浅论劳动教养制度及其改革

　　摘要 劳动教养制度作为我国特有的一项法律制度，从1957年诞生至今已近有50年的历史了。毫无疑问劳动教养制度在维护社会稳定，改造轻微犯罪人员等方面起了不可忽视的作用。但随着我国社会经济、政治、文化等方面的发展，其弊端亦日益凸现，并在中外法学界引起了较大的争议。本文拟从劳动教养制度的发展历程与现状、劳动教养制度存在的问题等方面进行粗要的分析，并结合党中央提出的“依法治国”和以人为本的“科学发展观”的要求，对劳动教养制度的改革提出了一些粗略的设想。

　　关键词 劳动教养；法律制度；依法治国

　　Abstract The system of Reeducation Through Labour has already existed near 50 years from 1957，as a characterized legal system of our country.Really，it is maintaining the social stability，transforms respects such as slight crime person etc. ，plays an important role.But with the social economy of our country，politics，the developing of our culture etc.，its drawback comes to more and more obvious day by day，and has caused lots of dispute in the home and aborad law circles.This text from Reeducation Through Labour developing history and current situation of the system，the Reeducation Through Labour System existing problem etc. goes on a simple analysis， as well combine the Central Party Committee put forward to Govermenting by Law and the depend on first Scientific Development View，put forward some theory ideas to the reform of the system of Reeducation Through Labour.

　　Key words Reeducation Through Labour； Legal System； Goverment by Law

　　随着以加强人权保护为重要内容的刑法、刑事诉讼法的修订工作于20世纪90年代后期的顺利完成，2004年宪法修正案中增加“国家尊重和保护人权”这一条款，以及我国政府签署《公民权利和政治权利国际条约》，中外法学界关注已久的劳动教养制度再次成为一个引人注目的焦点。认真考察劳动教养制度的历史发展与现状，探讨劳动教养制度存在的主要问题，寻求劳动教养制度改革的正确途径和有效措施，对于完善我国的治安与法制建设，加强人权保障，构建社会主义和谐社会，都具有很重要的理论和现实意义。

　　一、劳动教养制度的历史演进及其现状

　　我国的劳动教养制度肇始于建国初期。1955年8月，中共中央发布了《关于彻底肃清暗藏反革命分子的指示》，该指示明确指出：“对这次运动中清查出来的反革命分子和其他坏分子，除判处死刑和罪状较轻、坦白彻底或因立功而继续留用的以外，分两种办法处理。一种办法，是判刑后劳动改造。另一种办法，是不够判刑、而政治上又不适用于继续留用，放到社会上又增加失业的，则进行劳动教养，就是虽不判刑，虽不完全失去自由，但亦应集中起来，替国家做工，由国家发给一定的工资。”这是党中央提出的第一个关于劳动教养的指示。1956年1月，党中央发布了《关于各省、市应立即筹办劳动教养机构的指示》，对劳动教养的性质、任务、指导原则、审批权限、领导和管理等问题作了原则的规定。从此，劳动教养机构陆续在全国各地建立起来，劳动教养制度在我国已具雏形。1957年8月1日，经全国人大常委会批准，国务院于8月3日公布了《关于劳动教养问题的决定》，这是我国第一部劳动教养法规[1].1979年11月经全国人大常委会批准，国务院于12月公布了《关于劳动教养问题的补充规定》，并重新公布了《关于劳动教养问题的决定》。1982年1月，经国务院批准，公安部发布了《劳动教养试行办法》，对劳动教养的具体实施作了详细规定。概言之，50年来，我国劳动教养制度的相关内容体现了如下几个方面的重要变化：

　　（一）劳动教养的性质与宗旨

　　在劳动教养制度建立之初，劳动教养“既是对被劳动教养的人实行强制性教育改造的一种措施，也是对他们安置就业的一种方法。”其主旨是为了把游手好闲、违反法纪、不务正业的有劳动能力的人，改造成为自食其力的新人，以维护公共秩序和有利于社会的建设[2].至20世纪80年代初，劳动教养被确定为“是对被劳动教养的人实行强制性教育改造的行政措施，是处理人民内部矛盾的一种方法。”其主旨也被进一步明确为：“在严格管理下，通过深入细致的政治思想工作、文化技术教育和劳动锻炼，把他们改造成为遵纪守法，尊重公德，热爱祖国，热爱劳动，具有一定文化知识和生产技能的建设社会主义的有用之材[3].”因此，与创建时相比，劳动教养的法律性质已发生了实质性的变化，不再是安置就业的一种办法，而成为打击处理违法行为的一项重要手段。至90年代初，司法部又具体规定对劳动教养人员要按照“教育、感化、挽救”的方针，实行强制性的教育改造[4].由此可见，劳动教养的性质和宗旨随着我国的社会经济、政治、文化的变化而变化，不是一成不变的，这体现了法律的时代发展性。

　　（二）劳动教养的对象和范围

　　1957年发布的《关于劳动教养问题的决定》确定应当加以收容实行劳动教养的人，包括四种：不务正业，有流氓行为或者有不追究刑事责任的盗窃、诈骗等行为，违反治安管理，屡教不改的；罪行轻微，不追究刑事责任的反革命分子、反社会主义的反动分子，受到机关、团体、企业、学校等单位的开除处分，无生活出路的；机关、团体、企业、学校等单位内，有劳动力，但长期拒绝劳动或者破坏纪律、妨害公共秩序，受到开除处分，无生活出路的；不服从工作的分配和就业转业的安置，或者不接受从事劳动生产的劝导，不断地无理取闹、妨害公务、屡教不改的[5].至20世纪80年代初，收容劳教的对象被进一步规定为：1、罪行轻微，不够刑事处分的反革命分子、反党反社会主义分子；2、结伙杀人、抢劫、强奸、放火等犯罪团伙中，不够刑事处分的；3、有流氓、卖淫、盗窃、诈骗等违法犯罪行为，屡教不改，不够刑事处分的；4、聚众斗殴、寻衅滋事、煽动闹事等扰乱社会治安，不够刑事处分的；5、有工作岗位，长期拒绝劳动，破坏劳动纪律，而又不断无理取闹，扰乱生产秩序、工作秩序、教学科研秩序和生活秩序，妨碍公务，不听劝告和制止的；6、教唆他人违法犯罪，不够刑事处分的[6].并规定对精神病人，呆傻人员，盲、聋、哑人，严重病患者，怀孕或哺乳未满一年的妇女，以及丧失劳动能力者，不应收容[7].可见，劳动教养的对象范围在不断扩大，同时也加以了细化和有所突破。

　　（三）劳动教养的期限

　　早期的劳动教养，未规定具体的期限。直到1979年，《国务院关于劳动教养问题的补充决定》才确定了劳动教养的期限为1至3年，必要时得延长1年。《劳动教养试行办法》又对提前解除劳动教养、延长和减少劳动教养期限的条件作了具体规定：提前解除劳动教养，一般不超过原劳动教养期限的二分之一；延长劳动教养，累计不得超过1年；提前解除劳动教养、延长和减少劳动教养期限，均由劳动教养管理委员会批准[8].概言之，劳动教养的期限从创立时的未做规定到有期限的规定，再到对提前解除、延长或减少等方面都做了规定，体现了我国立法技术的进步性。

　　二、劳动教养制度存在的主要问题

　　诚然，作为一项有中国特色的法律制度，劳动教养制度自1957年创立以来，在维护社会治安，稳定社会秩序，预防和减少犯罪，教育、感化、挽救大批轻微违法犯罪人员的功能方面曾发挥过无可替代的积极作用。但是，我们也必须清楚的看到，随着我国政治、经济、文化等方面的发展变化，特别是“依法治国”方略的确立和宪法对人权保护的日益重视，以及以人为本的科学发展观的提出，劳动教养显然越来越不能适应社会发展的需要，并在多个方面都明显滞后于时代的要求，存在着诸多的问题，主要体现在：

　　（一）劳动教养委员会有名无实且不符合法定原则

　　1957年，国务院在《关于劳动教养问题的决定》中规定，劳动教养机关，在省、自治区、直辖市一级建立或者经省、自治区、直辖市人民委员会批准建立。劳动教养机关的工作，由民政、公安部门共同领导和管理。上述规定，既明确了劳动教养机关是一个独立的执法机构，同时又明确了这个机构有名无权。为改变这一现状，国务院在《关于劳动教养的补充规定》中又规定了“省、自治区、直辖市和大中城市人民政府成立劳动教养管理委员会，由民政、公安劳动部门的负责人组成，领导和管理劳动教养的工作”。由此，劳动教养机关由原来的独立执法机构变更成为劳教委员会这一集体执法机构，并具有独立的法律地位，有名有实[9].但在实际执行中，劳教委员会早就形同虚设，有名无实，其劳动教养工作的领导、审批和管理，均由公安机关独家行使，在作出劳动教养决定和参与行政诉讼时，却又以劳教委员会的名义进行。1996年，随着社会主义法制的不断健全，为规范行政处罚的设定和实施，我国出台了《中华人民共和国行政处罚法》，该法第16条规定，限制人身自由的处罚只能由公安机关行使[10].这是法律授予公安机关的专属处罚权，其它行政机关均不能行使。因此，以劳教委员会的名义作出劳动教养决定，既没有法律依据，也不符合法定原则[11].

　　（二）劳动教养的程序规定存在严重缺陷

　　劳动教养是一种较长时间限制公民人身自由的强制措施，本应当为其设定较为严密的法律程序。但现行劳教法规更侧重于实体方面的规定，导致程序规范严重缺乏。《关于劳动教养问题的决定》中没有涉及程序上的规定，《劳动教养试行办法》中虽规定有一定的程序，但又过于原则，缺乏可操作性。如第12条规定：“承办单位需查清事实，征求本人所在单位或街道组织的意见，报请劳动教养管理委员会审查批准，做出劳动教养的决定，向本人和家属宣布决定劳动教养的根据和期限。被劳动教养的人在劳动教养通知书上签名。”这一规定，是目前行政机关办理劳动教养案件的主要操作规则，用这一规则与刑罚的适用相比较，没有刑事诉讼法规定的经侦查、起诉和审判后才能交付执行的严格司法程序，而且劳动教养决定一经作出立即交付执行。与治安处罚的适用相比较，没有治安管理处罚条例中规定的被处罚人在提供担保人或交纳担保金后可暂缓执行的程序规定，没有向被劳教人员送达劳动教养决定书的规定，更没有向被劳教人员告知复议权和起诉权的规定，这与行政处罚法所严格要求的具体处罚程序形成了强烈的反差[12].

　　（三）劳动教养的执法存在很大的随意性

　　正是由于劳动教养在程序规定存在着严重的缺陷，使得公安部门在适用劳动教养和劳教机关在执行劳动教养过程中存在着很大程度上的随意性[13].劳动教养机关在审批和执行劳动教养过程中缺乏统一的标准，难以对案件作出公平、公正的处理。在执法过程中，常常会出现罪情性质、情节基本相同的行为人，而被决定劳动教养的期限却悬殊一年甚至两年的情况，这样的结果不仅影响了法律尺度的统一，执法的公平、公正，而且也影响了劳动教养的执行。对处罚过轻的起不到教育警示的作用，相反还会纵容犯罪；对处罚过重的，会使被劳动教养人产生抵触情绪，不安心服教，既给劳动教养执行机关增加了教育转化难度，又给法院增加了诉讼成本。另外由于执法上存在随意性，也为司法腐败提供了生长的土壤，在现实办案过程中存在不少由于缺少法律规定滋生的以罚代教、以教代刑的不正常现象。

　　（四）劳动教养适用范围过窄

　　根据现行劳动教养法规的规定，我国劳动教养的适用范围是：大中城市（即30万人口以上的城市），铁路沿线，交通要道的城镇（但必须控制在城镇内吃商品粮的人的范围内），存在个别违法犯罪行为（卖淫和嫖娼）的县城、集镇和农村[14].这种地域限制的弊端，一是使在农村发生的大量违法犯罪行为得不到有效地惩治，不利于社会治安的全方位综合治理，二是人为地造成公民之间在适用法律上的不平等状况，破坏了法律实施的统一。

　　（五）劳动教养的期限过长且无具体的适用标准

　　根据国务院《关于劳动教养的补充规定》第3条规定，劳动教养的期限为1至3年，必要时得延长4年。与刑罚中自由刑的期限相比，劳教期限的起点要比自由刑的起点高，其最高期限也比管制、拘役的最高期限长，甚至高于对轻罪适用的有期徒刑。尽管劳动教养和刑罚属于性质不同的制裁方法，但实际执行效果并没有实质性的差别。所以，在实践中，有些违法犯罪之人宁愿被定罪处刑也不愿被裁处长达3年之久的劳动教养。另外，现行劳动教养法规虽然规定了劳动教养的期限，但对于每一种违法犯罪行为究竟应当决定多长的劳教期限，以及对哪些案件从重处罚，对哪些案件从轻处罚，都没有作出具体规定，这就给执法工作带来很大的随意性。同一种案件，基本相同的情节，可能由于审批机关和审批人员的法律意识、法律水平和执法习惯的不同，而处以轻重悬殊的劳教期限[15].

　　（六）劳动教养法律依据效力不足且与其他法律制度存在较大的矛盾

　　劳动教养制度是根据中央的两次《指示》创办的，是一项政策性措施，《国务院关于劳动教养问题的决定》在1957年8月的公布实施标志着我国劳动教养法律制度的创立，此后在1979年全国人大又批准颁布了《国务院关于劳动教养的补充规定》，国务院的《决定》和《补充规定》也就成了劳动教养制度的主要法律依据。但从法理上讲，《决定》和《补充规定》只是只具有“准法律”性质的行政法规[16].1982年国务院批准了公安部制定的《劳动教养试行办法》作为现行劳动教养制度运行的主要法律依据，但是从历史的角度来看，《试行办法》是对《决定》和《补充规定》的完善和补充，其只能算是“准行政法规”性质的部门规章。以这些法规、规章为依据的劳动教养制度显然缺乏充分的法律依据。

　　同时，劳动教养制度也与其他法律制度之间存在着较大的冲突和矛盾，主要表现在：

　　首先，与《宪法》存在冲突。

　　《宪法》第37条规定：“中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯，任何公民，非经人民检察院批准或者决定或者人民法院决定，并由公安机关执行，不受逮捕。”劳动教养制度规定的是属于限制公民人身自由的行政处罚，这点与《宪法》精神有冲突。

　　其次，与《行政处罚法》和《立法法》相矛盾。

　　现行劳动教养法律法规和我国已公布生效的《行政处罚法》、《立法法》的有关内容相矛盾和冲突。《行政处罚法》第10条第1款规定：“行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚。”第64条第2款规定：“本法公布前制定的法规和规章关于行政处罚的规定与本法不符合的，应当自本法公布之日起，依照本法规定予以修订，在1997年12月31日前修订完毕。”由此可见，作为行政法规的《劳动教养试行办法》规定“劳动教养”这样一种限制人身自由的行政处罚，不但不符合《行政处罚法》的规定，与规定矛盾和冲突，而且已经在事实上处于缺乏法律依据的状态。另外，《行政处罚法》第9条规定：“限制人身自由的行政处罚，只能由法律规定。”《立法法》第8条第5款规定：“对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚只能由法律规定。”而作为限制人身自由长达1至3年（必要时得延长1年）的劳动教养的法律依据都是由行政法规、部门规章或者其他规范性文件组成，没有一部基本法律对劳动教养作出规定，作为一种剥夺、限制人身自由的法律制度的存在，是直接与《行政处罚法》、《立法法》的规定相矛盾的。

　　最后，和我国参加的国际人权公约相背离。

　　我国已加入了由联合国主持制定的《公民权利与政治权利国际公约》，而我国现行劳动教养制度与这项公约有很大冲突，特别是在限制人身自由方面。《公民权利与政治权利国际公约》第9条第1项规定：“人人有权享有自由和安全，任何人不得加以逮捕或拘禁。除非依照法律所规定的根据和程序，任何人不得被剥夺自由”：“任何因逮捕或拘禁被剥夺自由的人，有资格向法庭提起诉讼，以便法庭能不拖延地决定拘禁他是否合法以及如果拘禁不合法时命令予以纠正”。而在目前劳动教养制度下，确定一个公民是否应受劳动教养的根据不是国家制定的法律，而是行政机关制定的行政法规。根据前述公约的有关要求，这种行政部门制定的规章，是不能直接用来作为剥夺或限制公民人身自由的法律依据的。另外，根据《公民权利与政治权利国际公约》第9条规定的精神，任何限制公民人身自由的强制性措施都必须始终处于司法机关的合法控制下。而在我国目前劳动教养制度中，只要被劳动教养人本人对劳动教养决定没有异议，司法机关就无权对决定劳动教养对象的决定过程进行合法的控制。这一现实，显然是违背了该国际公约的上述精神。

　　三、对劳动教养制度改革的几点建议

　　对于劳动教养的出路，学术界大致有三类不同的主张：一是保留并强化，二是废除，三是改革。从近几年的讨论情况看，绝大多数人倾向第三种观点，笔者也不例外。但对劳动教养制度如何改革，其中又观点纷呈，现就几个主要方面的讨论作一粗略考察，并谈谈自己的一点看法。

　　（一）劳教立法应明确劳动教养制度的性质

　　性质不明是制约劳动教养制度发展的一个重要原因，对劳动教养进行定性是完善劳教法律制度的关键。创建初期，劳动教养的性质被看作是一种强制教育措施[17].但是从目前我国劳教工作的实践看，特别是《行政诉讼法》实施后，公安部和最高人民法院先后制定了贯彻实施意见，进而明确把劳动教养列为一种行政处罚。因此，笔者建议在修改和完善劳动教养法律制度时，首先应明确劳动教养的法律性质。为了防止劳动教养法律成为“准刑法”，应明确坚持劳动教养作为一种行政处罚的性质，将其归入行政法范畴。目前，有些人认为把劳动教养归入行政处罚，会与《行政处罚法》某些规定相矛盾。笔者认为，虽然《行政处罚法》中列举的处罚种类没有劳动教养，但它有两条弹性条款。《行政处罚法》第8条第7项规定：“法律、行政法规规定的其他行政处罚”，第9条规定：“法律可以设定各种行政处罚”。这就为把劳动教养作为一种行政处罚提供了法律依据。

　　（二）劳动教养的立法应采用单独立法模式

　　关于劳动教养的立法模式，目前主要有两种主张：一是由全国人大制定专门的法律来设定；二是可以将劳教法的内容纳入其它法律条文中，单独专章规定。笔者倾向于第一种方案，理由是：第一，劳动教养事关公民的人身自由，而且牵涉面大；第二，劳动教养的适用对象、程序和执行方式等，都具有不同于治安管理处罚的地方；第三，劳动教养具有保安处分的性质，应有自己独立的立法思路[18].

　　（三）应适当限制劳动教养的严厉程度及期限

　　从现行立法规定来看，劳动教养的期限为1至3年，必要时得延长1年。与刑法中的管制和短期自由刑相比，在严厉程度上有过之而无不及，这显然是违背了罪（错）罚相当原则，在实践中往往会导致种种反常现象。中国社会科学院法学研究所副研究员刘仁文教授认为，改革后的劳动教养制度应从根本上有别于刑罚，降低其严厉程度，从期限上应予以缩短，并考虑设定为3个月以上1年以下[19].通过缩短期限，以消除劳动教养与短期自由刑在严厉程度上的失衡现象。笔者也基本认同这种做法，认为这种期限是合理、可取的，能充分发挥劳动教养作为一项我国特有制度的最大作用。

　　（四）应准确界定劳动教养的适用范围

　　根据社会治安形势发展的要求，应当通过修订现行劳动教养的法规或者在将来制订专门的《劳动教养法》时，取消适用范围上的地域限制，规定把劳动教养普遍适用于全国城乡，适用于每一个符合劳动教养条件的中国公民，以体现法律面前人人平等的原则。

　　（五）劳动教养的程序设置应当司法化

　　现行劳动教养法规在程序规定方面相当缺乏，应通过适当的简易司法程序，决定是否对行为人实行劳动教养。公安部门的治安机关负责对有轻微违法犯罪行为的治安案件进行调查，认为需要收容劳教的，应在规定的期限内向人民法院起诉。省、自治区、直辖市和大中城市的人民法院设立“治安法庭”，受理公安机关诉请劳动教养的治安案件，开庭审理并作出是否将被告人收容教养的判决[20].法院开庭审理治安案件应通知检察院，检察院认为必要时，可派员出庭监督审理过程。被告人有权自行或委托律师辩护，不服一审判决的，有权依法上诉。

　　四、结语

　　我们对劳动教养制度的批评绝不意味着要彻底否定其过去，而是为了更好地面向未来。中国目前不仅在国家法制的目标上从过去的单一看重社会保护转变到更多地关注人权保障，而且整个社会的价值观、公正观也在随着国内外形势的变化而发生变化，在这种情况下，法律的变革势所必然。从本文对劳动教养制度的发展历程及其存在问题的改革探讨中，不难看出，对现行的劳动教养制度进行必要的改革，是中国司法制度改革乃至法律改革的必由之路，是中国实现依法治国的必由之路，是中国司法制度与国际接轨的必由之路。其意义在于：不仅能体现依法治国和保障公民人身自由权利的实质性统一，达到既能适应21世纪新形势下与轻微违法行为作斗争的需要，又符合社会主义民主与法制原则，而且能为社会安定团结调动一切积极因素，为社会主义经济建设和构建社会主义和谐社会作出更大的贡献。

　　参考文献、书目：

　　[1]参见力康泰、韩玉胜：《关于制定具有中国特色的教养法的思考》，《中国监狱学刊》1997年第2期。

　　[2]参见《关于劳动教养问题的决定》第2条。

　　[3]参见国务院批准、公安部1982年发布的《劳动教养试行办法》第2条、第3条。

　　[4]参见司法部发布的《劳动教养管理工作执法细则》（1992年）第2条。

　　[5]参见《关于劳动教养问题的决定》第1条。

　　[6]参见《劳动教养试行办法》第10条。

　　[7]参见《劳动教养试行办法》第14条。

　　[8]参见《劳动教养试行办法》第57、58、59条。

　　[9]参见魏慧梅：《劳动教养在实践中存在的矛盾与弊端》，转引自《法律图书馆》

　　[10]参见《中华人民共和国行政处罚法》第16条。

　　[11]参见宋雅芳：《劳动教养存在的问题及对策》，载《郑州大学学报（哲学社会科学版）》1998年第6期。

　　[12]参见周志刚：《改革劳动教养制度的思考》，转引自《法律图书馆》

　　[13]参见陈艳青：《浅论劳动教养法律制度的立法完善》转引自《法律图书馆》

　　[14]参见《劳动教养试行办法》第9条。

　　[15]参见陈艳青：《劳动教养立法缺陷的法理学分析》，转引自《法律图书馆》

　　[16]参见陈泽宪、林小春：《劳动教养改革刍议》，载丁慕英等主编：《刑法实施中的难点热点问题研究》，法律出版社1998年版。

　　[17]参见《关于劳动教养问题的决定》第2条。

　　[18]参见《全国人大法工委刑法室主持召开劳教立法座谈会综述》，载《中国劳动教养》1999年第3期。

　　[19]参见刘仁文：《劳动教养制度及其改革》，转引自《法律图书馆》

　　[20]参见陶积根：《关于劳动教养立法的思考》，《中国人民警官大学学报》1995年第3期。

河南师范大学法学院·蒙庆