公诉制度改革存在的问题及对策

　　近年来，我国检察制度的改革有了很大的进步，对于促进司法公正，实现全社会的公平正义起到了重要的保障作用。作为在检察制度中占有重要地位的公诉制度改革，随着新的改革观点的确立，新的改革措施的出台，极大地丰富了检察体制改革的内容。但在改革过程中也存在着一些认识误区和行动偏差，有的存在于理论上，有的渗透在改革的实际行动中，需要我们认真地梳理和廓清，以确保改革健康进行，真正维护社会公平和正义。总结起来， 当前公诉制度改革中存在的主要问题有：

　　一是在理论上主张一种否定式的改革。

　　我国宪法明确规定检察机关是国家的法律监督机关，刑事诉讼法第八条规定“人民检察院依法对刑事诉讼实行法律监督”。检察机关负有法律监督的重要职责，因此公诉制度的改革应当以此为立足点来设计改革思路和奠定理论基础。但在实践中，一些改革无视检察机关的性质和法律规定，从公诉部门的本位出发，将检察机关定位成纯粹的“公诉机关”，主张在公诉活动中完全奉行“当事人主义”，将公诉人视为与其他当事人法律地位完全平等的诉讼一方当事人，并以此设计和构建公诉制度，这显然与法律精神不相符合；有的观点忽略检察机关公平正义的价值追求，片面强调对犯罪嫌疑人和被告人的权利保护，而对被害人或弱势群体的权利考虑甚少；还有些地方不切实际地试行西方的辩诉交易，导致公诉权的无原则让步，造成有罪不诉，多罪少诉，显然于法相悖。

　　二是一些公诉制度改革措施缺少宏观指导，有放任自流的倾向。

　　一种改革措施的成熟和完善应当遵循从实践中来到实践中去的基本原则。主诉检察官办案责任制经过几年的实践，取得了一定的成效，不仅脱颖而出一批德才兼备的检察官，提高了公诉队伍的整体素质，也增加了办案的实际效果。但该制度在实际运行过程中，由于缺少宏观管理和体制保障，使得在内容上无论是权责划分、制度设计、人员遴选、职级待遇等方面，各地均实行不一。有的地方因为主诉检察官的待遇和津贴无法保证，造成责任制流于形式。而相配套的主诉检察官办案责任考核制度，就更是内容各异，繁简不同。还有一些诸如办案流程管理，不起诉案件的公开审查，错案责任追究，引导侦查取证等，各地在制度设计，具体操作上均存在很大差异，往往使制度停留在纸面上而难以落实。一种改革措施无论最先来源于基层，或是由上级机关倡导，在经过实践的检验逐步成熟后，应当尽快规范以一贯之。有的制度规范一经成型，至少应由省一级院决定实施，以避免各行其是，流于形式。

　　三是不顾国家公诉的法律权威，简单化地主张控辩审三者的对等。

　　检察机关是法律监督机关，公诉权是其实施法律监督的直接手段，贯穿于公诉的整个过程，具有当然的职权主义色彩。显然，这种以国家强制力为特点的公诉权与审判权相比，具有主动性；与公民个人行使的辩护权相比，则具有不平等性。它包括公诉权与辩护权地位的不平等和公诉与辩护职能的不平等两个方面。公诉权的职能兼具打击和保护两项任务，打击是为维护社会稳定；而保护则是维护基本人权，二者缺一不可。而辩护权是处于单纯维护被告人或犯罪嫌疑人的立场，无形中会仅仅为了维护被告人的个人权益而不顾社会秩序和公共利益。这种事实上的不平等正是检察机关维护社会公平正义的需要所在。我们在限制公权、防止公诉权滥用的同时，要保障辩护权的正常行使，但决不是强调控辩审三者之间的绝对平衡。实践中，许多公诉人在庭审过程中被被告人一方围攻或谩骂、甚至殴打，这是对公诉人所代表的国家形象和法律严肃性的藐视和践踏。我们必须在强化检察监督的同时，实现检察权的制衡，公诉权的行使在受到制约的同时，要有职权主义保障和保护，否则，绝对的平衡就是不平衡。

　　四是有的公诉制度改革内容只顾形式而不顾内容，经不起推敲和实践。

　　国家公诉职能的内容是依法设定的，具有法定性和确定性，对其内涵和外延不能随意缩小和扩大。我们不能把不属于公诉主体的职能强加其身，也不能把不属于公诉制度内容的东西加入其中。如被告人认罪案件简化审理的改革，其实刑事诉讼法中关于庭审的规则、被告人的基本诉讼权利义务已规定的十分完备，减少或缩小其中任何内容都将失去程序正义。对证据确实充分、被告人认罪的案件简化示证环节以提高庭审效率，自新的刑事诉讼法实施后，实践中经探索早已灵活运用。但如何简化审理，简化到什么程度，取决于被告人是否认罪以及对法庭审理的配合，具有很大的灵活性。有时对被告人临时翻供的事实、情节或证据随时可能恢复示证、质证，而把庭审中这样一种具体做法硬行上升为一种公诉制度改革，没有什么实践意义。量刑建议制度是近期许多地方检察院进行的一项公诉制度改革，但量刑建议不是公诉权的有机组成部分。公诉权是国家公诉的提起，一是对审判程序的启动权，二是对实体裁判的请求权，对法官具有对等的约束力。而量刑建议无论是形式和内容在程序法上均无明确规定，不符合实体裁判请求权的法律性质，对法庭审理活动没有什么实际意义。并且量刑建议在实践中如何操作，即此建议是由公诉人提出，还是由公诉机关提出；是在起诉书中明确表述，还是由公诉人在公诉意见中予以发表；公诉人的量刑建议与合议庭在庭审后对事实和证据的认识分歧、出入较大，或者公诉人的量刑建议与列席审判委员会的检察机关负责人观点不同、意见相左，谁的意见应被采纳；公诉人的量刑建议被他人认为畸轻或畸重，其主观上的故意或过失如何判定，均无定论，增加了诉讼的复杂性。刑罚的最终裁判属于审判权的范畴，量刑权是法官裁判权不可分割的重要内容。把量刑建议固定到检察机关或公诉人的诉讼行为中，不仅不利于诉讼权的分流，而且还易引起公诉权和审判权的争执。此外 ，量刑建议如果在公诉机关发动审判程序之前提出，则有有罪推定、先入为主之嫌；在庭审中提出，又可能判定失当。这实际上是对公诉权的职能的盲目扩充和外延，混淆了公诉制度改革的应有之意。

　　五是有的公诉制度改革内容没有兼顾检察机关的工作实际。

　　检察机关作为国家的法律监督机关，其性质和职能受国家根本政治制度的制约，包括人事、财政等许多方面。公诉人代表国家履行公诉职能，仅仅是检察机关的职能之一。近几年来，有的地方围绕公诉权的行使提出了职业公诉人制度，并作为公诉制度改革的重点进行宣传。职业公诉人，顾名思义，就是将公诉人职业化。但在现有条件下，真正实行的可能性并不大。一方面，公诉业务和其他检察业务一样需要均衡发展，不可能完全超越其他部门而形成职业化制度，否则，是否会有职业反贪侦察员、职业控告申诉接待员、职业监所检察员的改革出现呢？另一方面，公诉部门作为检察机关的内设机构，其人员岗位必然要受竞争上岗等用人机制的影响，而只能是相对固定，绝对流动，不然则违反优胜劣汰法则，因为毕竟院领导和中层负责人的岗位是有限的；其次，检察机关的人事制度受地方制约，将公诉人职业化，必须要在职级待遇方面予以充分保证，否则，职业公诉人制度的改革只能是流于形式，而这在目前条件下显然无法实现；真正要做的是，目前不论是公诉业务还是其他检察业务，要形成检察官的完全职业化，必须在充分进行实践检验的基础上，对检察人员有一整套系统性的从低到高、层次分明的职业培训，改变现在公诉实务缺乏技能培训保障的现状。

　　六是有的公诉制度的改革不考虑国情，照搬照抄，盲目引进。

　　近几年来，关于辩诉交易制度、缓诉制度等西方公诉制度在理论界探讨热烈，有人主张在我国也应实行。实际上辩诉交易制度的实行不仅需要有一系列的诉讼程序制度做支持，还要更改相应的检察制度和律师制度，不论是公诉人、律师的职业道德素质，还是诉讼参与人和社会公众的法律素质都要有相应的程度，否则稍有不慎，就会侵犯诉讼当事人的合法权益及社会公俗良序，我国目前根本不具备实行的条件。缓诉制度是将犯罪嫌疑人长期处于一种不确定状态，由公诉人根据案件事实和犯罪嫌疑人的悔罪表现，决定是否最终对其提起诉讼，这种做法不仅擅自扩大了公诉人的自由裁量权，而且在实际操作中诉讼期限的不确定性，也与程序法的法定性相抵触，既不利于保护人权，也不利于社会稳定，推行这一制度不符合我国国情。这种不加区别的照搬照抄，对公诉制度的改革实际上是有害的。

　　七是有的把公诉制度的创新简单地认为就是公诉制度改革。

　　创新是事物能够不断发展的内在动力，但它和改革的根本区别在于：前者是在现有法定条件下以公正和效率为内容的推陈出新；而后者则是对规则和制度的突破，是革故除弊。近年来，在司法实践中，围绕公诉权的行使开展了一系列的创新举措，如有些地方推行的不起诉案件的公开听证制度、起诉案件的分级把关负责制、起诉引导侦查取证制度等等。有的人将这些创新的制度作为公诉改革的措施进行大张旗鼓的宣传，有的甚至把法律已有明确规定，只是进一步强调和落实的被告人权利义务告知制度、律师阅卷制度也作为公诉制度改革的内容，进行宣传和推广，混淆了创新和改革的界限，确有将公诉制度改革庸俗化的倾向。

　　上述公诉制度改革中存在的问题，既有我们思想认识和观念上的原因，也有体制和制度上的原因，还有宏观决策和微观把握上的原因，需要我们认真思考并加以解决。

　　一是在坚持改革和创新的同时，要注意平等保护各诉讼主体的合法权益，树立以程序维护公正的理念。

　　检察机关是国家的法律监督机关，维护公平正义是检察机关的价值追求，因此，公诉制度改革必须注意平等保护各诉讼主体的合法权益，不能一讲保护，就只看到被告人的权益，似乎保护了犯罪嫌疑人和被告人的权益就达到了公正的目的。应当充分注意保护各诉讼主体的合法权益，尤其是弱势群体的利益。要树立程序公正的理念，切实以程序公正维护法律公正，任何迁就、姑息违反程序的制度改革，都是背离检察宗旨的行为。在牢固树立违反程序法也是违法的意识的同时，要坚持公诉制度改革简约、高效的原则，不能将原已明确、易于操作的规定，改的“繁文缛节”，增加办案人的工作量，应当充分考虑到基层公诉部门的实际工作压力，使改革在确保公正的同时，向高效的方向迈进。

　　二是在改革的方法论上，既要坚持兼容并蓄、大胆吸收中外司法文明的先进成果，也要充分考虑到实际国情。

　　我们既不能一讲改革，就全面否定过去，也不能不顾实际需要，简单地“拿来主义”。应当坚持公诉制度改革借鉴和合理吸收西方先进的刑事检控制度，但也要兼顾各国历史、文化、意识形态、社会发展进程各异的现实，努力建立有中国特色的公诉工作机制。

　　三是要推动体制创新，切实为公诉制度改革创造制度环境。首先在用人体制上要有一定突破。

　　主诉检察官办案责任制通过几年的运行，取得了一定实效，但目前存在的一个很大的问题是以办案责任制的责、权、利为内容的内在动力机制乏力，由此带来公诉制度改革的相关配套制度、运行机制的跟进相对滞后。这实际上就是用人机制无法突破现有框架的结果，使得目前还无法形成行之有效的公诉人才选拔制度。其次在工作体制上要将业务和行政分离，突出业务特点，强化公诉专业特性，使公诉人真正从繁杂的行政事务中解脱出来，集中精力钻研法律业务，提高专业水准和公诉质量。在业务管理上，逐步细化公诉专业分工，设置专业性机构和内部分工；减少审批环节，加快案件流转速度；针对不同层级的公诉部门，设定不同的工作规范。基层院和分、市院，要强调实务操作，省级院和高检院，则侧重宏观指导和决策。

　　四是在重点进行以公正和效率为内容的公诉制度改革的同时，应当适当考虑从检察权力在司法体制中的配置的高度总体设计发展之路。

　　要修改检察院组织法中桎梏的内容，尽快落实检察官法中关于检察官基本权利义务的规定，尤其是在直接利益上实行等级管理，逐步把重点放在人事和组织制度的改革上，改变各地区之间因经济发展和人事制度方面存在的差距和改革本身缺少整体布局步骤而形成的公诉改革发展不平衡的状况。

　　五是公诉制度改革应当从检察改革全局的角度提出总体的改革方案，避免过大的灵活性和随意性。

　　应当承认，公诉制度改革在近几年来取得了较大的进展，不仅对推动检察改革具有重要的积极作用，也以一种积极的态度回应社会对司法公正和效率的需求。但公诉部门仅是检察机关的内设机构，其所处的地位使其无法将改革真正推动下去。因为公诉改革涉及到检察功能的定位，并关系到检察权力的结构和体制，需要调动社会的人事资源和财政投入，因此，公诉制度改革说到底，不应当仅仅由一个部门来进行。在改革方案未经充分论证之前，可以允许公诉部门进行改革尝试，但应有一定的限度或做出明确授权，以保证检察改革的正确方向，克服体制上带来的障碍。

　　六是应当正确处理公诉制度改革的渐进和公诉人员素质之间的矛盾。

　　公诉制度改革的目标是实现公正和效率。目前公诉制度中的很多制度在建立之初都是基于办案人员素质较低的估计而设置的，诸如办案人审查、集体讨论、负责人审核等办案分级负责制等等。然而在今天的公诉改革中，往往出现一种矛盾：一方面，为提高效率，减少行政色彩而改革或取消一些传统的制约机制，力求还权于办案人，如主诉检察官办案责任制；另一方面，又为防止司法腐败和办案人素质低，而创造出更多的新的监督制约机制，使公诉人未能充分发挥主观能动性。为了从根本上解决公正和效率的问题，必须以保证办案人依法独立行使职权作为改革的方向，正因为办案人员的素质还不够高，才需要在循序渐进的过程中实现对其身份的保障。在条件不具备的情况下，与其不断设立、尝试新的改革措施，不如首先严格地落实检察官法、检察院组织法、以及实体法和程序法规定的原则和制度，使办案人的权利独立行使和身份保障成为现实。

　宁夏回族自治区吴忠市红寺堡开发区检察院检察长·樊百安