关于中国法律解释体制的思考（二）

2.把法律解释单列为一种权力，相对独立于法律制定权和法律实施权或决定权。

从法律解释权与法律制定权的关系分析，人们并不把法律解释权归之于法律制定权。具体说来，这包含三个命题：一是有权制定法律，就有权解释该法

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从法律解释权与法律实施权或决定权（主要是司法权和执法权）的关系看，由于现今立法把有关法律解释权分别授予全国人大常委会、最高法院、最高检察院、国务院及国务院主管部门、省级和较大市的人大常委会和政府或政府主管部门，因而从总体上说，人们也不认为法律解释权完全从属于法律实施权或决定权。具体地说，有权实施法律或者在法律上拥有决定权的机关，并不一定对所涉法律拥有解释权，甚至绝大多数对所涉法律不具有解释权；而有权解释法律的各实施机关，尽管在名义上其解释涉及的是法律的“具体应用”，却基本上脱离具体个案或问题的法律实施或决定过程。因此，法律解释权在一般意义上被认为是可以与法律实施权或决定权分离的。

3.按照国家机关的职能划分，将法律解释权分别划归相关的职能部门实际行使。

虽然宪法只是规定全国人大常委会有权解释宪法和法律，但是，人们并不因此认为法律解释权的实际行使应该和可能由全国人大常委会完全承担。因为在人们看来，法律解释是一种普遍存在的需要，这种需要不仅存在于法律条文本身，而且还广泛存在于法律条文的具体应用过程，也就是说，法律解释的问题交叉存在于立法领域和法律实施领域，它们涉及到不同的国家职能，如立法职能、审判职能、检察职能和各种行政职能等。由于这些职能在整体上由不同的国家职能机关分别承担，如同各自的“势力范围”，因而法律解释权作为一项单列的权力，自然也就遵循了国家职能的既定划分，分别由相关的职能主管部门负责行使。

具体地说，与前述法律解释权限划分的思路相对应，法律解释权的实际行使体现了以下三个观念：其一，中央归中央，地方归地方－－全国人大和全国人大常委会制定的法律，归中央解释，地方性法规归地方解释；其二，立法归立法，实施归实施－－属于立法本身或“条文本身”的问题（即“进一步明确界限或作补充规定”），由立法部门解释，属于法律实施或法律“具体应用”的问题，由实施部门解释[1]；其三，审判归审判，检察归检察，行政归行政－－属于法律实施的问题，由法律实施所涉及的主管职能部门解释。同时，人们认为全国人大常委会在法律解释体制中应该处于主导地位。这不仅因为在制度设置上，它在国家法律体制中处于优越地位，宪法中只是规定了它解释宪法和法律的权力，由它制定通过的决议具体构建了中国的法律解释体制，最高法院和最高检察院的解释争议要由它解决；而且还因为，在法律解释的原理上，人们认为，既然法律解释要探寻和依照立法原意或立法意图，全国人大常委会作为全国人大的常设机关和本身拥有立法权的机关，比其他机关更有发言权。

4.由少数高层立法机关和法律实施机关垄断法律解释权，最大限度地使法律实施成为机械地适用法律的过程。

如上所述，人们对法律解释必要性的肯定是全方位的，撇开法律规范由于存在缺漏和滞后性等情况而需要通过法律解释加以弥补不论，单就把抽象、概括的法律规范适用到具体的人和事以及克服法律规范自身存在的模糊和歧义而言，法律解释也不可缺少。因此，法律实施与法律解释是密不可分的，没有谁会否认法律实施需要法律解释。但是，尽管人们对法律解释的必要性以及法律解释作为法律实施的一个基本构件已有认识，这种认识却没有体现在有关的制度设计上。更进一步说，在实践中起主导作用的还是严格区分立法职能和法律实施职能的观念，也就是要求绝对严格地“依法裁判”或“依法办事”的观念。[2]这表现在：第一，作为立法和法律实施的区分的延伸，在法律解释（处于法律实施阶段）上区分“条文本身”的问题和“具体应用”的问题，并规定前者由由立法部门解决；第二，规定由法律实施的有关主管职能部门解决法律“具体应用”的问题，但试图通过排除法律条文本身“进一步明确界限或作补充规定”的含义来严格限定“具体应用”一词，使之不带有立法意味[3]；第三，把法律解释权集中于最高法院、最高检察院和政府各主管职能部门，意图最大限度地使法律实施成为机械而单纯的法律适用过程。[4]此外，现实生活中存在的否定抽象司法解释的态度，以及针对下级司法机关从事司法解释的现象而不断重申最高司法机关的司法解释专有权的做法，也从相反的角度提供了同样效果的证明。

三、基本特点

以上从规范、事实和观念的层面，对当代中国的法律解释体制进行了描述和分析。据此，笔者认为，当代中国的法律解释体制是极具本土特色的。因为，

如果按照学理上的一种基本理解（也是现代法治实践中一种比较普遍的理解），把法律解释视为与法院裁判过程中的法律适用密切相关的一项活动，视为裁判者适用法律的一个基本前提，那么我们首先会发现，这样一种意义的法律解释与中国的情况并不相同。在中国，法律解释与具体案件的裁判者普遍脱离，它被单列为一种权力，在审判领域，只有最高法院拥有法律解释权。同时，从总体上说，法律解释权的主体也远不只是甚至主要不是最高法院。

如果我们把法律实践区分为立法和法律实施两大领域，那么我们还会发现，尽管在中国的宪法和法律中，法律解释属于法律被制定通过并进入实施阶段后的一项活动（如果说把法律解释单列为一种权力、使之相对独立于法律制定权和法律实施权，是中国法律解释体制产生的基本前提的话[5]，那么法律实施则是其存在的基本背景），但是，由于人们认为它既涉及法律实施问题，也涉及立法自身的问题，因而法律解释权的主体也不限于法律实施部门（司法部门和行政部门），还包括立法部门，甚至立法部门（全国人大常委会）在法律解释中还处于主导地位。由此我们可以说，法律解释是国家各职能部门“齐抓共管”的领域。

因此，中国法律解释体制的基本特点（也是其基本构架），从总体上可以概括为三：

(1)部门领域内的集中垄断。即由不同领域的职能主管部门统一行使本领域的法律解释权，如审判领域由最高法院统一行使，检察领域由最高检察院统一行使，行政领域由国务院或者分别由各行政主管部门统一行使；

(2)部门领域间的分工负责。这种分工包括中央部门和地方部门之间的分工，立法部门、司法部门和行政部门之间的分工，以及司法部门相互间和行政部门相互间的分工；

(3)立法部门（全国人大常委会）主导。即在法律解释体制中，立法部门处于支配地位，尽管从数量上说，解释的任务实际上主要不是由它所承担。

那么，这样一种富有特色的解释体制，在设计上是否具有合理性呢？[6]迄今为止，人们基于这一体制的实际运行状况，已经提出许多问题，其中比较显著的有：立法解释超越法律解释范围变成了对宪法和法律的修改[7]，全国人大常委会的法律解释权长期虚置或实际旁落（旁落于其办事机构，旁落于其他部门），抽象司法解释或司法解释越权，以及各种违反法律解释权专属性（如立法解释权的专属性、司法解释权的专属性等）的做法。尽管这些问题基本上是在肯定现行法律解释体制的前提下、从其实现的意义上来提出，但是，笔者认为，这些问题并非一些局部的枝节性的问题，它们的出现和长期存在，本身已足以使我们怀疑体制自身在整体上是否具有合理性；而思考和分析这些问题产生和存在的原因，则可以说，它们在根本上出自现行解释体制本身，因而是难以避免的。

 【作者简介】
张志铭，中国人民大学教授、博士生导师。
 
【注释】
[1]请注意，尽管在中国的宪法和法律中，法律解释属于法律被制定通过并进入实施阶段后的一项活动，但人们并不认为它所涉及的只是与立法相对的法律实施问题。
[2]这种观念在1804年的《法国民法典》之后，伴随着以法国和德国为首的大陆法系国家的法典化进程，曾盛行于整个19世纪。《法国民法典》在其“总则”的第四条和第五条分别规定：“审判员借口没有法律或法律不明确不完备而拒绝受理者，得依拒绝审判罪追诉之”；“审判员对于其审理的案件，不得用确立一般规则的方式进行判决”。（《法国民法典》，李浩培、吴传颐、孙鸣岗译，商务印书馆1979年版。）这就是说，制定法是完美无缺和逻辑自足的，它不可能“没有”，也不可能“不明确”，因此法官在判决中“确立一般规则”根本没有必要，同时也有违立法和司法分权的法治原则。
[3]但是，至少从司法解释的实践看，由于把司法解释权集中于最高司法机关，就使司法解释难免抽象性质，从而使“具体应用”也不可能不带有立法的意味，并因此招致批评。
[4]这在实践中并没有做到，因为从理论上讲，要把法律解释行为从法律实施中剥离出来，是不可能的。对此，本文在后面还将论及。
[5]从这个意义上说，交叉于现行的立法体制和法律实施体制之间，相对独立地存在一种法律解释体制，本身就是一种“特色”现象。因为如果不是把法律解释作为一种“单列”的权力，而是把法律解释作为一种法律技术，作为法院行使裁判权的一种从属活动或“应有之义”，或者在更大的范围里把它分别作为立法者行使法律制定权和法律实施者行使法律实施权的一种从属活动或“应有之义”，就不可能有法律解释体制。
[6]也许有人会说，与任何特色性的事物一样，中国法律解释体制的形成，可能更多的不是一种预先设计的结果，而是一种经验性事实，因此，其存在的合理性并不在于逻辑而在于事实，在于它在事实上是不是切实有效。这无疑是正确的。因为我们之所以提出中国的法律解释体制在设计上的合理性问题，主要原因恰恰在于，它在实际运行中出现的各种问题，使得它的合理性已经难以从实际有效的意义上加以证明。
[7]例如，有的文章指出，通常把1983年六届全国人大第20次常委会通过的《关于国家安全机关行使公安机关的侦查、拘留、预审和执行逮捕的职权的决定》作为对宪法37条和40条规定的解释，但实际上这并非宪法解释，而是全国人大常委会越权决定了该由全国人大决定的事项，是对宪法的修改。参见袁吉亮《论立法解释制度之非》，《中国法学》1994年第4期。由于全国人大常委会对基本法律有权作解释，也有权作部分补充和修改，人们并不在意它们之间在实践中的混淆。