。也许有的同志会说，我们就是既要强调高调解率，又要强调调解的自愿合法，两者并无矛盾。殊不知，案件能否调解，从本质上说，并不取决于法官，而是当事人之间的合意。当然，我们一点也不否认，有时法官在调解中的协调会起一定的作用，但单凭这一作用就能决定全年调解率的指标高低吗？我们认为，在审理案件过程中，应当尽可能地促成当事人达成调解协议的成立，但却不应该规定指标。

　　将一审案件的上诉率作为考核内容也是不科学的。上诉原本是当事人的一项诉讼权利，法官做出裁判，很难保证当事人不会上诉，根本无法控制当事人对上诉权的行使。法官如果发现自己审理过的案件上诉率高，那么他会如何降低这一比例呢？只有采取各种手段去阻止当事人的上诉，或者尽量不判决，从而进行反复调解，以促使当事人达成协议。实际上，用上诉率来考核法官的内容也是不科学的。

　　另外，目前的法官考核内容不全面。现在的法官考核，总是主要围绕法官所办案件的数量以及卷宗所反映的案件质量这两方面进行，注重结案率、调解率、二审发回率改判率等，其实，这根本不能完全反映出一个法官的成绩和综合素质、能力或水平。因为仅仅从几方面无法考核法官的思想、品行，无法考核法官的工作态度以及审判作风，尤其是无法对审判业务和法学理论水平进行量化，更无法考核法官的价值取向、专业修养、职业操守、庭审能力以及调研水平。同时，我们也发现，目前的审判质量效率指标考核仅仅是比从前的考核标准有所进步而已，并不能说明它就是非常完美的。表面上看，许多指标似乎能够体现法官在某些方面的问题，但缺乏对案件个性化的认识。有些很简单的案子，往往各项指标都能令人满意，而有的案子就往往疑难复杂，虽然作出了艰苦的努力，却往往在指标方面成绩很差。没有对案件的疑难程度进行量化，业务能力的强弱不能完全通过审判质量效率指标得以体现，这样怎能不挫伤一部分业务能力强，且善于审理重大疑难案件的法官的积极性和创造性。对业务考核，往往采用书面考试的方法，运用名词解释、单项选择、多项选择等学校考试方式去测试法官对法律名词的概念、特征等的记忆程度，从而忽视了司法知识的综合性特征，既需要专业知识的支撑，更需要审判经验的积累。对法官的业务考核应当主要体现在平时的工作中，而并不全在于对试卷解答的得分高低。

　　我们还发现一个不科学的法官考核方法，那就是用民主评议的方法或者用得票多少来决定法官一年来的工作成绩等次，得票多的被评定为优秀，其他均为称职、基本称职。其实这是一种影响因素较多、带有极强主观随意性的测评方法。它不是以法官实际完成任务的多少和质量高低，或者以法官在某一领域的突出贡献为标准，而是以某些法官的人缘环境、地位身份、关系的亲疏等等作为标准的。因此，这种考核方法，可令那些玩弄权术、无所事事、阿谀献媚、不干实事之人窃喜，而对许多踏踏实实干工作并取得一定成绩的法官来说，可能因为没有时间与全院人员沟通，人缘关系方面不太好等而不能被评为优秀等次，这无疑是很不公平的。

　　上述种种考核方法，给审判实践带来了许多弊端，最主要的就是不能促进法官独立司法理念的形成。法官的职业最注重独立人格以及独立的品质，要求法官在审判案件过程中，只服从法律，不受来自非法律监督程序上的干涉。但是，传统的法官考评办法，不得不使一些法官会刻意地在一些无关紧要的数据上想办法，甚至不惜以违法为代价。同时，也使得一些法官不得不花些时间，注重人际关系的协调和培养。我国法官职业道德基本准则要求法官应当谨慎出入社交场合，谨慎交友，慎重对待与当事人、律师以及可能影响法官形象的人员的交往，以免给公众造成不公正或者不廉洁的印象，并避免在履行职责时可能产生的困扰和尴尬。从各国对法官职业的基本要求来看，法官应当具有超脱狭隘的自身利益，在社会中保持一定程度的孤立。法官不可以广泛交结朋友、八面应酬，以防止受制于人情网，从而影响公正。如果法院以法官的人际关系作为评判法官的标准，便很难造就法官超凡脱俗的品格。特别需要提出的是，由于考核的内容安排及考核方法的不科学，也使得对法官的考核失去重心，偏离了对法官考核的目标。对法官的一些不合法操作、不合理行为，尤其是对法官安于能力的低下而不思进取的现象，传统的考评方法便显得无可奈何，有时或许会在开会的时候批评一下，鞭策一下，可这种方法的作用，毕竟是微弱的、不痛不痒的。对法官的考核，就是要严格地从国家治理和法官职业发展的需要出发，在职业化的建设当中提高法官素质，使优秀法官有机会胜，以促进审判质量和效益的提高，树立司法权威最终在全社会实现公平和正义。

　　二、法官考评制度的基本原则

　　法官考核制度来源于我国《法官法》第二十一条至第二十五条的规定，具有高度的概括性，不具有可操作性。因此，必须对法官考核的内容进行细化。而细化就需要把握一些原则，这就是考核法官的原则。

　　（一）考核内容符合法官职业特征的原则。考核法官一定要符合审判工作规律，符合法官职业特征。考核的范围、任务的量化、考核的方法都必须体现审判工作特点，还要兼顾各类案件的不同性质和差异。目前采用的考核依据主要有《国家公务员考核暂行规定》、我国《法官法》、《关于人民法院审判人员违法审判责任追究办法》以及《关于人民法院审判纪律处分办法（试行）》等，这些规定都比较原则，无法操作。更为主要的是，这些规定只能反映法官的部分实绩和表现，不符合审判工作规律和法官职业特征。因此，要有一套符合法官职业特征的考核方法。

　　（二）客观公正的原则。由于以往的考核依据及其考核方法的不科学，导致考核人员容易感情用事，凭借主观印象臆断，缺乏理性和说服力，使考核结果的公正性大打折扣。而且这样的考核也缺乏真实性，考核人员不认真考核，被考核人员也对考核抱无所谓态度，使考核流于形式。所以，对法官进行综合考核时，不能任意扩大或者缩小法官的实绩，更不能先入为主，主观臆断甚至凭个人的好恶恩怨进行评断。

　　（三）全面细致的原则。对法官的考核要做到公平、公正与真实，就必须做到考核内容全面细致。全面的内容，主要包括法官的审判工作实绩、审判业务、法学理论水平和审判作风。而细致的内容，则要求细心考核法官的审判工作实绩、法学理论水平、政治修养和工作作风等方面的完成情况和表现，对照标准进行客观评价。当然，细致还要考核到个人，使每一位法官都能获得公正、合理地肯定或否定，不至于认为工作的好坏都是庭长和院领导的事情而与自己无关。

　　（四）严格规范的原则。尽管法官法规定了对法官的考核由所在地的人民法院组织实施，但考核部门不清，各家法院不统一，出现多头考核的局面。因此，对法官的考核，应当由专门的考核机构进行，规范考核组织。根据《法官法》第二十三条规定：“对法官的考核内容包括：审判工作实绩，思想品德，审判业务和法学理论水平，工作态度和审判作风。重点考核审判工作实绩。”所以，应当根据法官法的这一规定，规范对法官考核的范围。同时，考核的程序和考核的方法也要规范，不仅要把平时考核和年度考核有机地结合起来，而且还要把定性考核和定量考核有机地结合起来。

　　（五）考核结果与法官利益挂钩的原则。为什么要对法官进行考核，就是要通过考核制度来制约法官，刺激法官，鼓励法官，达到提高法官整体素质的目的。考核应与法官的等级评定、职务晋升及福利待遇等挂钩。只有这样考核，才能具有考核的效果，达到考核的目的。

　　三、法官考评内容范围的设计

　　从大的方面说，法官考评主要还是要围绕法官法规定的考核范围进行。根据法官法规定，对法官的考核内容大概包括审判工作实绩、思想品德、审判业务和法学理论水平、工作态度和审判作风，重点考核审判工作实绩。年度考核结果分为优秀、称职、不称职三个等次。因此考评内容的设计，也应当在这个范围内进行并受其限制。具体可设计为以下内容：

　　第一，应当将能够体现司法效率的指标作为首要的考评对象。江苏省高级人民法院苏高法[2003]7号文件中规定的一些主要的基础指标数据，就可以反映出法官的司法效率的高低。如，结、收案比、案件平均审理天数、法定正常审限内结案率、改判、发回重审率等。而调解率、执结率以及执行标的到位率等就不能客观反映司法效率，往往是机遇占很大的成分。事实上，法定审限内结案也仅是一个遵守程序法的要求，而案件平均审理天数越短，其结、收案比例就越大，这就不是一个仅仅要求在审限内审结案件的问题了，而是要在审限内尽力缩短办案周期的问题。有的基层法院在对法官考核的办法中规定，调解率要做到“不得低于全市基层法院平均数”以全市的通报数据为准。试问，这个规定有实际执行的意义吗？在不知道全市通报数据之前，法官如何去争取达到这个未来才出现的数据呢？这是一种显然不符合逻辑的风险负担要求，是对法官不公平的。类似的考核规定还有，在此不多赘述。笔者想要表达的是，判决率、调解率、撤诉率、执结率、上诉率等作为一般的统计数据，用来总结审判经验，寻找审判规律是很有意义的，但作为对法官的考核标准是不科学的，对法官来说也是不公平的。

　　第二、应当将审判质量作为重要的考评项目。审判质量是法官考评的核心内容，其面广量大，包括程序是否公正、实体是否公正、裁判文书质量、审判技能甚至社会效果等。法官的中立和独立是司法程序运作的前提，所以，在庭审辩论终结以前，法官不得就案件事实和结论作出评价和预测；不能审理与自己有利害关系的案件；案件从受理、判决到执行的一切司法活动都必须遵守法定程序；公开证据、公开裁判理由；平等对待案件的当事人，不得有任何歧视的行为；要充分听取当事人的陈述和辩解意见；等等。这一考评可以通过旁听庭审打分的方式进行。在实体方面，法官裁判案件要正确适用法律，包括所用的实体法，适用的具体法条以及法律原则，而且法官要对自己的裁判理由具有充足的把握，即所作裁判至少能够保证说服当事人或者上级法院的法官。对此项的考核，可以上级法院的发回重审率、重大事项改判率作为原则上的衡量标准。当然，申诉率和案件处理的社会效果也可以作为衡量的标准。裁判文书是审判活动的重要载体，直接反映法官的思维特征、专业素质、理论水平、语言修养和社会阅历，也是对外展示法官裁判活动是否合理、合法的集中体现，更是司法正义在裁判结果上的表现。所以，审判质量中一定要将裁判文书的考核作为一项重要内容。具体考核时，应当对文书的项目是否齐全、文字是否简洁流畅、逻辑是否严密、表述是否清楚、认定理由是否充分、说理有无针对性、是否充分透彻、适用法律是否正确、主文表述是否清楚无歧义以及样式是否规范、有无错漏字等进行逐项考评。

　　第三、调研能力是一项必不可少的考评内容。调研是更高层次的审判，可以提高法官的综合素质和业务素质，使法官发现问题，思考问题，解决问题。新时期的法官不仅要会办案，而且要会总结工作经验和审判规律，完成从理论到实践再到理论的升华过程。不会调研的法官显然不是一个称职的法官，更不会是一个优秀的法官。善于调研是每个法官都必须具备的一种能力，也是培养精英型、专家型法官的要求。因此，对法官调研能力的考评，是法官考评内容中的必不可少的项目，必须予以重视。具体考评时，可以根据法官的调研能力和实际水平，确定不同的目标。主要还是根据法官撰写、发表文章的数量，刊物的级别档次或影响力，获奖的情况以及参加专题学术研讨会的情况进行综合评定。

　　第四、应当对法官政治素质、思想品德进行考核。在这方面，往往无法进行硬性的量化考核，而事实上，法官的思想品德、工作态度和审判作风都已经融入到了平时的审判工作和业绩之中了。我们反对以法官平时抄录多少篇“政治学习笔记”，作为政治思想情况的考核标准，因为这不仅是浪费法官宝贵的时间，更主要的是，这种形式主义的东西反而会影响法官政治素质的提高，甚至会令法官们非常的反感。其实，虽然在这方面不好量化，但仍然可以从法官是否保障司法公正，提高司法效率，是否清正廉洁，是否遵守司法礼仪，注意自身修养，约束业外活动等多方面进行考评。在这一项内容中，虽不能量化却可以细化，如：平时不注意自己的仪表、举止、言论、态度等扣多少分；在审判和执行公务时未按规定着装和佩戴徽章，扣多少分；着法官服时还围围巾、戴首饰、染彩色头发、染指甲、蓄胡须等，扣多少分等。这就是前文提到的所谓定性考核。

　　四、法官考评的程序和考核的方法

　　当前，对法官的考核程序，是在人事部门的统一安排下，在各级法院党组的领导下进行的。通常组成几个人的领导小组，由法院人事部门（通常为政治部或政治处）统一负责。年度的优秀等次人员掌握在一定的比例范围内，如规定为参加考核人数的í×%.由各部门召开全体成员民主测评会议，个人述职然后投票选举，再由全体人员投票选举，院领导综合后予以决定。虽然笔者不否认其中有一定的合理因素，但对照法官法的要求，这种照搬公务员考核的程序已不能考核出法官的实际能力，更不适应法官职业化建设的要求。因此，既然法官法要求法官具备自己独特的职业意识、职业技能、职业道德等，就应该将这些内容在考核的程序中加以体现。法官法规定，对法官的考核和任免，可以由法官考评委员会负责，法官考评委员会的职责是指导对法官的培训、考核、评议工作。最高法院《法官考评委员会暂行组织法》也对法官的考核进行了规定，这就从机构上具有了考评法官的组织基础。在具体的程序操作方面，可以这样设计：

　　将平时考核与年度考核结合起来。在平时考核方面，可以通过月工作情况汇报、季度工作情况通报以及平时专职人员的监督、检查进行考核，可以设计一套适合平时考核并为年度考核打下基础的具体考核措施。也就是说，可根据年度考核的需要细化平时考核，因此，平时考核要为年度考核服务，为年度考核打基础，而年度考核则为平时考核的总结性考核。所以，年度考核是对法官的一种比较全面的考核。

　　首先，应当由法官自己述职。因为各个法官对自己的工作实绩和能力水平最了解，也最全面。年度述职报告的内容应当包括履行职责情况、审判工作实绩、调研成果、存在不足和努力方向等。

　　其次，上交考核报告或报表。考核报告的内容应当包括定量考核和定性考核的内容，包括职业道德、办案质量和效率、庭审能力、裁判文书制作水平、调研能力等。笔者认为，在具体操作上，可以通过一些表格的填写进行考核，如填写每位法官的《案件各类指标统计表》、《案件质量评查表》、《裁判文书质量评查表》、《庭审能力评查表》、《调研成果申报评查表》、《职业道德评查表》等。

　　再次，由政治处（政治部）或者法官考评委员会下设的办公室汇总，提出初步考核意见，并提交到法官考评委员会，再由法官考核委员会决定考核结果，即决定每位法官的考核等次，具体等次为优秀、称职、基本称职、不称职。当然，还应当设立考评异议救济程序，比如对考核结果不服的法官可在知道或应当知道决定结果的七日内，向法官考评委员会提出复议申请，法官考评委员会应当及时对复议申请作出答复，并通知提出异议的法官本人。

　　法官考核机制的创设，是为了达到考评法官业绩的目的，也就是说，考评制度的设立和完善，是为了形成一种激励机制。对于法官考评结果应当有所运用方能体现出考评的目的。法官考评一定要与法官等级的评定、职务晋升、福利待遇相结合，对于评定为优秀等次的法官，应当给予相应的奖励。对于被评定为基本称职的，可以由法官考评委员会责令其改正或者建议调整工作岗位。对连续两次被评定为不称职的，建议免去其法官职务。

　　江苏省淮安市淮阴区人民法院·尤铁梅 滕 威