公用企业垄断的法律思考

公用企业是国家为适应社会公众生活而设立的经济组织,其公共利益性和不同程度的自然垄断性特征形成了公用企业的垄断传统?然而政企不分?缺乏竞争的事业化管理体制使公用企业与社会公益目标相背离,对我国市场经济建设和消费者权益造成了诸多不良的消极影响?有效规制公用企业垄断,首先要实行政企分离,赋予公用企业以独立的法人资格;其次,引入竞争机制,实行分业经营;最后,进一步健全竞争法律制度,规范公用企业各种市场行为?
    多年以来,公用企业服务质量差和收费透明度低已成为消费者投诉的众矢之的,其中以电信?邮政?供水?供电?煤气部门居多[1]?公用企业垄断或限制竞争的初衷,是为了提高经济效益,维护国家与社会整体利益,然而在实践生活中却出现了高成本?低效率等事与愿违的不良现象,也由此构成了传统公用企业经营模式的基本特征?由于公用企业与人民群众的日常生活密切相关,而且对整个社会的正常运转具有至关重要的作用?因此,在市场经济条件下规范公用企业的市场行为?反对公用企业垄断已日显必要和迫切?本文在分析公用企业垄断传统形成原因的基础上,对如何有效规制公用企业垄断提出些许建议,以期引起理论界和事务界对此问题给予更多的关注?
    一、公用企业形成垄断传统的原因分析
    公用企业又称为公益企业,是国家为适应社会公众生活而设立的经济组织?依美国加利福尼亚州《公用事业法典》的规定,公用事业包括所有为公众或所有公众的一部分提供服务或商品的电力公司?燃气公司?自来水公司?电话公司?电报公司?运输公司?石油管道公司?污水处理公司?供热公司和桥梁通行费征收公司等[2]?我国国家工商行政管理局1993年12月发布的《关于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定》将公用企业定义为供水?供电?供热?供气?邮政?电讯?交通运输等公用事业或行业的经营者?
    公用企业是生产力发展到一定阶段?人类生活和经济社会化的产物,其垄断传统的形成主要源于其公共利益性和不同程度的自然垄断性等基本特征?
    1.公共利益性?公用企业提供的产品面向全社会,服务于各行各业和千家万户?这些产品和服务为公众日常生活所需,与企业的生产和发展密切相关,而且对国家乃至社会的正常运转具有至关重要的作用?如果公用企业发生短缺?质次价高等情形,将会引起社会恐慌?民怨?民愤,从而影响国家的“安定团结”?因此,公用企业能否提供安全可靠?价格合理的产品与服务,将直接关系到人民能否生活安康?国民经济能否健康快速发展?另一方面,投资与建设公用企业所需的投资大,且回收投资所用的时间比较长,私人企业一般无力承担其高额费用;而且,公用企业生产的目的主要是为了满足公众生活及社会运转的基本要求,而不是赢取高额利润,在市场经济条件下,私人企业基于追求自身利益最大化之“经济人”特性一般不愿承担;所以学者普遍认为“市场机制在私人产品的供给上是高效率的,但在公共产品的提供方面却存在局限性,即存在‘市场失灵’现象?”而国家出于社会安全?公共利益等方面的考虑,通常也不愿将这些行业交给私人企业经营,而是由政府直接经营,这就为政府干预与调控经济,以“有形之手”协调“无形之手”运作提供了一处空间[3]?由此形成了公用企业传统的事业化管理体制即企业的市场经营与行业管理相结合,从而为公用企业垄断经营埋下祸患?
    2.不同程度的自然垄断性?关于自然垄断,传统经济学理论一般是用规模经济原理进行分析的,现代经济学理论则倾向于用成本弱增性原理来描述其特征[4]?前者是指在一定的产出范围内,生产函数成规模报酬递增状态,企业的规模越大,单位产品的成本就越低,由一个企业大规模生产要比几个企业小规模同时生产更有效率;后者是指一个企业生产一定数量产品的总成本,要比两个或两个以上的企业共同生产同样数量产品的总成本低?简而言之,自然垄断是指依其性质只能或只宜“独家经营”的业务或事业[5]?公用企业通常是规模经济比较明显的行业,即规模越大,生产成本就越低,由于它们向社会提供产品或服务往往需要通过有线或无线电?管道?公路?铁道等网络来提供,而网络建设耗资且费时巨大,而且资金一旦投入就难以在短时期内收回,也难以改为其他用途?如果在同一行业或领域内允许有多个企业之间相互进行竞争,将势必导致重复建设,造成资源的大量浪费?因此,对于规模经济比较明显的行业,通常要求由一家或少数几家企业进行独家或垄断经营,由此形成了公用企业的垄断传统?
    二、公用企业的利弊分析及现行立法规制
    公用企业作为政府或公共机构所有的企业,其垄断或限制竞争的初衷是为了提高整体经济效益,维护社会公众利益?然而另一方面,公用企业作为企业,是以其独立经济实体的身份在市场中运行并参与竞争,它们有着自身的经济目标,从而决定了公用企业在一定程度上与私人企业一样,有着追逐利润的动机和目的,从而极可能利用其在市场上的特殊地位,滥用市场势力,损害其他经营者以及消费者的合法权益?在实践中,公用企业实行行业垄断经营的经营管理体制也日显弊端,其主要表现分析如下:
    1.主体性质含混不清?一方面,公用企业是向消费者供应电力?煤气?自来水?提供交通?运输?电信等服务的企业组织,此种主体特性要求其应当与交易相对人处于平等的民事主体法律地位;另一方面,公用企业同时也处于行业管理者地位,属于行政主体,拥有相应的行政职权,有权力对本行业所辖业务活动实行管制,进而利用其行政权力为本行业谋取不正当的经济利益?正如经济管制理论代表人物乔治?施蒂格勒所说:“管制通常是产业自己争取来的,管制的设计和实施主要是为受管制产业的利益服务的?”[6]
    2.行业垄断经营管理体制为公用企业利用独占地位和行政权力谋取不正当经济利益打开方便之门?由于公用企业具有民事主体和行政主体双重法律地位,在实践中,他们更多地看重自己的行政主体资格和手中的行政权力,常常采用损害消费者合法权益?危害社会公共利益等不正当手段来谋取不正当经济利益?例如,在我国电信业垄断经营过程中出现的电信服务质量差?价格高?滥收费用等情况严重的现象早已为世人所共知?1999年3月1日电话费调价之前,我国的国际长途费是一分钟29元,相当于美国往中国打电话(0.58美元)的6倍;调价后降为15元,相当于美国往中国打电话的3倍?如果再考虑到我国的人均收入,这样的价格实在太高了[7]?
    3.容易与社会公益目标相背离?伴随着行政权力扩张所产生的部门利益的扭曲以及政府部门管理?经营所可能带来的低效率,公用企业的具体经营目标极其容易与其固有的社会公益目标发生背离?其结果不仅难于满足公众的消费需求,反而会影响行业的顺利健康发展,使这些行业成为集聚非法部门利益?个人利益的“钱袋”?
    针对我国公用企业垄断经营的诸种弊端和不良现象,立法部门也制定了相关的法律法规对其予以规制?然而由于法律法规本身的不健全以及在实施过程中出现的执法不力等现象,公用企业垄断经营给消费者及社会带来的消极影响仍未得以改善?我国现行的规范公用企业市场行为的法律法规主要有三大类:(1)1993年9月2日全国人大常委会通过的《反不正当竞争法》?该法第6条规定:“公用企业或者其他具有独占地位的经营者,不得限定他人购买其指定的经营者的商品,以排挤其他经营者的公平竞争?”该法第23条还规定了公用企业滥用优势行为应当承当的法律责任,即公用企业或者其他依法具有独占地位的经营者,限定他人购买其指定的商品,以排挤其他经营者的公平竞争的,工商行政管理机关应当责令停止违法行为,并可视其情节轻重,处以5万元以上的罚款?(2)国家工商行政管理局与1993年12月发布的《关于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定》?该《规定》第4条列举了公用企业滥用优势地位?限制竞争的种种行为?虽然《反不正当竞争法》和《规定》赋予了省级或设区的市级工商行政管理机关查处公用企业限制竞争行为的权力,但在实践中,工商行政管理机关在对公用企业的滥用优势行为进行调查时,公用企业往往采取抵制态度;工商行政管理机关的罚款通知和制裁决定,公用企业通常也不予执行?这说明由工商行政管理机关查处带有行政垄断性质的公用企业实施的垄断行为是不太适宜的,其权威性?独立性都显得不够?(3)一些关于公用企业的行业性立法,如《电力法》?《铁路法》等等?这些行业性立法针对公用企业是垄断性企业的特点,规定了公用企业在经营中的义务和应承担的法律责任?然而,在市场经济条件下,行业管理部门监督本行业企业市场行为的效果并不理想,主要原因是管理部门与其监督管理的企业有着相同的经济利益?当公用企业与其他经济组织或者消费者发生争议时,行业管理部门注重保护的是本行业企业的利益,而不是其他经济组织及消费者的利益?这说明我国目前规范公用企业市场行为的法律制度还不够健全,执法机关的执法手段尚缺乏足够的力度,而且公用企业的经营管理体制存在的严重问题,也在一定程度上阻碍了法律的有效实施?
    三、有效规制公用企业垄断的思考与建议
    公用企业实行垄断经营的管理体制固然有着提高整体经济效益的良好初衷,在实施中对国民经济的健康持续发展也确实起到了不可估量的作用?然而其日益显露的诸种弊端也在提醒和迫使我们通过立法和执法等手段对其作出合理有效的规制和引导,使其更好地服务于消费者和社会?鉴于我国目前所处的具体国情,笔者认为,要合理有效地规制公用企业垄断,应当从以下几方面着手:
    1.实行政企分离,赋予公用企业以独立的法人资格?由以上分析可以看出,由政府部门来担当行业利益代言人或行使垄断权是有害于市场经济秩序的?西方国家20世纪80年代终止“国有化”运动,而掀起“私有化”浪潮即是证明?尽管基于公益,政府调控与干预不可或缺,但要建立完善的社会主义市场经济,充分发挥市场的作用,就必须实现实质意义上的政企分离?为政府职能准确定位,保障经营主体的独立自主,使行政权力退出其不应进入的领域,将部门利益与社会整体利益相隔离,将政府的公共管理职能与经济管理职能相区别,使社会利益尤其是消费者的权利得以保障?一方面,将对公用企业的监督管理职能从公用企业中剥离出来,设置专司监督管理公用企业的政府部门?这些监督管理部门与公用企业之间不存在任何直接的利益关系,从而使其能以完全独立的监督管理的主体身份客观地?公正地对公用企业行使监督职能?另一方面,将独立的法人财产权交由公用企业来行使,使其成为真正的企业法人?公用企业的所有投资主体都只能以出资者的身份参与公用企业的经营决策,而不能以任何方式直接干预公用企业的经营管理?
    2.引入竞争机制,实行分业经营?要有效地反对公用企业垄断,以平民怨,促使公用企业健康发展并带动整个经济?社会不断提升档次,关键要在其中适当地?尽可能地引入竞争机制,以收釜底抽薪之功效?首先,科学技术的发展使某些传统的自然垄断行业不再具有自然垄断特征?以电信业为例,20年前,电信业以铜材为主要原材料,所需投资大,为取得规模经济效益和避免重复建设,由国家统一规划?统一建设?统一经营和统一管理?近年来,随着通讯技术的发展,特别是光纤?通讯卫星?计算机等大容量传送途径的开发,电信基础设施的投资规模大大缩小,长距离通信成本大幅下降?这些都在技术上?传送成本上减少了进入壁垒,使其不再具有自然垄断性质?其次,经验表明,公用企业垄断导致行业内部X效率的产生,对外也容易产生服务质量低劣?价格居高不下等弊害[8]?国家出于社会公益的考虑,对公用企业采取价格管制与市场准入管制等手段?然而,实际成本加报酬的价格规制手段弱化了企业降低成本的激励;而市场进入管制又使企业缺乏竞争刺激,对提高效率?改善服务不感兴趣?两种管制手段的客观结果都损害了社会公共利益?市场经济的本质和精髓是竞争,英国古典经济大师亚当?斯密喻竞争为一只“看不见的手”,对其作用有一段颇为经典的描述:“一种事业若对社会有益,就应当任其自由,广其竞争?竞争愈自由?愈普遍?那事业亦就愈有利于社会?”[9]因此,公用企业有必要也有可能引入竞争机制,以减低进入公用企业市场的壁垒,让更多的经营者有可能也有机会参与公用企业市场的竞争?
    3.进一步健全竞争法律制度,规范公用企业各种市场行为?根据西方国家改革自然垄断行业管理体制的经验,打破公用企业垄断主要是通过立法方式实现的,即以立法为先导,用法律手段为打破公用企业垄断确立基本框架,然后再依法进行改革[10]?这种先立法?后改革的模式值得我们学习和借鉴?当前,我国应秉着促进公平竞争?提高服务水平与经济效率?让利于消费者的指导思想,建立与完善公用企业的专门立法?对于公用企业垄断来说,“反垄断法”是普通法,其功能是对市场主体一般地反限制竞争,在公用事业缺乏竞争?市场结构僵化的情况下,仅靠“反垄断法”从外部反垄断,并不能治其根本?而调整相关公用事业的专门法如电信法?邮政法?电力法?铁路法等是特别法,专门法对其垄断如有特别规定,则应当优先使用作为普通法的“反垄断法”?因此,反公用企业垄断,从根本上说要在有关公用事业的专门立法上做文章,“反垄断法”只能起辅助或兜底作用?为了确保专门法能从根本上促进社会公共利益,各专门法应由人大常委会组织包括政府部门?各行各业的技术专家?法学家?律师?经济学家?各行业企业和消费者代表等在内的专业工作委员会立法?当然,决不能说“反垄断法”在公用企业反垄断中无所作为,或者说它在这方面的地位比专门法低?在特别法未做规定?规定不明?或者规定有矛盾冲突的情况下,就需要将反垄断法的一般原理使用于公用企业的垄断和竞争问题?反垄断法还要一般地反卡特尔和滥用优势的行为,不允许公用企业在专门的公用事业之外限制乃至扼杀竞争,损害其他竞争者和消费者的权益,进而危及整个市场经济?“反垄断法”作为悬在公用事业头上的一柄剑,平时引而不发,必要时可将其使用于某垄断企业,以改善市场结构,形成有效的竞争格局?