论合法行政

发布日期：2010-03-24 作者：姚胜利律师

      论合法行政

    所谓合法行政，是指国家在行政管理的各个方面，都要依法办事，使国家的行政管理活动完全建立在法制的基础上，全面实现行政管理的法治化。在真正的法治社会，只有在政府的行政权力受到法的严格制约的情况下，才意味着法治真正的建立和完善。只有做到合法行政才能真正实现法治。法治（Rule of law）本来的含义就是指法的统治，即法居于国家与社会的统治地位而不是用法来治（Rule by law），否则，就与“人治”无异。各级行政机关能否做到合法行政，决定着社会主义法治国家目标的能否实现。
一、合法行政是当前确立社会主义法治理念的关键
中国是一个有着悠久文化的文明古国，在我国的历史上，封建社会阶段时间最长，以致到后来，在落后于西方资本主义列强的情况下，才迫不得已退出历史舞台，进而直接过渡到社会主义社会。在中国历史上，儒家文化曾长期占有统治和支配地位,是辅助统治阶级进行“合法”统治的有力工具，浸润并影响了两千多年中国的政治、经济、法律、社会宗教乃至心理，直到今天仍然具有广泛的影响和号召力。儒家文化不乏优秀的成份，但我们认为它长期宣扬的尊尊、亲亲和君君、臣臣、文文、子子等级伦理观念，其统治的封建社会国家法律以国家强制肯定皇权、族权、父权、夫权和官贵持权，规定议、请、减，官当和荫亲属制度，确认“亲亲相隐和以血缘亲疏为准”的“服制”。实际上为“以情乱法”奠定了基础，皇帝和皇亲国戚、朝廷重臣、封疆大吏、地方官员，都可以据此以情乱法。上行下效，地方上有钱有势的族长、家长在他们自己或亲友诉讼时，也都以人情为由蔑视法律、贿赂官府、出入人罪。这些虽已成为历史陈迹，但是这种以政治为中心的“吏官文化”对人们观念影响之深，特别是对人们价值取向的影响一直流传至今。社会上流行的所谓“公关”、“建立关系网，人情网”、执法腐败就是旧的理论中糟粕观念在现实社会生活中的表现，即使地对今日国家工作人员职务把犯罪亦有其深刻的内在影响。受儒家文化的影响，政治世俗化，社会生活政治化，政治权力对于社会各个层面的控制愈加严密和强大，因此一个拥有政治权力的官吏，实际上拥有贪污、受贿的一切条件和机会，这也是中国历史上“富”与“贵”、“权”与“势”能够合一的根本原因。正因如此，封建社会人治盛行，个人权力大于法律的现象也屡见不鲜并被人们接受，就是直到当代社会，人们崇尚权力的意识远比限制权力的意识强烈。当然这也与新中国成立后，多年实行高度集中的计划经济体制，凡事按领导人意见办，民主制度不够完善，法制不够健全，导致一些领导干部和相当多的群众法治观念淡薄也有一定的关系。以上历史原因，也使得许多人在很长一段时间里认为，也愿意认为依法办事只是司法机关的事情，而并不把行政机关也看成执法机关。认识上的这种偏颇自然也将增加依法行政的难度。政府地方保护主义实际上就是“官本位、轻法治”在作怪，这种现象的出现与封建社会的“权大于法”的专制传统有着必然的联系。而社会的许多投机分子，正是看准了这一点，大肆行贿、寻租权力，使许多表面上的“廉吏”纷纷落马,走向腐败的深渊。此外,“文革”十年动乱,使无政府主义遗毒在社会上,特别是在年青一代中有很大影响。改革开放以来,市场经济的发展也带来了利己主义,金钱至上、贪婪、腐败之风盛行。这些无疑增加了依法行政的困难。由于以上种种弊病存在于人的思想、意识领域内，所以一时很难以从人们的头脑中彻底根除。这些消极因素的存在是我国行政法治整体水平目前还难尽如人意的重要原因。国家行政管理和百姓生活的紧密程度决定了合法行政在建设社会主义法治国家中的重要地位，然而现实行政法治水平的不高，必然会导致有法不依、执法不严、违法不究、不依法办事，从而也就使建设社会主义法治国成为一句空话。正如上面所述，影响合法行政水平的上述消极因素存在于思想意识领域，一时难以根除，而这种专制、封建、无政府主义、拜金思想一日不除，社会主义国家法治理念就不可能真正树立，建设社会主义法治国家的目标也终将不能真正实现。
二、合法行政是促进社会主义市场经济发展的重要基础
   我国现在正努力发展社会主义市场经济，而且比起资本主义的高度发达、历史长久的市场经济，还显得很稚嫩，仍处于市场经济的初始阶段。正是因为我国社会主义市场经济处于这样的初级阶段，所以它急需的是调整，各类平等主体间交易关系，保护主体合法权益的民商法，只有以此为市场经济活动的基本准则，我国的市场经济才会不断走向成熟。现在，世界上许多发展市场经济的国家流行以经济行政法，由国家对社会经济进行干预。本人认为，在一些有发达市场经济的资本主义国家里这样做是完全必要的，然而正如前面所论，我国发展市场经济的历史还很短，市场经济远未发达成熟到需由国家用大量经济法干预国民经济的阶段，过多的行政干预只会阻止市场经济的进一步成熟而出现某种变形经济。我国要从过去的高度计划体制过渡到依法治国的市场经济体制，也只是一句空话，从而变成一种虚有其名的市场经济。所以要发展社会主义市场经济，就必须突出强调民商法，其它部门也必须确保此重点。需要指出的是民商法和经济行政法一些重要内容，原则是不一致的。具体而言本人认为主要有以下两点：一、民商法主要是确认和保护公民法人所享有的所有权、债权等各项民事权利，它是以权利为本位，或者说是平等保护权利的法律。而政府行政法规规章主要是对作为相对人的公民、法人的管理，或者说是对相对人从事一些民事活动的限制。二、自愿、平等是民法的基本原则，公民、法人可以依据此原则自由订立合同，自由进行交易行为。然而民事主体在越来越多地享有合同自由订立权的同时，却仍然受到一些由行政规章规定的审批制度的限制。.由于民商法与经济、行政法存在着以上的原则、内容上的不一致，而执行国家８０％以上法律法规的行政机关，如果不能认识到社会主义法律体系中民商法的重要性。不能主动与民商法协调，为市场经济服务，那么它就很容易侵犯以民商法为基本准则的市场经济中竞争的民事主体的权利。不注意保护民事主体的权利、不尊重交易当事人必要的订立合同的自由的法律规章制定得再多，也是市场经济所不需要的。同时也只会对民事主体制造更多的障碍，平等、自由、竞争的良性市场经济体系必然难以建立。为保障市场经济发展所提出实行的依法治国也会有名无实。所以说，合法行政就是要依照突出强调民商法的适应经济需要来制订和实施执行法律。要从过去的专制传统、计划经济体制下的高度重视行政权的思想中解放出来，转变到突出强调民商法,这当然需要一个过程,这样的合法行政要真正做到必然不是一件容易的事情,而我相信如能真正做到这样的合法行政,那么离真正的法治国家的实现也就不远了。
三、合法行政是树立法律权威的前提条件
建设社会主义法治国家必然要求树立法律权威，法律权威不能树立，“法治”必然如前面所说的是“用法来治”，而不是“依法而治”，也就不是真正的社会主义法治国家了。可以说法律权威树立与否，标志着社会主义法治是否真正实现。在当代，中国法律权威到底有没有树立起来，或者说其状况又是如何呢？本人认为，中国迫于发展经济，增加国家综合实力，挤身世界强国之林的需要，正在试图树立法律权威，但说法律权威已经树立起来了，则显然为时过早，不然，为什么会出现那么多有法不依，轻法治的现象呢？笔者认为，影响法律权威树立的重要原因就是国家行政机关过份推崇政策，忽视法律。对政策过份推崇产生的后果是将建国初期确立的“有法律依法律；没有法律依政策”变成了这样一个无形的规则：有法律依法律，但还得适合政策；没有法律依政策，有了政策也就不需要法律。执行国家80%以上法律、法规的国家行政机关，以政策代替法律，依政策行政，而不是依法律行政，那么被其管理的为数众多的相对人，在遇到有关问题时，怎么会，又怎么能首先想到法律而不想到政策呢？从这个角度来看，行政机关是否真正依法行政决定着法律权威在社会生活中能否树立，也决定着依法治国能否真正实现。党的政策能被抬到很高的位置，有历史方面的原因，也因为其有很好的特点。在新中国成立前的战争时期，党也好、军队也好、群众也好，注意的是党的政策。依靠政策，人民推翻了三座大山，消灭了国民党军队。共产人取得政权以后，国家仍然习惯于使用党的政策，而把法律当作反动阶级压迫人民的工具。党的政策能发挥这么大的作用，产生这么大的影响，也与其具有一些很好的特点有关：（1）决策的果断性。政策通常是几个领导人开个会议就能制定出来的，所以，它比法律的出台快捷得多。（2）制订的灵活性。由于其制订简便快捷，所以在出现新问题时，领导人也容易改变政策，根据问题的新特点作出相对应的对策。（3）传播快、执行效应快。政策的传播主要是通过新闻媒体和文件，新闻媒体的广泛宣传、重复强化接受，发文件的针对性，使得它很容易被广大干群掌握。然而，政策治理实质是一种人治。虽然它是通过领导人发扬民主，到群众中去，广泛听取各方面意见而作出的，但如果领导人思想认识有偏差或权力关系不正常，导致其注意力转移，那么，政策制订错误或失误就难以避免。而相比之下，立法不仅是建立在有广泛代表性的民意机关之上，而且还有一个民主的立法程序作保障，所以其基本是反映民意的。当然，立法也未必全都是民主、科学的，但与政策相比，出现失误的可能性会小得多。现代文明国家大都推崇法治，就是因为法律手段比起其它治国手段，更能保障公平、正义，更能促进社会进步，我国要强大，改变落后状况，就必须靠法律手段依法治国，就必须要树立法律权威，而逐渐消弱政策的作用。在中国这个吏官文化意识强烈的社会，要做到这一点，关键就在于国家党政机关的官员们自觉依法行政，带头树立法律权威，上行下效，只有这样，社会民众遵从法律的意识，才能真正逐渐被培养起来，社会主义法治的进程才会大大推进。在我国，行政机关占主导地位，权力巨大，只有行政机关自身做到依法行政，人们才敢依法行政，监督也才会有实效。由此看来，公正司法，法律监督都是树立法律权威的重要方面，然而更关键、更为根本的则是党政机关的依法行政。在当前只有搞好依法行政，才能树立起法律权威，才能实现依法治国。
四、合法行政有利于促进社会主义法治建设的进程
    国家权力机关的立法与国家行政机关行使行政权力的执法是依法治国得以实现的重要的两个方面和阶段，少了哪一个方面和阶段，依法治国都将不可能实现。没有国家权力机关的立法，国家行政机关将会变得无法可执，也就谈不上依法治国；另一方面，光有国家权力机关制订的法律，而没有行政机关的执法，则此种情况下的立法，只是浪费立法资源，有害无益，同样也谈不上依法治国，而相比之下，执法即依法行政则显得更为重要，因为现代社会出现有法不依的情况较多，而真正无法可依的情况较少，而且有法不依的危害程度比无法可依更深。在出现有法不依的情况下，往往救济方式复杂、时间长、费时费力，而在无法可依的情况下，要么可以根据相关法律原则、政策进行阐释、要么可以据相类似的法律进行类推，甚至可以由有权机关作出司法解释，总之，出现后者情况时，要比有法不依易于解决得多。在我国自1989年《行政诉讼法》的颁布实施，翻开了中国行政法制建设史上新的一页，而后又形成了一股势头很猛的“程序法热”。就立法而言中国相继颁布了《国家赔偿法》、《行政处罚法》、《行政监察法》、《行政复议法》以及其它一些专门行政法律、法规。尽管出台了这么多相关的行政法律、法规，然而在一些行政管理领域，依然出现了机构林立、效率低下、程序繁琐、官僚主义以及“乱罚款、乱收费、乱摊派”等现象，究其原因，就是有关行政机关并没有做到依法行政。鉴于此，本人认为，当前应做到以下几点：一、重视正确适当适用行政法，使其落到实处。“依法惩贪”不等于“重刑惩贪”，刑事制裁手段不是惩治向往腐败的唯一法律手段，行政处分等惩戒措施在反腐败斗争中的作用不可低估，应当受到重视。第一，重刑惩贪，包括运用死刑、长期徒刑惩治贪污贿赂犯罪，代价大成本高，行政惩戒代价小、成本低。第二，行政惩戒处分中的撤职，开除公职，通过剥夺腐败分子用来搞腐败的权力，使之无从再搞腐败，效果不比重刑惩贪差。第三，就威慑力而言，把一个贪污受贿成百上千万元的罪犯判处死刑，同把一个贪污受贿二、三千元的腐败分子给予撤职处分，两者相比后者不比前者差多少，在腐败人群中更能引起震动。第四，对于腐败行为，一经揭露，立即给予该人相应的行政处分，策略上也不无益处。实际上，行政惩戒手段在反腐败斗争中应该是我们依法惩贪的优先策略选择。二、完善法律，法规，制订行政程序法。行政机关所实施的法律在内容上必须合法，这是依法行政的要求，行政机关在施实行政行为时，其行为必须在程序上合法，也同样是依法行政的应有之义。只有首先在程序上做到合法，才能使依法行政的内容落到实处。程序的合法是保证实体内容公正的前提，也是法律的生命。只有这样，已颁行的法律才能达到预期的良好效果。乱收费、乱罚款等违法现象，在一定程度上就是某些行政机关没有做到程序上合法而造成的。三、健全对行政规章的审查制度。行政立法是我国立法的重要组成部分，我国的行政诉讼法，法院只能对具体的行政行为进行审判，而对于抽象性的行政行为（即行政机关发布的规章），只能是“可不予参照”这样审查。这样非常有限的审查，实际上，很难起到规范行政规章合法性的作用。而在实际生活中，乱收费、乱罚款等行政违法行为，正是由于许多行政机关受到利益的驱使，缺乏合理、科学论证的制订引起的。因此，健全行政规章审查，把好具体行政行为的源头（抽象行政行为）关就显得异常重要。四、提高公民法律意识，加强行政执法监督。搞好行政执法监督是促使行政机关做到廉政的重要保证，有利于行政机关的自身形象和提高执法质量。行政监督需要全民参与，而行政机关自身监督和廉洁自律更显重要。我国没有实行“三权分立”，但并不是说在我国权力就没有制约，权力就可以滥用。正如前所述，行政权由于其特点具有易扩张性，一旦行政机关本身不加强自律，无完善的自律机制，那么必将直接导致有法不依，使法立于纸上，依法治国也会束之高阁。另外由于我国的监管制度是自上而下的，系统外部监督力量还不够，民众法律意识不强，不知监督、不敢监督是普遍存在的现象。因此，既要提高国家行政机关工作人员的法律素质，也要提倡全民积极响应党中央的号召，宣传、学习法律，培养、增强人民的法律监督意识，只有这样才能使立法落到实处，使立法起到应有的作用。所以说当前减少腐败以及其它一些行政违法活动，关键不在于有法可依，而在于有法必依、合法行政，特别是在当前这种法制水平状况下，合法行政则是实现社会主义法治的重中之重。

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