浅论司法改革中面临的问题和对策

　　司法改革是目前社会的热点话题之一，从90年代初期开始，司法改革开始成为最高人民法院向全国人民代表大会的年度报告的一部分。1995年江泽民总书记在十五大提出“推进司法改革，从制度上保证司法机关依法独立公正地行使审判权和检察权”，以执政党文件的方式提出要进行司法改革。1999年，最高人民法院制定了《人民法院五年改革纲要》，成为我国司法改革的指导性文件。十六大又进一步提出推进司法体制改革，使司法改革再度成为人们关注的热点。司法改革是顺应了社会发展和时代的需要，不论是实行三权分立制度的国家，还是实行议会至上的国家，都进行过司法改革。我国的司法改革尽管有其特殊性，但始终是围绕公正与效率，向适应社会主义市场经济需要并与国际规则接轨的现代司法制度的方向发展。笔者想结合宜昌市两级法院司法改革实践，从宏观的角度探讨改革中遇到的问题，提出进一步深化改革的对策，借此展望改革的前景。

　　一、推行改革的社会背景及动因

　　现行司法体制在运行中与社会需要的冲突日益明显。在改革开放初期，我国的司法状况多表现在“无法可依”。经过20多年的努力，立法日趋完备，这种状况得到了根本的改变，中国社会主义法律体系的基本框架已经形成，社会主义民主和法制建设取得了很大成就，无论是司法人员队伍建设，还是制度建设都取得了长足的进步；诉讼渠道不断拓宽，受案范围日趋扩大。在打击犯罪、惩治罪犯，维护社会治安和稳定方面，在保护当事人法定权利和利益，促进社会主义市场经济的健康发展等方面，各级司法机关都发挥了积极作用。现在存在的问题多体现在“有法不依，执法不严，违法不究”的问题上，法律不能得到很好的实施，社会公平无法实现，挫伤了人们对法律的信心。司法机关权威不足、效率低下，许多民事案件的判决得不到完全执行，执行难成为每年人大会代表们提议较多的突出问题。同时，法官的素质，法官的地位和待遇，法官的产生与管理、法院的经费来源等等，在目前呈现出不少弊端，严重地影响了法院的公正审判，审判独立受到削弱，在这样的情况下，司法改革是必然的。

　　司法地方保护主义严重地干扰了法制的统一，阻碍了法治的进程。这些年来，司法地方保护主义盛行，成为诉讼当事人寻求司法保护时难以去除的一块心病。一些地方的司法机关及其司法官员成了地方利益、部门利益的忠实代表。他们凭借司法裁判权，依地域划线，对一方当事人的利益给予特殊保护，其手段日益隐蔽和巧妙，形式上更加合法化。司法地方保护主义盛行之处，凡是案件的两造不属于同一司法辖区的，与审案机关同一辖区的一方当事人的利益便得到加倍照顾。若其为原告，则无论是诉讼保全，还是追加诉讼当事人，受案法院总是有求必应，尽心尽力；当被告的，则受案法院在庭审前与之仔细商议，庭审中共谋对策，庭审后尽力帮助其解脱责任。“拖延”和“吓唬”是某些司法官员用来对付外地当事人的两种最常见的手段。以最小的代价吓走原告；或者干脆拖延时日，审理期限一拖再拖，拖垮原告或使被告逃遁。结果，法制统一遭到严重地破坏，司法机关的公正性与神圣性大打折扣。

　　少数司法官员受特权观念和拜金主义等腐朽思想的侵蚀，腐败问题突出，毁坏了法院的声誉，动摇民众对法律的信仰和信心。司法腐败分子是极少数的，但司法腐败的表现形式，多种多样。轻者吃请受礼，重者受贿索贿。司法腐败的严重性，主要表现为司法官员吃请受礼等违纪违法行为普遍化，司法职业道德规范约束无力与司法官员自律意识淡薄，以及司法机关腐败案件发案率和司法官员中受处罚人员的比例居高不下。司法腐败对法治建设的破坏往往是致命性的。首先，司法腐败的直接后果必然表现为司法不公和徇情枉法或者贪赃枉法，对一方或者数方当事人的利益造成直接损害。司法不公，直接影响到司法功能的正确发挥，毁坏了司法机关的声誉，使得国家确立的通过诉讼这一法律程序来调节关系、化解纠纷、解决矛盾、进而促进社会稳定的司法宗旨难以实现。其次，我们还要看到，司法腐败所引起的较为间接却又更加严重的后果是对各种行业已存在着的法律纠纷起着推波助澜的作用，激化矛盾，加剧社会的不稳定状态，进而从根本上动摇人们对法律的信仰和信心。这对于我们正在推进的依法治国、建设社会主义法治国家的伟大事业来说，无疑是釜底抽薪，直接损害了党和国家的威信。

　　二、《人民法院五年改革纲要》实施近四年来我市司法改革成就之概况

　　进行了机构、人事和审判方式的改革，精简了机构，合理调整了审判力量，重新划分审判职责，形成了完善的刑事、民事、行政三大审判体系。根据《人民法院五年改革纲要》的要求，通过审判方式的改革，强化了审判组织的职责，在全市推行了主审法官、审判长和独任审判员选任制度。例如，宜都市法院审理十三个乡镇（办事处）38万人口的各类案件，近年来，随着经济的发展，改革深入，各类诉讼案件大幅度上升，仅1998年该院业务庭45名审判人员结案逾2000件之多，人少案多使合议案件和审判委员会讨论案件与日剧增，审判人员素质和责任性不高，“审而不判”的情况严重存在，人为延长了办案周期，降低了工作效率，使审判质量也无法保证。

　　为改变这中现状，宜都市法院果断实行改革，将现有审判人员分为主审法官和综合组两部分，明确规定了主审法官的权利和义务，凡案件实体和程序方面出现问题，主审法官负70%的责任，综合组人员负30%负责。出现违法违纪行为等情况的，则取消主审法官资格。在立案的运行机制上，宜昌市夷陵区法院进行了大胆改革，即建立了一种“统一立案、专业审判、强化执行、重视监督、科学管理”的审判工作运行新机制。重视立案和执行工作，突出专业合议庭的作用，实行法庭管理体制单列和书记员管理体制单列，从而使审判工作全面实现立审分立、审执分立、审监分立。“大立案”模式已在宜昌市两级法院得到全面推行。在庭审方式上，对举证、质证、认证等规则进行了有益的探索；科学地设置内设机构，以前部门职能交叉、行政人员比例过大的现象得到了克服；各基层法院有计划地撤并了部分法庭，法庭的设置规范合理，法庭建设得到加强。从目前的运行状况来看，改革比较成功。

　　积极推行法官助理试点改革，为优化配置审判资源积累了经验。根据《人民法院五年改革纲要》关于“随着审判长选任工作的开展，可以对法官配备法官助理工作进行试点” 的精神，秭归法院和夷陵区法院推行了法官助理制度的改革。秭归法院实行法官助理，是法官定编的配套改革，法官助理在定编法官的指导或指令下开展工作，其职责是：1、法官助理不享有审判权，但可以参加合议庭合议案件，在合议案件时与其他成员享有同等的权利。2、协助定编法官或主执行官指导书记员做好庭审前和庭审后的辅助性工作；3、在资深法官的指导下参与案件评查；4、负责案件材料的登记、统计、文书校对，但不起草裁判文书；5、负责调查取证等工作。夷陵区法院的法官助理改革只在刑事审判庭进行试点。主要是实行实体法官与法官助理的职权分离，构建了每2名实体法官配备1名法官助理的模式。实体法官负责对案件的实体部分作出裁判，是独任审判员或合议庭组成人员；法官助理负责案件程序上的操作及案件辅助性工作，对不独任审判员或合议庭负责。这项改革优化了审判队伍结构，促进了审判工作质量的提高。

　　对法官定编进行有益的探索，为法官队伍职业化建设起到了积极的促进作用。秭归法院于2001年 3月中旬在第一次人事制度改革的基础上，进行了法官定编的试点改革。所谓“法官定编”，就是根据审判任务和工作需要确定法官编制，从具有审判资格的人员中选择胜任审判工作的优秀法官到审判岗位工作，成为在编法官。该院法官编制确定为36名，除了原已产生的25名审判长和主执行官是当然的定编法官外，还有 11名则通过公开竞争的方式产生。36名在编法官占全院工作人员总数的44%，占具有审判资格人数的61%.在编法官负责案件的审理，享有审判权，不是在编法官的人员称之为法官助理，虽然保留审判资格，但只能从事审判辅助工作，不享有独立的审判权，只有在参加合议庭时才能行使审判权。法官助理纳入审判辅助人员序列进行管理。从审判的公正与效来率看，秭归法院的法官定编的改革是十分成功的。该院2001年各类诉讼案件审结率为96%，在编法官承担了全部案件的审理，人均结案87.7件，比2000年人均结案数增加了30件。在已审结的案件中，无一件错案，无一件超审限案件，2001年共执结案件1505件，执结率达92.5%.从根本上扭转了“执行难”的被动局面。通过实行法官定编，优化了审判队伍结构，改革了过去“人人当法官、个个审案子”的局面，为迅速造就一批高素质法官创造了条件。

　　司法改革的理念深入人心，公正和效率的世纪主题得到了广阔的发展空间。我市两级法院经过近四年的司法改革，已经取得显著成绩，按照党的“十五大”提出的总要求，以及最高人民法院发布的五年改革纲要的指导意见，把纲要的精神列入改革的议事日程，先后出台了种种重大改革举措，改革的诸多举措得到实施，成效显著；法官们表现出高涨的热情对司法改革认真研究，发表了很多好意见，提出了很多好的设想。法院的整体形象得到不断提升，审判机构得到发展和完善，审判组织趋于合理。

　　三、司法改革存在的主要问题及对策

　　国家缺乏司法改革的总体纲要或者宏观上的规范性文件，对司法改革的指导方针并不明确，从而加大了司法改革的成本。就现阶段的司法改革而言，每个社会层面的司法改革动机是不同的，对司法机关来说，主要是为改变自己的形象；对学者来说，主要是为实现司法公正、司法独立的理念；对民众来说，则主要是现实的利益保护、受到公正对待的问题。由于司法改革的动机不同，司法改革在目前的结果是：权力机关、政法委对司法的监督得到了强化；上级司法改革方案与下层的改革需求距离很大，“人民法院五年改革纲要”就有空洞化的倾向；司法改革著述与基层社会、司法机关的实际需求相脱离，如法官职业化与现实对基层法院法官的需求相脱离，现实的“人治型改革”使改革成效一般取决取司法机关领导的个人能力、社会关系，法官与司法辅助人员的比例不协调，以及法官的职业素质与道德等问题也很明显。由于地区间差别很大，同一改革在不同的地区可能会有不同标准。以审判长选任改革为例，尽管改革方案的目的是选择素质高的法官当审判长，实现法官的精英化。但在实施此改革方案的过程中出现了五花八门的做法，并且最高人民法院制定的一些改革措施不能得到地方党政机关的充分理解和积极支持，反倒为未来的改革加大了成本。

　　专家学者对司法改革的设计和公众对司法的需求与法院自身主导改革的矛盾难于排除。谁来设计司法改革？谁是司法改革的主体？司法改革是否需要一个对司法改革要达的目标进行周密计划的权威的组织与决策机构？怎样才能把公众对司法机关形象和职能的要求与尊重司法特点的具体改革措施结合起来？这是司法改革走到今天突显出来的另一个矛盾。回顾司法改革所取得的成就，必须充分肯定法院积极性和主动性。视改革为已任，在体制允许的范围内采取了许多非常有意义的改革措施。最高人民法院制定的《人民法院改革五年纲要》，为各级法院每一年的改革提出了具体要求。然而这种改革模式所产生的问题首先是，由于法院自身权力范围的限制，改革难免头疼医头脚疼医脚，没有办法解决深层次的问题。诸如法院的财政体制和进人机制这类问题都不是通过法院自己的改革所能解决的，而法院的人事和财政又是关系司法改革的关键问题。

　　法院对自身职业化的努力和司法制度行政化的矛盾，使得改革方案与现实差距十分突出。司法改革的一个主要目的是把法院从结构性的行政模式中解放出来，使司法权力系统成为从人员构成到工作方式到社会使命都完全不同于行政机关的社会争端仲裁机构。但我们看到的现实是，司法机关自身职业化的改革在行政制度的包围中，要么改革的结果大打折扣，要么改革的过程本身就成了行政化操作并且产生行政化后果的过程，这几乎成了近年来司法改革的一个普遍问题。同时，众多的基层法院无疑应该是司法改革的主体。但现实情况经常是，这些法院不得不被动接受上级的改革计划，而有些计划对它们来说是脱离实际的，特别是山区、边远地区及少数民族地区同城市的经济文化差距很大。这是我们进行司法改革所面临的现实问题。

　　面对新形势、新任务，法官职业化建设成为人民法院司法改革中的一个迫切问题。近年来出现的少数案件裁判不公、效率不高，极少数法官腐败、枉法裁判等违纪违法现象，可以说与法官队素质有直接关系。现在，法官专业素质不高的问题仍比较突出，离《法官法》规定的要求和加入世界贸易组织后审判工作的需要还有很大的差距，法院工作人员“进”和“出”的渠道不畅通的问题普遍存在，急需的人才进不来，个别不符合审判工作的人员又调整不出去，这成为制约法官队伍建设的瓶颈，法官队伍建设要走精英之路仍困难重重。

　　人民法院的改革是从司法观念、工作方法、管理机制到司法制度的全面改革。法院的设置和法官的职业保障等问题应是高层考虑的事情，作为中级法院的法官，谈改革应当结合实际，有的放矢。有鉴于此，笔者提出以下几点改革对策：

　　第一、按照“三个代表”重要思想和党的十六大“推进司法体制改革”的要求，加强和改善各级党委对法院的领导，强化人大的司法监督，确保审判独立。坚持党对司法改革的领导是我们不可动摇的基本原则，司法权是党的领导权中的一项重要内容，在新形势下加强和改善党对司法改革的领导，也是巩固党的执政地位的有效途径，作为地方党委更应加强领导，使基层法院的改革稳妥进行。法院的改革必须有利于人民代表大会及其常委会对人民法院的监督，人大对法院改革的监督应当体现尊重审判权的独立统一，加强集体监督，防止地方保护主义；按照《法官法》的要求，严格审核法官的任职资格；监督司法经费以及法官工资待遇的落实情况。

　　第二、在改革方案的设计和实施上，各级党委、人大应当积极参与、加强监督，并且针对城市与农村、经济发达地区与中西部等实际情况的差异，稳步推行改革方案。从宏观角度而言，和任何其他的机构一样，法院也不能超脱于自身的局限性。我们需要一个能够从宏观上设计来推动司法改革的组织机构，这个机构要明确司法改革的宏观理念，而且要有能力协调各个不同的权力部门之间的关系。为了能够履行这样的职责，对法院的改革方案的设计以及实施上，各级党委、人大应当积极参与、加强监督，组成相应的司法改革委员会，吸收党政部门、司法机关的成员、法律学者和律师参加，既能集思广益，又能协调各种关系，更为重要的是能够超然于部门利益之外，从国家政治体制改革和法制统一的角度出发，提出司法改革的方案并监督其实施。这可以避免司法改革中的成本浪费，加快司法改革进程。同时，在改革方案的设计，应当充分考虑山区农村的实际情况，在法律制度的移植和借鉴国外司法改革的成功经验的时候，要多一份清醒的思考和冷静的分析，一切从实际出发，拿出具有操作性强的方案，使我们的司法改革根植于人民代表大会制的沃土中。

　　第三、严格法官的选拔条件和程序，尽快实施法官定额和法官助理改革，逐步推进高素质的德才兼备的职业化法官队伍建设。法官职业化是现代法治国家的一个基本特征，是司法文明发展的重要标志和必然结果。随着改革的深化，社会经济成分、利益分配的多样化，人民法院依法调整的社会关系也随之多样化和复杂化，我国加入世界贸易组织，也使法院司法审查的范围进一步扩大，新类型的案件不断出现，法官职业化的要求显得尤为重要、更为迫切。

　　法官队伍要走职业化之路，笔者认为，关键在于能否通过司法人事制度的改革，建立起一支“政治坚定、业务精通、作风优良、执法公正”的法官队伍。把好法院的进人关，所录用的法官应当从通过国家司法考试的人员中进行选拔，强化法官的职业意识、培养法官的职业道德、提高法官的职业技能、树立法官的职业形象、加强法官的职业保障和完善法官的职业监督，从根本上提高法官的政治、专业素质。每个地方都有一些考生通过国家司法考试，现在要实现司法职业的正规化、专业化，并不是缺乏相应的人才，而是人事制度的改革滞后于司法改革的要求。各级党委和人大要加强对《法官法》的实施情况的监督，这是关键。因此，要逐步推行法官定额和法官助理的改革，先在部分法院实行试点改革，应当尽快出台这方面的改革措施，合理划分审判工作职责，理顺法官与其他各类审判辅助人员的关系，保证法官专司审判工作。待时机成熟便将成功经验推广，使法官队伍逐步实现职业化。

　　第四、建立书记员单独职务序列。在审判实践中，我们已经认识到书记员在审判工作中的不可缺少的辅助作用，但是，多年来，我们忽视了书记员工作专业化的要求，对书记员的管理重视不够，书记员队伍不够稳定，人员流动性大。书记员单独序列管理是法官职业化建设一项重要内容，符合人民法院审判工作规律，这是一个新事物，但我们缺乏相关的配套措施。为解决这问题，笔者认为，应根据五年改革纲要的要求，提出书记员单独职务序列的改革措施，提高书记员的素质和相关待遇，稳定书记员队伍。

　　湖北省宜昌市中级人民法院·汪家乾