中国的转型秩序与法治发展战略

一、中国转型秩序演进的基本假设与相关说明
　　二、高位风险阶段：几种可能的趋势
　　三、一种广义的法治发展战略
　　四、目标冲突与法治发展的阶段划分
　　五、法治进程分析之一：经济发展主导的法治建设阶段
　　六、法治进程分析之二：社会发展主导的法治建设阶段
　　七、法治进程分析之三：政治发展主导的法治建设阶段
　　八、结语：长期性挑战与已有经验

　　本文意在对中国转型秩序与法治发展战略之间的复杂关系做出某种简单性的理论说明。毫无疑问，在中国转型秩序与法治发展之间肯定存在着某种客观上的多头绪、多层次和多角度的关系，在理论上把此种关系明晰化，对于理解中国的法治发展战略很有意义。

　　近代西方国家走的是社会演进型的法治道路，由于不存在一个主观上协调法律与社会之间关系的行为主体，且无前人经验，法律与社会各方面的协调关系是在接连不断的矛盾碰撞与磨合中自发实现的。与之相反，中国走的是政府推进型的法治道路[1]，法治建设首先被明确确立为国家的主要发展目标之一，借助于西方经验的强大示范效应，在主体意识和政策制定方面，强烈关注和把握法治发展与社会发展之间的关系并使之协调发展，是政府推进型法治的应有之义。

　　在过去二十八年社会转型与体制转轨过程中，除了现代化发展“三步走”的总体战略目标以及不同层面社会发展目标外，相应地，中国在法制建设方面也提出了一系列具有明显阶段性特征的法制建设目标和实践指导方针，如八十年代的“加强民主与法制”、“法律为经济建设保驶护航”，九十年代的“依法治国，建设法治国家”，以及新千年以来的以“法律手段构建和谐社会”及“法律与创新型国家”等等。这些社会建设目标与法制建设的目标与方针，不仅不同程度地涉及法律的近期行动与远期行动目标的协调问题，涉及到中国社会转型不同阶段性的特征与法制建设的相互关系，而且也将直接影响和决定中国法治的基本面貌与未来前景。由此，从社会转型的总体视角和不同时期的阶段性特征把握中国法治发展战略问题也就有了某种必要性。

　　本文将从中国社会转型秩序的阶段性特征出发，探索中国的法治发展战略问题：一、中国转型秩序的基本假设，主要是把中国转型秩序的已有轨迹与未来趋势的构想结合起来，构成一个完整的转型秩序的趋势走势图。二、对转型秩序走势的风险等级与可能出现的危机类型做一简要的技术说明。三、说明中国当前处于社会转型的高风险阶段，转型风险的不确定后果本身蕴含着不同的未来趋势。四、提出一种与近代西方狭义的“法律控权说”相区别的广义法治发展目标。五、分析发展目标之间的冲突与法治发展阶段的划分问题。第六、七、八部分讨论不同阶段的法治发展特征与内容。最后部分是简要结语，概括中国法治的长期性挑战与已有经验。

　　一、中国转型秩序演变的基本假设

　　从历史经验看，社会转型是一个充满矛盾风险的过程。转型秩序一般会呈现“先恶化，后改善”的特征。此种特征至少可以得到如下两方面的说明与验证。[2]

　　一、从社会学角度看，社会转型是利益格局调整的过程。原有的社会结构与体制部分地消失或改变了，原有利益格局下的受益群体必然受损。与此同时，新的社会结构产生了，新的体制形成了，又会出现新的受益群体。一部分人利益受损，另一部分人利益增加，利益冲突就不可避免。

　　二、从转型秩序与经济发展的角度看，无论是早期西方国家的工业化进程，还是二十世纪后期计划经济体制国家向市场经济体制国家转变过程，都是一个社会分配调整和收入差距拉大的过程。根据早期工业化国家的一般经验判断，社会收入分配差距与社会矛盾和法律秩序之间应该存在某种正相关的联系。在不考虑其它因素的条件下，当收入差距不明显或差距不大时，由于贫富分化不明显，社会纠纷矛盾不会很突出，法律秩序也相对平稳。在工业化进程中，或是从传统农业社会向工业化社会转型的过程中，由于收入差距拉大甚至恶化、社会贫富分化严重，社会矛盾应该呈数量上升及程度加剧的趋势，法律秩序相对地也会出现恶化的情况。到了工业化后期，由于社会财富的增长，行业利润的相对平均化，以及政府对社会再分配能力的提高等因素，分富差距又会趋于缩小。至此，法律秩序又重新趋于良性化。总的来说，转型时期的法律秩序也呈现“先恶化，后改善”的变化趋势。



　　图一：中期政策目标下的中国转型秩序演变构想图（1980至2050）

　　如果把社会转型期的不稳定程度用曲线表示，人们可以得到一个“倒U字”曲线。它表明，在整个社会转型时期，社会矛盾风险呈先比较较低平缓，再到纠纷上升，最后又趋向相对平稳的变化状态，即呈“先上升、后下降”的趋势。

　　需要强调的是，社会转型秩序“先恶化、后改善”，或是社会转型风险“先上升、后下降”的趋势，只是一种可能性。从历史经验看，至少存在着两种例外情况。一是在一些国家或地区如战后日本和中国的台湾地区，也有社会转型秩序不存在明显恶化的情况；二是在另外一些国家或地区，转型秩序长期处于高位不稳定状态，即人们常说的“拉美化”现象[3]。

　　基于上述情况，当前中国社会转型秩序的演变轨迹有可能也会重复“先恶化，后改善”的趋势。

　　以中国改革开放初的1980年为起始点，以2050年中国中期发展目标的完成时间点为终点，可以绘制一幅转型秩序演变轨迹的示意图（见图一）。其中，1980年至今为已证实的部分，即表现为“先恶化”的趋势。[4]从现在至本世纪2050年为未证实区域，即从当今至2050年能否在经历一个高风险阶段后出现“后改善”的局面，还有待时间证实。

　　结合示意图，人们对中国转型秩序演变的主趋势可以做出如下初步判断：第一、从1980年至今，中国仍处于社会转型的矛盾上升阶段，[5]矛盾上升的势头未见明显改变。此种状况的法学意义是，虽然制定了大量的法律，但法律治理的速度赶不上社会矛盾的上升速度，出现了“有法律无秩序”的现象。第二、从本世纪初开始，中国明显意识到自己处于社会转型的高风险时期，其标志性事件是2003年SARS暴发。按中国决策层自己的判断，目前的高风险阶段将持续大致二十年时间，这就是所谓未来20年是中国发展的“关键期”提法的由来。第三、按照中国决策层对未来20年是中国发展的“关键期”及已确立的在2050年实现中等现代化目标的时间点，在2020年前后，在克服现阶段风险因素之后，中国有望进入从高风险阶段向平稳快速协调发展期演进的“良性拐点”区域，即社会转型将步入矛盾下降阶段的良性发展时期。与此相联系，法治秩序亦将开始呈现良性生长的局面。

　　为了更细致地地讨论中国转型秩序所面临的风险因素及其影响，有必要用量化分析的思路对风险等级及影响程度做出某种划分。当然，由于本文只是一篇一般性的理论文章，不可能以独立开展的实证研究和调查研究数据做为基础，只能部分地以学界公认的现成标准为依据，其余内容以简单的定性分析来划分。

　　中国转型时期所面临的风险因素是复合的和多层面的。从风险种类看，2004年，国家发改委宏观经济研究所发布的一份名为《2010年，中国的三种可能前景 ——对98名政府和非政府专家的调查与咨询》的报告显示，至少在2010年前，失业问题、三农问题、金融风险、贫富差距、生态环境、台湾问题、社会秩序、公共安全、中美关系、全球化和外贸、周边安全、人事更迭、治理问题、民族问题、爱滋病和公共卫生问题、国有资产流失与金融危机问题，等等，都是中国2010年前的不确因素，可能会对这个时期经济社会持续、健康和全面发展带来冲击，尤其是就业、金融、社会差距以及生态环境。此外台湾问题也不可忽视。[6]

　　基于本文的目的，这里首先将上述各类风险按其严重程度划分为三类，即中低位风险、高位风险和社会危机（风险暴发）。其中，中低位风险是指某些现实存在的风险或可能的危害，其严重程度尚未达到某种公认的标准，或是尚未对事情本身及其它相关领域产生明显的不利影响。此种情况在此不予更多讨论。

　　更引人关注的和讨论较多的，是所谓高位风险问题。所谓高位风险，是指某些问题或其风险的严重程度已经达到公认的警戒线水平，或是其严重性已经为公众明显感知，或是对事情本身或相关事情产生了明显且广泛的不利影响。目前，在经济生活中，有一些方面已经有了国际公认的风险警戒标准。

　　经济生活中的第一个风险指标是居民收入分配差距指标，即非常著名的基尼系数。[7]国际上通常把0.4作为收入分配贫富差距的“警戒线”，认为0.4～0.6为“差距偏大”，0.6以上为“高度不平均”。

　　经济生活方面的第二个重要风险指标是财政风险指标，其是指政府的财政偿债能力，包括债务依存度和国债偿还率两方面。[8]

　　经济生活中的第三个风险指标是金融风险指标，即是银行的不良资产。按国际公认标准，银行不良资产比例超过15％时，就比较危险。

　　经济学研究、特别是宏观经济学的研究，由于以总量分析为对象，其对各种经济生活的风险指标研究容易得出一些确定的量化尺度。相比之下，社会生活方面的风险因素的量化标准，就难于精确量化了。然而，对于一些社会生活的总量分析也是有意义的，如人口的数量与人口就业压力，犯罪的总量与犯罪率的增速、环境污染的面积与相关数值，等等。



　　图二：示意图的技术性说明：风险等级与危机类型

　　社会风险的最高等级是社会危机，即风险因素的暴发。高位风险与风险的暴发显然是有区别的。处于高位的风险要转化为社会危机，必须具备一些特定的社会条件或诱发因素。如改革开放以来，中国的公共卫生事业一直处于严重衰退状态，市场化方向的医疗改革使公共卫生支出明显不足，公共卫生队伍萎缩，公共卫生状态已经处于高风险状态。但这一切都是在2003年SAR暴发时才充分显露出来。不仅如此，SAR暴发还一度暴露了中国政府的诚信危机与风险治理危机。又如中国农村地区的执法至今仍存在众多盲区，行政执法体制在农村地区处于十分脆弱甚至瘫痪的境地，法律运行处于高风险状态。这些风险因素在2004年安徽阜阳奶粉事件导致农村食品卫生危机中才充分暴露出来并让人们普遍意识到。

　　其次，对于社会危机，也有局部性危机与总体性危机之分。一般性危机经常是指单项的、涉及有限领域的危机。总体性危机则是由由某些领域风险急剧释放所引发的社会众多领域的风险全面暴发的情形。谈到社会转型期的高位风险转化为社会总体性危机，更典型的例子是俄罗斯经济社会转轨。“500天”过渡计划本身就是一个充满高风险的计划，是“惊险的一跃”。在此过程中，以卢布急剧贬值，物价飞涨一度5000多倍和俄罗斯国民生产总值曾经下降三分之二左右为标志，俄罗斯转型经历了一场历时十年的社会总体性危机。1989年中国的64事件，也是一次总体性的社会危机，其中包括经济、社会与政治方面因素。从1988年“物价闯关”失败到1992年邓小平南方讲话，危机前后持续了四年多时间。这些总体性社会危机的危害和影响，是一些局部性危机所无法比拟的。

　　由此，我们可以得到第二张中国转型秩序演变趋势的示意图（见图二），其中标明了社会转型不同阶段所处的风险等级与可能面临的危机类型。

　　三、高位风险阶段：危害与可能的趋势

　　进入21世纪以来，一个新的词汇开始流行中国：风险社会。与西方学者提出的风险社会所针对的发达国家的情况不同，中国社会面临的更多的是转型风险。基于相关国际经验与形势判断，中国决策层认识到，未来20年是中国改革发展的关键期。目前的中国正处于所谓“20年关键期”的初始阶段。

　　表明中国社会转型与体制转轨进入高位风险阶段的若干因素：

　　第一类风险因素：金融风险。在过去20多年中，中国国有银行（背后是中国普通民众）在许多方面直接充当了渐进改革成本支付者的角色，随着中国国有经济改革的深入，国有银行体系也面临着多方面的困境。2002年，根据一份由钟伟、巴曙松、高辉清、赵晓等人制撰写的《中国金融风险评估报告》[9]的分析，中国面临的金融风险严重但尚未失控，可控程度面临挑战。该份风险评估报告覆盖中国银行业、证券业、保险业、地下金融状况、资本管制效能等几个方面，数据选用最早追溯到1994年，最新数据截止到2001年，评估报告基本上是对中国金融业上世纪最后几年和新千年初几年的概括性总结。报告把上述几个方面按五级风险进行了评估。其中的主要结论是：

　　----中国国有银行系统的资本金已经接近枯竭，4大国有银行的资本充足比普遍不佳，基本上丧失了依赖自身积累补充资本金的可能性。以工商银行为例，在2001年全年工行提取呆账准备金174.6亿元，核销历年各种财务损失106亿元，实现账面利润58.88亿元。假定其不良资产状况今后不再恶化，再假定新增的银行资产不带来新的资本金要求，那么为静态地补充资本金，工商银行至少需要200亿美元，靠工商银行自身的利润积累约需要20年，因此中国国有银行系统补充资本金只能依赖外部注资。

　　----中国国有银行系统的不良资产仍然偏高。中国国有银行不良资产比率的估算有多种结果。从1994-2001年的多项研究来看，这个比率从24%到50%不等。根据公开披露的信息，目前国有银行的“四大”不仅与2000年世界前20家大银行（不包括中国的银行和未提供数据的银行）3.27%的平均不良贷款率相去甚远，而且也远远高于亚洲危机前东南亚各银行的水平（东南亚各国银行在金融危机前不超过6%）。

　　报告的总结性评价是：中国国有银行体系的风险巨大，如果以中央银行的广义负债指标M2/GDP来观察的话，则中国央行名列全球首位。从长期看，中国金融业承受的是通货膨胀的压力，如何阻止高通货膨胀发展为恶性通货膨胀是未来的重要命题。中国国有银行系统的风险程度属于四星级：风险严重暂时可控。

　　除了银行体系的风险外，该报告的其它结论是：中国证券业的风险程度属于五星级即最级别风险：风险严重随时可能失控。中国保险机构的风险程度属于四星级风险：目前风险极重但未来有望缓解。中国地下金融体系的风险程度属于三星级风险，程度较轻：风险值得关注少数则应予警惕。中国资本账户自由化的风险程度属于三星级风险：风险值得关注。

　　对于中国金融体系总体风险状态，报告评估为四星级风险并向五星级风险即最高风险过渡的趋势，用定性的语言描述为“风险严重尚未失控，但可控程度面临挑战”。[10]

　　第二类风险因素：社会分配差距严重扩大，且正向更严重的程度发展。从社会学的常识看，在任何社会，社会贫富差距过大都是社会矛盾和问题产生的最主要根源。经济发展进程中的财富差距过大，说明经济发展的成果没有为社会多数人分享，而是向少数人集中。

　　按经济学界的研究，中国社会收入差距的扩大程度可能还有恶化的趋势。刘国光说：“我国目前基尼系数处于倒U形曲线的上升阶段，收入差距客观上还有继续扩大的趋势，一时难以倒转……看来要到2010年人均收入达到1500美元左右，基尼系数才有可能倒转下降。[11]

　　早在上世纪80年代末就致力于研究中国社会的收入分配差距并以提出“公有经济发展中的收入差别倒U理论”著称的陈宗胜认为，在21世纪初叶，中国居民的收入差别将继续扩大，但边际增速将减缓，以基尼系数表示将逐渐接近和达到倒U曲线的顶点，并且很有可能会在顶点（0.45以上）上徘徊若干年份，使曲线的拐点呈不规则状。[12]就是说，21世纪初叶中国居民的收入差别很有可能会在高位上运行较长时期。

　　另外，世界银行的有关预测也表明，中国城乡差距的综合基尼系数在2020年将达到0.474，[13]世界银行对中国基尼系数在未来可能达到的严重程度的预测，与陈宗胜等人的结论一致，只是在时间上，更向后推迟了10年。

　　尽管经济学们关于中国基尼系列的演变趋势的预测不尽一致，但是，大致都指向2020年前后。有一点可以肯定，如果社会贫富分化问题不得到较有效地解决，构建和谐法律秩序的目标是难以实现的。

　　第三在类风险因素，城市化进程处于“加速”状态，城市管理秩序面临冲击。中国目前仍处于快速城市化的阶段。按照中国关于在2050年达到中等发达国家水平的政策目标，有关专家预测，在2050年前，中国城市化率必须从现有的30%左右提高到70%以上，即每年将有1000万左右的农民进入城市。在2020年以前，城市化率的速度不会低于1%。这就是意味着在未来的15年内，还将有3—4个亿的农民从农村迁移到城市，这3—4个亿的农民迁移到城市，就相当于要形成相当于现在30—40个北京和上海这样上千万人口的大城市。

　　如此规模和剧烈的城市化进程对转型秩序的影响是相当巨大的。亿万农民进城，从农业生产者变成城市居民，在对社会经济起到积极推动作用的同时，也会对城市秩序构成全面而持续的压力。社会犯罪、生态恶化、权利无保障、城市交通瘫痪城市空间拥挤，等等，诸如此类的问题，都是城市化进程的必然代价。中国社会近二十年出现的所谓“第四次犯罪高峰”和“第五次犯罪高峰”均与此有关。

　　第四类风险因素，未来20年到30年内，中国将先后迎来“五大人口高峰”。第一个高峰是人口总量增长的高峰，中国人口总量在本世纪30年代的中期将达到高峰，大概要达到14亿6000万。第二个是第二是劳动力的高峰期，到2020年，中国在15—64劳动力将达到9.4个亿，占到总人口的65%。第三个是第三是老年人口的高峰，如果按照2020年14.6亿人口计算，65岁高峰的比例，将占到总人口的23%， 3.3个亿，占到五分之一人口的老年人，中国进入老龄化社会。第四个是流动人口高峰，这与城市化进程相关，上面已经谈过。第五个方面的高峰，是艾滋病衍生、蔓延以及爆发阶段手的可能来临。中国正处于艾滋病高危人群向普通人群大面积扩散的一个临界点上，如果现在不能够采取有效的措施，到2010年，中国艾滋病病毒的感染者预计要达到1000万。[14]可以认为，一个人口膨胀、就业压力增加、流动人口剧增、社会福利负担加重和公共卫生面临持续危机的时期，正在向我们走来。我们无须再重复分析这些压力问题与法律秩序的内在关系。一句话，中国社会和法律能否经受上述多重考验，是能否渡过社会矛盾最大值的危机阶段、步入良性秩序阶段的关键。

　　第五类风险因素，社会秩序处于恶化期。尽管犯罪统计的口径经历几次调整，但自上世纪八十年代以来，中国社会的犯罪率一直呈高速增长状态，却是一个不争的事实。早在1980年时，原公安部公共安全研究所所长戴宜生就对中国的治安形势做出了分析，认为之后的20年，中国的犯罪率每年会增加14%。实际上2000年初就已经超过了这个数，大概在18%-20%。[15]在2007年3月，公安部部长周永康说，中国处于刑事犯罪高发期。[16]

　　第六类风险因素，中国生态环境仍处于绝对恶化阶段，且有局部性危机不断暴发。按经济学常识，在工业经济发展早期和中期阶段，环境一般会随经济增长出现“先恶化、后改善”的变化。中国仍然处于自在环境极端恶化的地区，社会生产秩序和生活秩序受到严重影响。2002年，《人民日报》一篇文章说，中国土地沙漠化以每年3000多平方公里速度扩展，中国已成为世界上受沙漠化危害最严重的国家之一，每年因沙漠化造成的直接经济损失超过540亿元。这是据水利部全国第二次水土流失遥感调查得出的结果。[17]

　　按世界银行的相关数据，美国是在人均GDP达到一万一千美元的时候，日本是在人均GDP达到八千美元的时候，环境库兹涅茨曲线开始向有右侧（良性方向）逆转。中国科学院可持续发展战略研究组的首席科学家牛文元预测，由于中国作为后发展国家可以借鉴国外的先进技术和管理，当大部分中国人均GDP达到三千到四千美元之间，也许就是生态环境质量向右侧良好扭转的时候。[18]

　　第七类风险因素是决策风险。由于中国社会各方面独立运行的机制不完善，高度依赖中央决策（特别是领导人决策）的正确性，又由于民主决策机制不完善，纠错成本过高。一旦出现决策失误，极容易引发内部与外部的局部性危机甚至是全面危机。

　　综上所述，中国已经进入社会转型的高位风险阶段。避免和化解高风险因素的暴发，即避免和化解社会风险因素以及可能由此导致的社会危机，将是本阶段社会发展的主要任务。

　　关于在社会转型过程中由高风险因素所可能带来的危害，可以从以下两方面来分析：

　　第一个方面，是高风险因素导致的直接后果：社会危机。这里所谓危机是指那些突然发生的、具有严重公共危害性的重大突发性事件。一般说来，社会危机总是由一些高风险因素暴发引起的，而中国三十多年的社会转型过程酝酿和累积了大量的高风险因素。比如，渐进式的国企改革使银行背负了大量坏帐，使得预防和应对金融风险和金融危机成为自九十年代后期以来历届中国政府的一项重大任务。分税制改革在有效克服了中央计划经济体现的弊端、提高了地方发展经济的积极性的同时，也促使各地不顾环境资源的承受状况拚命追求GDP，导致环境资源的严重破坏和环境的绝对恶化。

　　正是在此种背景下，近些年来，中国各地或更大区域范围内不断暴发由各种因素引发的局部性危机。2007年太湖蓝藻暴发导致水质污染事件，波及200万人的饮用水安全，是多年存在的环境风险隐患的大暴发。山西砖窑黑工事件是地方拚命发展经济和行政执法体制局部性瘫痪等风险因素暴发的结果。2003年的SAR事件则是公共卫生体制严重衰败和公共安全事件应急机制缺失的必然产物。各地经常出现的群体性事件又是社会不公正等政治风险因素累积的结果。上述高风险因素的释放均引了了地方或全国性的社会动荡。

　　同时，高位风险暴发酿成的局部性的社会危机，容易向领域扩散，引发其它领域的风险暴发，酿成社会的总体性危机。一种风险因素最具破坏力的时刻往往是该某因素通过与其它因素的相互强化作用、共同发挥威力的时刻。实际上，社会转型中的总体性危机很少是由某一个风险因素造成的，而往往是由多种风险因素高位叠加、其中一个因素的暴发引发多种风险因素共同作用的结果。

　　中国已处于社会转型的高位风险叠加期。所谓高位风险叠加，是指由于转型期社会矛盾逐渐积累，诸种风险因素在高位汇集。人们说，社会矛盾经常是相互交叉、相互影响，这从一般意义上说是对的。但是，各种矛盾并不是总是交织在一起。因为处于中低位的矛盾与风险因素，经常是在各自有限领域内部潜伏动荡，不同领域的风险因素的相互影响要小得多。只有达到一定的严重程度，其才会越出各自的有限领域，向其它领域蔓延或波及到其它领域。比如说，在整个转型期，由原有国有经济体制积累的金融风险因素始终存在，但此种金融风险因素不积累到一种程度，一般是不会演化成为社会政治风险的。而如果风险因素累积到一定程度，由低位风险演变成高位风险，危机的暴发及向其它领域的扩散就变得很容易了。

　　在社会转型的商风险阶段，一种风险因素的暴发，往往会引发其它潜在的风险因素转化为现实的危害，几种风险因素相互强化，产生共振效应，使社会动荡趋向最大化。比如，金融风险会导致企业、公司破产，投资人受损失，由此引发工厂倒闭，工人失业。这可能会导致投资受损人和失业者产生愤怒情绪，把不满引向政府，引发政治动荡。政治动荡会导致对外应变和处理危机的能力下降，使台独势力更加变本加厉地推行分裂国家的活动，并最终引发中国与外部世界的军事冲突。

　　第二个方面，是高风险因素导致的间接后果：转型趋势的不确定性。近些年系统科学与非线性科学的研究表明，事物在高度不稳定状态时，存在着一些关键性的分岔点，对内部或外部的干扰因素有特殊的敏感性，一些细微的干扰因素都会导致系统向背离“正常”轨迹的方向演变。[19]

　　处于社会转型高位风险期的中国，面临着三种可能的趋势。

　　第一种趋势是合乎中期政策目标预期的趋势。从中国决策层所谓未来20年是中国发展“关键期”的提法中，人们不难解读为，一旦渡过了20年关键期，中国将进入平稳快速协调发展的良性状态。在示意图三中，本文在矛盾下降阶段开始的位置上，有一个出现良性拐点的位置，此拐点将是一个区域，而不是一个精确的时间点。如何保证中国社会能够按此合乎中期政策目标的趋势发展，中国政府给出的初步方案是构建和谐社会，实现经济与社会、城市与农村、人与自然等关系的协调发展。有关此方同的内容，后面还要具体分析。

　　第二种趋势是高位风险因素暴发，导致社会总体性危机。关于中国即将出现总体性危机的议论，在国内国外都有不少，诸如中国能源危机论、粮食危机论，最典型是中国崩溃论。2001年7月，美国华裔律师章家敦在美国出版《中国即将崩溃》一书。其书声称中国经济繁荣是虚假的，在加入WTO后的强劲冲击下，中国的现行政治和经济制度最多只能坚持5年。[20]从章氏出书至今，5年已经过去了，关于“中国崩溃论”的讨论也转变成“中国机遇论”。但书中列出的众多理由，如中国国企改革步调太慢，竞争力毫不足观，科技落后太远，失业问题严重，贪污风气恶劣，社会弊病丛生等现象，也还是值得认真对待和解决。

　　相比之下，2004年，国家发改委宏观经济研究所发布的《2010年，中国的三种可能前景 ——对98名政府和非政府专家的调查与咨询》报告则显得更为客观和理性。该报告的基本结论是：2010年前，中国面临着三种可能的前景。其中，最坏的可能是，第一种前景是“无法达到全面建设小康社会的预定目标”，业已存在的经济体制内部的各种矛盾和社会发展中的各种问题不能得到有效治理，国际或国内的突发性事件激化了现有的内部矛盾，经济发展进程中断或发生经济倒退。在此种前景中，有可能会激发社会冲突和合动荡。[21]

　　第三种趋势是社会发展不协调的因素无法得到根本治理，虽无总体性的社会危机，但各种局部性危机接连出现，社会动荡长期化，即导入所谓的“拉美化”陷井。关于中国社会发展要警惕“拉美化陷井”的问题，2004年3月8日，在十届全国人大二次会议举行的中外记者招待会上，国家发改委主任马凯对在场的中外记者说过这样一番话：“在人均GDP达到1000美元这个阶段，对任何一个发展中国家，特别是像中国这样的人口大国来说，具有十分重要的意义和历史意义。已有的国际经验显示，很多国家在人均GDP超过1000美元之后，可能会出现这样两种前途：一种是进入‘黄金发展期’，即保持一个较长时间的经济持续快速增长和实现国民经济整体素质的明显提高，顺利实现工业化和现代化。另一种是出现所谓的‘拉美现象’， 主要指拉美的一些国家，则在人均GDP 超过1000美元以后，城乡、工农发展失衡，经济停滞不前”。[22]毫无疑问，当中国在2003年跨入人均GDP上千美元的时候，由国家宏观经济决策部门的最高领导在人代会上说出这番话，也表明了中国政府对预防所谓“拉美化陷井”的警醒认识。

　　根据社会转型高风险期演变趋势的不确定性，我们可以得到中国社会转型秩序演变趋势的示意图（见图三）。

　　在此张图表中，本文把合乎中期政策目标的转型趋势，定义为中国转型秩序演变的主趋势，把不合乎中期政策目标的另外两种趋势，定义为次要趋势。主要趋势与次要趋势的区别，不在于客观上哪种趋势的现实可能性更大，而是以是否合乎人们的理想预期为标准。实际上，如果现阶段对高风险因素的治理成效不理想，中国极有可能向着不合乎人们预期的方向发展----或是走向“拉美化”，或是重覆俄罗斯动荡转型的旧辙。



　　图三：当代中国转型秩序的主、次要趋势示意图

　　毫无疑问，面对中国转型秩序所面临的三种可能趋势，后二种趋势是人们力图避免的。能否避免后二种不利的趋势，法律治理的成败起着重要的作用。这也引发出了以法治与社会协调发展为主题的法治发展战略问题。

　　四、一种广义的法治发展战略

　　有学者称，中国堀起，是全球主义时代的大事件[23]。未来中国可能成为什么样子？未来中国将形成一个怎样的法治社会？这不仅是中国人关心的问题，也为国际社会普遍关注。

　　上世纪最后二十年，当中国从封闭走向开放、从身陷于内部动乱走向渴望了解国际社会和获得国际帮助的时候，整个世界又已发生了巨大的变化。这远不是一个简单的资本家剥削工人的世界，远不是一个仅靠钢铁数量就能赢得胜利的世界[24]，远不是一个中国自以为还算了解的传统工业化模式盛行的世界。大致自第二次世界大战以来，人类开始进入了一个科技革命的时代，一个人权、自由和民主价值获得普遍认同的时代，一个出现世界性资源短缺的时代，一个可持续发展理念开始获得确立的时代。由此，重新走向开放与进步的中国，在发展目标方面也经历了一系列重大调整----从最初的“四个现代化”发展成为广泛的覆盖政治、经济、文化、科技及社会发展各个领域的全方位的现代化目标。

　　在此种背景下，能够指导中国法治发展的理论，应该是一个主张法律持有广泛功能的法治理论，一个注重法律与社会发展的法治理论，是一个能够兼顾个人自由与社会富强的法治理论，一个能够兼顾中国当前利益与长远未来前景的法治理论。通过二十多年的学术努力，这种理论已经具有了一个基本雏型，但仍欠深入全面的研究，特别是与狭义法治理论的广泛流行相比，类似的广义的法治发展理论仍然未能够在法学界获得主导性的地位。

　　近些年来，基于对中共执政理念和法治实践发展的回应，法学界举行了一系列法律与社会发展问题的研讨，如法律与科教兴国、法律与可持续发展、法律与人权，法律与建设小康社会，法律与和谐社会，法律与创新型国家，等等。这些学术研讨和它所对应的法治实践发展，客观上揭示出了一个基本的事实：即中国需要一套广义的法治发展理论，从理论上整合和把握法律与社会发展的方方面面的关系。它同时预示，中国需要一个法治发展的综合战略，以期明确法治发展的各个层面的基本目标，研究诸目标之间可能的冲突及优先次序，优化和协调中国法治发展的近期行动与未来行动安排。

　　由此看，中国法治发展的综合战略，应该是对狭义法治理论的超越，[25]是对中国经济、政治与社会全面发展的现实反映，也是对当代人类社会发展实践的回应。概括地说，提出中国法治发展的综合战略，旨在描述和勾画一个法治与社会相协调的、可持续发展的法治社会。[26]

　　概括地说，中国法治发展的综合战略，应该包括法治发展的目标与行动两大方面的内容。就目标方面说，它应该描述法治目标的多层面和多侧面，分析目标之间的可能冲突及合理关系。就行动方面看，它应该分析多种选择的优劣与可行性，较好地处理法治发展目标之间的冲突，确定近期行动与未来行动的关系及衔接。

　　首先看法治发展目标方面的内容。

　　中国法治发展欲意达到的目标，或是理想状态，既有与以往人类历史上的成功的法治国家的共通之处，也有中国所处社会时代历史条件所赋予它的特殊内容。所以，有必要把中国法治发展战略的目标划分为两个方面，即中国法治发展战略的外延目标与核心目标。其中，外延目标是开放性的，反映着当今人类发展的时代要求和依法治理所要达到的理想状态，它所对应的，是法治的实质特征；核心目标是相对确定的，反映人类法治历史发展中相对不变与共通的内容，它所对应的，是法治的最低限度的形式特征。

　　具体分析，中国法治发展战略的外延目标至少应该具有以下八个方面的内容：

　　------中国要建立一个人人享有平等人权的法治社会。人权观念的普及是二十世纪人类文明进步的重要标志，是世界各国在两次世界大战给人类带来的浩劫的痛苦反思中所确立的、人类对待自己同类成员所应秉持的基本标准。近代中国在西方列强和国内腐败统治的双重压迫之下，饱受丧失人权之苦。经过几代人外求民族生存、内谋个人幸福的共同奋斗，中国在谋求民族独立与人民幸福方面已经取得了世界公认的进步。上世纪九十年代开始，走出外部封锁和自我封闭的中国，首次以政府白皮书的形式肯定了人权概念在中国政治生活中的地位，以生存权是中国人民的首要人权的基本观点为线索，世界阐述了中国现阶段的人权观。明确提出，实现充分的人权，是“中国社会主义所要求的崇高目标，┅┅是中国人民和政府的一项长期的历史任务。”[27]2004年，中国通过宪法修正案的形式，又将“国家尊重和保障人权”正式载入宪法，使中国法治建设又有了一个明确的指导思想。所以，建立一个人人享有平等人权的社会，是中国法治社会的一个首要目标。

　　------中国要建立一个公民平等参与管理的、民主的法治社会。在近代西方，法治始于上层贵族与君主之间的阶级分权，并不是一开始就与民主紧密结合的。所以，当代著名的美国史学家斯塔夫里阿诺斯说，17世纪的英国进行着两种革命，一个是小贵族和资产阶级的政治革命，另一个是下中阶层和佃农的社会革命。[28]前者要求在社会上有地位的人所需要的公民自由和宗教自由，后者要求的是完全的宗教平等与政治平等。这是两种不同性质的革命要求，其中的关键分歧是如何界定“人民”的概念，如何界定有选举权的公民的范围。上层领袖人物克伦威尔认为，只有在英王国中拥有永久利益的人即有产者，才是真正的“人民”，而代表中下层民众的平等派认为，所有在英国出生的男子都是人民，都有权参与选举。斗争的结果是，后者失败了。这种失败直至200多年后的普选制确立才告结束。所以，当人们说英国从十七世纪就确立了法治的统治的时候，这种法治只是有产阶级的、非民主的法治。这是一个普通的历史常识。[29]

　　当二十世纪后期的中国向世界宣告，中国要建立法治国家的时候，努力实现法治与民主的结合，是中国基于自身历史教训所提出的真诚目标。中国改革的总设计师邓小平在结束十年动乱后谈到加强民主法制时，首先强调的就是要使社会主义民主制度化、法制化。为此，中国共产党也多次强调，没有民主就没有社会主义，就没有社会主义现代化。说到中国的民主建设问题，中国的政治家既看到了它的崇高理想性的一面，也看到了它的艰难性的一面。老一辈政治家彭真说过一段至今已流传很广的话：“至于说到群众的议政能力，这也要通过实践来锻炼、提高嘛。有了村民委员会，农民群众按照民主集中制的原则，实行直接民主，要办什么，不办什么，先办什么，后办什么，都由群众自己依法决定，这是最广泛的民主实践。他们把一个村的事情管好了，逐渐就会管一个乡的事情；把一个乡的事情管好了，逐渐就会管一个县的事情，逐步锻炼提高议政能力。八亿农民实行自治，自我管理、自我教育、自我服务，真正当家做主，是一件很了不起的事情，历史上从没有过。几千年的封建社会，什么时候有过群众自治？没有。所以说，办好村民委员会，还有居民委员会，是国家政治体制的一项重大改革┅┅。”[30]在这段话中，中国推进民主的坚定决心已无须怀疑。

　　------中国要建立一个科学文明的法治社会。法治对人治的胜利，民主对专制的胜利，最终是科学与效率的胜利，是科学与效率力量的显示。十六世纪牛顿力学的出现，不仅确立了人类自然观的新图景，也间接却又最终颠覆了宗教愚昧势力在世俗世界的神话与统治。没有科学与效率力量的显示，十八、九世纪的西欧各封建王国不会纷纷倒台；没有科学与效率力量的显示，二十世纪后期计划经济体制也不会让位于市场经济。不仅如此，科学文明的价值，还在于它已经和将要继续重新塑造人类的新生活。中国要建立一个科学文明的法治社会，这不仅是说只有在科学文明的社会精神中才有可能建立起真正合理的法治社会，它还说明，中国在放弃伟人神话的之后，并不是要重新造一种法治的神话，而是要按照科学文明的精神尺度和科学理性的态度来建立法治社会。

　　------中国要建立一个公正和谐的法治社会。法治社会并不必然是公正和谐的社会，这是近代西方工业化进程留下的历史教训。十九世纪的欧洲国家多数已经普遍建立了形式上的法治体制，社会生活却充满了不和谐的现象。在英国，在大致历时350年的“圈地运动”中，在许多国会圈地法令的合法推动下，英国传统农民彻底“终结”了，并在惩治流浪汉的法律实施中，被推向雇佣劳动的队伍。19世纪的进入高潮的工业革命给英国带来了财富的空前增长，财富的分配却向少数和倾斜[31]，并曾经造成工人阶级的“绝对贫困化”，最终导致19世纪中期工人社会主义运动的勃兴。

　　如果说，早期工业化的英国曾经陷入财富分配的不和谐状态，20世纪的拉美国家则陷入了另一种不和谐----经济社会发展的不和谐。在这种不和谐中，法律同样扮演了相应的角色。1948年，哥伦比亚财政部长说过：“法律不应该试图鼓励居民离开农业和采矿业的岗位而去搞各种工业┅┅欧洲以其聪明的人口、蒸气动力及其应用、制造业的艺术教养，通过对各原材料的加工而完成她的使命。我们也应该完成我们的使命┅┅我们应该给欧洲提供原材料，同时对欧洲的制造业产品敞开大门。”[32]结果是，拉丁美洲国家经济曾经长期陷于出口初级原料的单一经营模式之中，未能建立起自己的现代民族工业体系。在二十世纪三十年代后实行出口替代战略中，拉美国家又忽视了本国农业发展，导致贫困农民大量涌入城市，出现了过度城市化。同时，拉美国家过份强调经济增长，忽视了社会分配和社会公平。

　　在二十世纪最后二十年的法律与社会发展中，中国同样出现了经济社会发展中的不和谐现象----贫富分化严重、城乡发展不均衡、环境破坏加剧等等。对于其中的种种弊端，中国法律也难逃其咎。[33]构建和谐社会目标的提出，标志着以狭义法治观念主导的法治发展模式势必得到修正，以法律与社会协调发展的新型法治理念呼之欲出，广义的法治综合发展战略的提出势在必行。

　　------中国要建立一个充满创新活力的法治社会。中国是一个自然资源并不丰富且不甘于国际依附地位的大国，它既不可能靠丰富的资源来换取财富，也不可能或不甘于靠依附别国实现生存和发展。所以，在经济和社会发展方面走自主创新之路是中国的必然选择。

　　中国的创新型国家建设，面临着两方面难题：一个是人们常说的科技创新，另一个是实际上也为学界反复强调的、与科技创新相对应的、也是更广泛意义上的社会创新（制度创新与体制创新）。在世界上公认的一些创新型国家中（如美国、日本、芬兰、韩国等），社会创新和体制创新方面的问题基本解决，一个支撑科技、经济和社会良好发展的法律体制已经建立。中国在建设创新型国家方面，体制创新问题大于科技创新。法律在社会体制创新方面任重道远。另一方面，现代科技创新也对国家角色提出了不同于传统工业化时期的要求，国家在组织科技攻关、创建科技体制、维护技术市场秩序、提高公民科技素养、倡导科学文明的生活方式方面也扮演着更为积极的角色。这些也是传统法治理论所无法包容的。

　　------中国要建立一个资源节约型的、可持续发展的法治社会。按照上面的分析，上世纪后二十年中国重新启动的法律现代化，以世界进入和平发展和全球经济进入资源短缺时代为背景，又以中国内部人均资源有限为现实约束条件。这与十八、九世纪西方国家确立法治时期的情况有很大不同。

　　近代法治观念与个人权利、市场经济有着天然联系，却与资源节约型的、可持续发展的社会生活方式有着诸多方面的内在紧张关系。其主要表现为：个人权利扩张与资源节约之间存在紧张关系；市场机制只对资源的现实稀缺程度有敏感反映，对未来稀缺性不敏感性；市场机制对环境破坏的外部性效应无法调；市场经济对可再生资源不经济性的价格抵制等等。中国要建立资源节约型的、可持续发展的法治社会，就必须在个人权利、市场机制和资源分配的公共生活干预等方面全面突破近代法治观，把法治建立在平衡个人权利与社会利益、市场机制与国家干预、当代人权利与后代人权利的可持续发展的观念之上。

　　------中国要建立一个和平发展的法治社会。前面说过，中国堀起，是21世纪人类进入全球主义时代的大事件。历史上，任何大国崛起都伴随着世界政治经济格局的变化和资源的重新分配，甚至引发国家间战争。国际社会自然也会依照此种历史的逻辑看待中国的堀起，由此引发种种所谓“中国威胁论”的论调。然而，无论是中国的长远国家利益，其所处的国际关系格局，以及中国秉承于千年传统的独特文化内涵，都要求中国必须走一条和平发展的新路。为此，中国需要继续营造和促进形成一个有利于自身和平发展的法律环境。

　　自上世纪五十年代以来，中国与印度等国共同提出了国家之间和平共处五项原则，并以此作为新中国外交政策的基本方针。1982年，和平共处五项原则被明确地载入中国宪法，成为中国对外政策的法律准则。

　　经过近三十年的努力，中国已经从游离于苏美两大阵营的独行者转变成为国际体系的参与者、维护者和建设者。自1984年以来，中国先后加入了《不扩散核武器条约》、《全面禁止核试验条约》、《禁止发展、生产、储存细菌（生物）、毒素武器与销毁此种武器的公约》以及《关于禁止发展、生产、储存和使用化学武器及销毁此种武器的公约》，并曾在谈判中为其中一些公约的达成作出过重要贡献。

　　随着融入国际体系的步伐的加快，中国开始奉行反对恐怖主义和大规模杀伤性武器扩散的政策，并已经制定和完善了全面防扩散出口管制法律体系。[34]中国目前已经加入了13部反恐国际公约之中的10部，签署了其中的两部，并积极参与国际反恐立法进程，推动国际反恐怖主义法律体系的建立。[35]

　　国际问题专家认为，在国际社会的190多个国家中，中国的周边环境是最复杂的，因为它有最多的邻国。[36]建立一种睦邻合作的周边关系，并把它以国家间具有法律效力的文件形式固定下来，是中国和平发展的重要屏障和保障。中国近年来把发展与周边国家的睦邻友好关系放在极为重要的位置上，并通过边界划界、区域合作开发和裁减边界地区军队、加强军事领域互信等一系列协议，把体现睦邻、安邻、富邻等政策的双边多边关系以法律文件的形式确定下来。

　　------中国要建设一个经济繁荣、人民生活水平不断提高的法治社会。物质生活的改善是一切利益的出发点（但不是归宿），经济生活是一切社会生活的基础。没了经济的发展和民众生活的富足，任何其它目标都缺乏现实的基础与意义。在中国，经济发展不仅是普通人民的基本愿望，也是获得、巩固和提高政府合法性的基石。人类历史经验表明，一切制度的最终检验标准，是要看它能否为其社会成员提供物质财富和精神财富的最大化，并使之持久。田园牧歌式的乡村生活曾经创造了人们诗人梦想的和谐境界，但其相对匮乏的物质生活最终让位于烟囱高耸、机器轰鸣却并不和谐的工业化社会；社会主义计划经济体制曾经以集中起来的国力和统一的意志创造了迅速堀起的英雄神话，却最终败于以利用分散信息著称的市场经济体制的持久效率。同样，法治社会的最终魅力并不仅在于规则与行为预期的一致，权力规范运作与个人自由的结合，而在于在个人自由与合理预期中，个人的福利能够得到持久化的、最大限度的实现。在人类历史上，不乏因无序而渴求权威、因面包而出买自由的先例。只有把法治社会与个人福利的普遍最大化结合起来，法治社会才是有生命力的、才是长久的。

　　上述八个方面，大致描绘了现阶段中国法治战略的外延目标，即通过法治所要达到的社会目的。按照格尔申克隆的研究，现代化起步越晚的国家，越需要由国家承担起组织和推动现代化的责任。同样道理，现代化起步晚的国家，其法治建设也越要要承担起推进社会发展的广泛责任。这是在西方近代历史上所看不到的东西。

　　中国法治发展战略的核心目标，是要建立一个法律在社会政治生活中享受有最高权威的社会，即要建立一个法律至上的社会。虽然在中国当今的社会政治生活中，完全确立“法律至上”信念尚不具备充分的社会条件，但至少从理论逻辑和政治理念上说，法治社会就是一个法律至上的社会，这是能够成立的。具体说，中国将逐步实现依照公开、明确、稳定且事先公布的法律，管理国家事务和社会经济文化事业，在政党制度、行政管理和司法等三大领域实现依法执政、依法行政和司法公正（独立）。这方面的内容大致满足了一个法治社会所具有的基本特征。

　　二十世纪西方法治理论研究的一个重要转向，就是从实质法治走向形式法治。如本文前面所言，这并未反映西方法治实践的真实情景，但它的贡献在于回答了一个法治社会所应该具备的最低限度要素。如富勒认为，法治（法律）的内在道德性，在于其至少包括八个要素：一是一般性，即法律针对所有人；二是法律必须公布，三是非溯及即往；四是法律必须明确；五是法律本身不矛盾；六是法律有为人遵守的可能；七是法律有稳定性；八是官方行为与法律一致。罗尔斯在论及法治原则时也强调，他所谓法治是一个能够满足如下四个正义准则的法律制度：一是法律的可行性；二是类似案件类似处理；三是法无明文规定不为罪；四是法律合乎自然公正，后者包括审判公开公平等等。可以看出，当代西方学者主要是侧重从法律的制度品格和司法运作方面解读法治的形式特征的。

　　依照中国的现实情况和它欲意达到的目标，我认为可以把中国法治社会的基本要素大致概括为依法执政、依法行政和司法公正（独立）。实现了上述三个领域的法律之治，中国社会的“法律至上”也就基本实现了。

　　法治外延目标与核心目标的划分，是以法学为学科视角的。其相互关系的实质是，一个法治国家的实质性的社会目标，必须通过技术性的、形式化的、相对确定的法律治理结构才能够得到实现。它们之间的具体区别是是：

　　第一、外延目标是实质性的，核心目标是形式性的。

　　第二、外延目标是社会性质的，核心目标是法律技术性质的。

　　第三、外延目标是随社会环境而变化的，具有开放性、多元性和不稳定性，核心目标是相对确定的。

　　第四、外延目标反映了不同时代的独自特征，核心目标反映的是不同时代的共通特征。

　　第五、外延目标反映了不同国家的特定价值追求，核心目标反映了各国法治共同性质。

　　五、目标冲突与受其制约法治发展阶段

　　一种广义的法治发展战略，不仅仅是一系列广泛的法治发展目标，更包含对相互冲突目标的次序选择及路径安排。正是在这个问题上，人们可以看到，中国与近代西方在法治发展逻辑方面有着根本性的区别。

　　概括地说，近代以来的西方国家，在法治发展方面是基本逻辑是以权利问题为主线，其空间特征是纵列式的、或是纵向累积式的发展。其具体特点是：由个人权利主导的资产阶级与王权的斗争构成了法律现代化（法治发展）的第一阶段；由个人权利过度膨胀最终走向自我修正，使社会权利居于主导地位，构成法治发展的第二阶段：由种族平等、弱势群体的社会经济平等权利、消费者权利、妇性权利和环境权、代际权利等构成了法治发展的第三阶段。

　　相比之下，近代以来的中国，在法治发展方面的基本逻辑上是以社会发展问题为主线，其空间特征是横向并列式的发展。其具体特点是，民族生存权引发的社会危机与变法救亡，构成了法治发展的初级阶段；由人权保障、司法独立、民主参与、可持续发展、创新型国家、和谐社会等多方面目标构成了法治发展的现阶段内容。

　　具体说，人们可以笼统地认为，在西方法治发展进程中，法治发展要解决的问题是随历史时间的展开分别出现的，也是分别予以解决的。几百年的历史进程使西方国家在解决分别出现的不同问题方面有了充足的时间空间。当然，例外的情况也是有的，如李工真在其所著《德意志道路：现代化进程研究》中所说的那样：“德意志的统一，德意志的边界，德意志的自由，以及社会公正，这已经有四个问题了，它们同时出现了。这些问题在那些更幸运的民族（如英、法）里能够一个一个地出现，一个一个地来解决，而在德意志则要同时解决，否则就一个也难以解决。而同时解决的努力又面临着严重的社会紧张。因此这并不偶然：在德意志的这个时代里，没有民族的统一，就不可能有市民资产阶级的统治；没有市民资产阶级的统治，也不可能有民族真正、彻底的统一。正是众多的问题以及它的不可解决性，最后导致了这场革命的失败。”[37]从此意义上说，近代德国的情况更象后来的发展中国家，而远不象比它更早的英国和法国。

　　在中国当代法治发展中，与近代德国等国家一样，法治发展要解决的所有问题，几乎是同时出现的。这也正是人们所说的中国法治进程的“时空压缩”特点[38]。西方几百年的发展进程，要求中国在一个有限的社会时空里完成，似乎所有问题都出现了，所有问题都具有解决的紧迫性。

　　在上世纪最后二十年里，当中国从内乱且封闭状态中走出，重新进入社会发展的正常状态之后，法治建设先后面临着一系列的目标冲突。简单说，有经济发展所需要的稳定秩序与政治改革容易带来动荡之间的矛盾，政治改革要求限制国家权力与社会发展要求政府积极作为的矛盾，政治改革要求限制国家权力与维护国家外部安全要求强化国家政权之间的矛盾，

　　其实，类似情况在中国近代以来的百年历史上，已经多次出现了。在清末至国民党政权时代，中国法治发展即面临着民族危机、国家建设与个人自由的目标冲突问题。结果即如李泽厚先生说的，救亡压倒了启蒙。以变法改革挽救国家危机和加强国家建设成了法律改革的主题。在毛泽东时代，中国法律同样面临着外部安全、经济发展与个人自由的目标冲突问题。结果同样是，国家战略安全与经济建设成为影响和决定法律建设的关键因素。

　　在西方现代化理论研究中，亨廷顿大概是较早地注意到发展中国家现代化的目标冲突问题的。在题为《发展的目标》的著名论文中，亨廷顿批评了关于现代化诸多目标的“相容性假说”理论[39]，认为那种以为各种现代化目标总是彼此相容且互补的“所有好事情一起发生”的观点，就二十世纪中后期的发展中国家的情况看，总的来说是错误的。在西方历史上曾经出现的较顺利地通向“富裕、公平、稳定、民主与自主”目标的情况，那种和谐的和直线式的实现现代化各方面任务的情况，在现代化“后来者”那里几乎没有再出现过。较经常看到的情况是，在短期内现代化诸目标之间的紧张、冲突与矛盾，如经济增长与公平的冲突，增长与社会不稳定的联系，以及经济发展与民主政治之间的复杂关系。亨廷顿概述另一位西方学者的研究成果说：“如果一个欠发达国家要想获得经济增增长率，它不得不接受一个致力于发展的权威主义政府。民主政府免不了太软弱，不动调动资源、压缩消费和鼓励投资，以此争取高增长率”。[40]

　　一个特别值得深思的问题是，在自由与权威、民主与稳定、政治发展与国家安全之间发生目标冲突时，为什么事实的逻辑在多数条件下多是偏向秩序、权威与国家安全，而不是偏向自由、民主与政治发展？近代德国也好，近代中国也好，以及几乎所有发展中国家的历史，都显示了这样一种事实的逻辑。当代代中国的法治发展，又是如何解决这个问题的呢？

　　事后回过头来看，有三个方面的基本矛盾制约着中国法治发展的基本进程。一个是经济发展与政治发展的矛盾，另一个是经济发展与社会发展的矛盾，再有一个是经济社会与政治发展的矛盾。简言之，法治发展受制于经济、政治、社会三者之间的基本矛盾。

　　在八、九十年代，经济发展与政治发展的矛盾冲突及其权宜性的解决，构成了制约法治发展的最基本因素，围绕经济体制问题进行大规模的制度构建成为法治发展的主要任务。八十年代初中期，按中国政治决策层的基本构想，在进行经济体制改革的同时，应该不失时失地同步进行政治体制改革。为此，根据邓小平的意见和建议，1986年，中共中央成立了中央政治体制改革研讨小组，经过研究和论证，形成了《政治体制改革总体设想》（初步方案）。[41]1987年，邓小平提出，即将召开的中国共产党第十三次代表大会将把政治体制改革问题提到议事日程，并最终在十三大上明确了中国政治体制改革的近期目标与长远目标。然而，1988年“物价闯关”导致的大抢购和1989年“64事件“，凸显了中国经济、政治条件的脆弱性，以及在经济改革挫折面前企图进行激进政治改革所可能带来的潜在危害，也暴露了民众对民主制度不健全条件下的经济改革的权色彩贵和利益分配的不公正性的普遍不满。在当时的条件下，在经济改革对政治稳定和民主公正的要求以及稳妥的政治改革对经济改革绩效的期盼之间，中国一时显然拿不出一个成熟完善的解决方案。于是，优先解决经济问题，同时保持政治稳定，就成了缓和此间多种矛盾的指导思想。在此种背景下，中国的法治发展也明确转向了服务经济发展的主方向，并在九十年代中期围绕市场经济体制的法律问题，掀起了大规模制度构建的高潮。

　　对经济优先发展战略的反思，构成了下一阶段中国社会发展的主题。新世纪以来，经济优先发展战略的先期成功，在世人面前造就了一个迅速堀起的中国形象。然而，渐进所积累的金融风险，民主制不健全所导致的改革成果分享不公和，以及经济发展与社会发展之间诸多失衡所蕴含的种种社会矛盾因素不仅没有因经济发展而缓和，反而有加剧的趋势。在此背景下，中国提出了建设和谐社会的新目标。有学者称，此项决策预示中国进入了一个与经济建设相区别的所谓“社会建设”的新阶段。[42]在此阶段，由于要应对大量高位风险因素，大规模的民主政治建设预计仍无法提到议事日程，故此阶段的所谓“社会建设”阶段，仍以经济与社会的协调发展、城市与乡村的协调发展以及人与自然的协调发展为主要内容。因此，从2000年至2020年，将构成中国法治发展的第二阶段，即社会发展主导的法治发展阶段。

　　在未来的2020年至2050年阶段，经济社会发展与政治发展的矛盾将会构成制约法治发展的最基本因素，解决此种矛盾，将构成中国政治发展以及法治发展的主题。这也是本文预计的中国法治发展的第三阶段，即政治发展主导的法治发展阶段。

　　简要回顾，本文把从上世纪八十年代到本世纪中叶长达70多年的法治进程大致划分为三个阶段：

　　第一阶段，以1978年提出“加强社会主义民主法制”的指导思想为起点，以本世纪初的与社会主义市场经济体制相适应的法律体系初步形成为终点，大致为期二十多年。此阶段的法治建设以国家经济发展优先战略为核心，即经济发展主导的法治发展阶段。

　　第二阶段，以本世纪初中国提出构建和谐社会目标为起点，以跨越“矛盾凸显期”即2020年为终点，也大致将经过近二十年时间。此阶段的法治建设以构建和谐社会、推进社会发展优先战略为核心，也可称之为以“社会发展主导”的法治建设阶段。

　　第三阶段，按邓小平设想（2050年中国实现直接选举），以前期“小步推进”的外延式的政治体制改革成果为基础，以包括政党制度改革在内的政治体制改革完成为终点，以全面实现法律至上和法治精神的成长为成功标志，大致在本世纪中叶完成。此阶段的法治建设将以整体推进民主政治建设优先战略为核心，也可称之为“政治发展主导”的法治建设阶段。

　　需要提醒读者的是，把法治发展进程按经济建设、社会建设和政治建设等内容划分为三个阶段，强调的是各个阶段的主导性内容或是各个阶段的主线。与此同时，在每个阶段的主线内容外，还有附属的次要线索，最典型的是，在每个阶段中，政治发展始终是必不可少的内容之一，只不过不总是占主导地位而已。

　　六、法治进程分析之一：经济发展为主导的法治建设阶段

　　第一阶段，是经济发展主导的法治建设阶段（1980年—2000年）。如上面所说的，在本阶段，经济发展与政治发展的矛盾冲突及其权宜性的解决，构成了制约法治发展的最基本因素，围绕经济体制问题进行大规模的制度构建成为法治发展的主要任务。与此同时，由于中国社会仍处矛盾上升阶段，大规模的制度构建并没有带来法律秩序的同步生长，反而出现了所谓“有法律无秩序”的现象。[43]

　　早在上世纪八十年代初，邓小平就明确提出八十年代的三件大事：第一，在国际事务中反对霸权主义，维护世界和平；第二，台湾归回祖国，实现祖国统一；第三，加紧经济建设，就是加紧四个现代化建设，核心是现代化建设（即经济建设----本文作者注）。到了九十年代初，由经“南方讲话”确立了建设社会主义市场经济的目标同样规定了法治建设的主导方向。由此奠定了改革开放前二十年中国法治建设的主旋律。

　　从事后的理论分析看，人们可以对经济发展主导的法治建设阶段做如下的利弊分析。

　　有利的一面在于：第一、经济发展可以首先解决基本需求的满足，最接近帕累托效率（蛋糕做大，理论上所有人都受益），中国八十年代农村家庭联产承包责任制，就是一种接近帕累托最优的改革措施，因为几乎没有人在此项改革中利益受损。第二、经济发展与其它目标（如政治民主化等）长期相容。第三、经济发展可以为其它改革提供资源或代价补偿。发达国家普遍出现的工业化后期工业“反哺”农业的情况也说明了这一点。第四、经济发展的决策成本相对较小，最容易达到决策共识。虽然人们对如何发展经济同样充满分歧，但几乎没有人反对经济发展本身。

　　从国际经验看，经济发展优先战略是上述三种选择中最容易出现的选择，也是发展中国家曾经普遍出现的现象。[44]

　　在经济发展主导之下，中国法治发展呈现出相应的局面。一是民主法制建设建设得到了恢复加强与发展，突出表现为“八二宪法”的通过与实施，国家权力机关的产生、运行走上法治轨道。二是法律始终发挥着维护秩序的功能，竭力保持转型秩序的总体稳定。三是法律积极地围绕经济发展问题发挥着制度设计的功能，这是九十年代中后期特别明显，就是构建与市场经济相适应的法律制度框架。四是法律维护人权的价值取向得到确立，制定了一批与人权保护相关的法律制度，包括国际瞩目的刑事诉讼法的修改，等等。

　　可以这样认为，自上世纪八十年代以来，中国通过经济发展优先战略在一定程度上缓解了社会发展目标冲突的矛盾，但并没有彻底地解决此项矛盾。后来的情况已经表明，经济优先发展战略的不足是明显的，这直接影响到了法律发展，使改革前二十多年的法治发展出现了诸多缺陷。

　　首先一点，民主参与不完善或民主缺失条件下的经济改革与经济发展，出现了经济成果分享的不公平，法律本可以起到的调节作用出现缺位。这一点在中国九十年代以后一段时期的物价改革、国企改革和城市建设（土地）等方面经济发展中已经明显暴露出来了。本来应该维护社会公正的法律没有起到应有的作用，法律在规范和调节社会一次分配和强化二次分配方面缺位。中国社会的基尼系数凸显改革前二十年社会经济秩序的不公正。



　　图四：中国转型秩序的主导趋势与法治发展步骤示意图（注：本图可能趋势之二标注中的“拉美化阴影”主要指动荡的长期化）

　　其二，经济发展以其它方面的发展、特别是以环境资源的牺牲为代价，保护资源环境方面的相关法律在实施过程中成了名符其实的“软法”。中国近年来有一个新名词：GDP崇拜，反映的就是对过去二十年经济发展代价的反思。在环境保护方面，各国的普遍教训“先污染、后治理”。其中，“先污染”就是经济发展以环境破坏为代价。目前中国已经成为世界第二大温室气体排放国，近半数以上城市空气质量处于中度或重度污染。国外有学者认为，中国在扮演所谓“世界制造工厂”的角色时，以人均GDP一千美元的发展水平，承担了人均五、六千美元水平时的严重污染后果。在此期间，中国环保法实施普遍出现了“守法者吃亏、违法者获利”的局面，说明中国环保法的设计与实施在总体上是不成功的。

　　其三，经济发展不等于社会发展，反而是牺牲教育、卫生、文化等社会事业的发展为代价，法律在促进社会发展方面明显滞后。市场化的改革方向使教育、卫生等事业走向歧路。中国曾在毛泽东时代建立了低水平、覆盖广的卫生医疗体系（特别是包括广大农村在内），至少维持了初级水平的全民医疗保健问题。改革开放后，随着农村集体公社的取消，相应的农村医疗体系体系随之彻底解体。2003年卫生部公布的第三次全国卫生服务调查数据显示：我国约有48.9％的居民有病不就医，29.6％应住院而不住院。在经济发展、社会事业倒退的事实面前，中国法律需要承担多少责任，也是需要检讨的。

　　第四，民主参与不完善或缺失条件下，法律制定与法律实施过份向部门利益倾斜，公共利益尤其是社会弱势群体利益被严重忽视。同时，与通过分税制调动地方发展经济积极性的制度安排相关，法律运行受到大量地方性利益驱动的消极影响，出现了普遍且严重的司法上的和行政执法上的“地方主义”倾向。

　　第五，由于法治建设指导思想上的偏差，出现了法律自身建设中的精英化导向，包括法律职业化、纠纷解决的司法化、原有人民调解等工作的衰退，民众利用法律的机会存在诸多障碍，等等。

　　第六是法律运行机制不健全，运行成本过高，法律效率低下。具体说，至少有以下几方面的背离：一是法律制度建设的加强趋势与法律绩效的低下之间呈现出背离倾向。二是为建立公正有序秩序而付出的高昂社会投入与低水平的秩序效果甚至是局部性的秩序恶化之间呈现严重背离倾向。三是法律制度的社会效益低下与制度运作的高昂社会成本之间呈现严重背离。四是法律知识在社会生活中的全面普及趋势与法律公信力的弱化衰退趋势之间呈现严重背离。

　　总之，在法治发展的第一阶段，虽然法律制度大体上建设起来，但由于社会仍处于矛盾上升阶段，法律运行机制也未良好确立，法律制度的供给本身并不能有效地促进秩序的生长，出现了所谓“有法律无秩序”的现象。

　　七、法治进程分析之二：社会发展主导的法治建设阶段

　　构建和谐社会目标的提出，标志着中国开始从经济发展优先战略向社会协调发展战略的转向。以此为界线，中国法治建设已经进入第二阶段，即以社会协调发展为战略的法治建设阶段。本阶段以本世纪初中国提出构建和谐社会目标为起点，预计以跨越“矛盾凸显期”的时期即2020年为终点，也将大致经过近二十年时间。此阶段的法治建设以构建和谐社会、推进社会发展优先战略为核心，以跨过高风险期为历史使命，也可称之为以“社会建设主导”的法治建设阶段。

　　从理论上说，社会协调发展优先战略也可以成为中国改革开放前期的政策选择。其合理性在于：第一、从开始阶段就注重社会协调发展，比较符合经济与社会关系的理想特征。第二、可以避免“先发展、再矫治”的情况。然而，理论上的道理并不足已成为现实优先选择的实际理由，因为还有更强有力的行动逻辑在支配着人们的实际行动选择。主要是：其一、社会协调发展优先战略与基本需求不足的矛盾容易发生次序冲突。即人们在温饱问题未解决的条件下，不愿望协调发展方面付出更多。在上世纪八、九十年代，中国农村所以普遍“接受”了高污染的乡镇工业，是因为农民首先要迫切解决的是“吃饭”问题。其二、社会协调发展优先战略所需要的信息成本较高，人们不容易从一开始就认识此问题的重要性。第三、社会协调发展需要高额的资金投入，这是经济发展之初是难以解决的。

　　2006年中共十六届六中全会被官方学者称之为中国“社会建设”的第一个纲领性文件。[45]此种提法虽有争议，[46]但中国从注重经济建设转向经济与社会协调发展的时代却也是一个基本事实。从中国决策层传递出来的信息看，中国为自己提出的推动社会协调发展的任务同样是艰巨的。按照中共十六届六中全会提出的目标，到2020年，中国将在一系列广泛的社会领域实现新的发展跨越，其中有相对硬性的指标，如城乡、区域发展差距扩大的趋势逐步扭转，合理有序的收入分配格局基本形成，创新型国家基本建成，城乡居民社会保障体系基本建立，基本公共服务体系更加完备，资源利用效率显着提高，生态环境明显好转，等等。也有更加柔性化的软指标，如民主法制更加完善，依法治国基本方略得到全面落实，人民的权益得到切实尊重和保障，全民族的思想道德素质、科学文化素质和健康素质明显提高，良好道德风尚、和谐人际关系进一步形成，等等。

　　应该说，有了前二十八年中国经济迅速发展的基础和目前仍属良好的经济增长势头，在未来十几年内实现上述一系列新目标，在经济和财力支持方面不是主要问题，主要问题在于依然是制度能力建设和机制的完善。

　　特别应该看到，在民主政治发展不充分条件下，推进社会协调发展战略，有其特定的难题。如何破解这些难题，直接关系到中国下一步发展战略的成败。

　　具体说，社会协调发展战略的成功，依然有赖于一些精细且苛刻的社会政治条件。

　　第一、它特别有赖于一种良好的上层决策，以及推进决策实施的坚强决心。经验表明，在民主制度完善的条件下，由于良好的决策机制和纠错机制的存在，一个平庸的政治家不会带来太多的损害。而在民主制度不充分的制度下，最高层的决策正确与否则显出了决定性的影响。发展中国家的历史表明，政治上的决策失误，如果不能得到及时纠正，且酿成动乱，往往会把十几年经济发展的成果毁于一旦，甚至引发社会倒退。邓小平曾经说过，“把中国的希望寄托于某一个身上，是不好的”，也是一个深刻的道理。由于政治民主问题仍不是现阶段中国改革的重点，现阶段启动的中国社会协调发展战略的成功，依然在很大程度上要依赖于上层决策的正确性。

　　第二，它特别有赖于政府对社会运行规律的知识把握。按照哈耶克等人的分析，市场机制的最大优势在于能够充分利用分散的、有价值的信息。中国已经初步建立了市场经济体制，在经济生活方面，能够发挥市场机制的作用。然而，社会协调发展在很大程度上是要克服“市场失灵”，要发挥政府的主导作用，这是市场体制的分散信息利用机制很难较好发挥作用的地方。一个基本的常识是，在民主政治不发达的条件下，政府的集中决策体制需要高昂的信息成本。由此提出的问题是，政府依靠什么样的信息和知识来推进社会的协调发展？政府能否有效地获取这些知识和信息？如何克服信息成本问题？人们注意到，中国新近提出要努力深化对“三个规律”的认识，即深化对执政党执政规律的认识，深化对社会主义建设规律的认识，深化对人类社会发展规律的认识。这表明中国已经认识到此方面问题的重要性。

　　第三，它特别有赖于通过制度建设（特别是制度能力建设）和机制完善，建立起一种能够调动社会各方面和千千万万普通民众的积极性的社会机制，并把这种积极性引导于一种合理的行动目标。回顾中国前期改革，除了家庭联产承包责任制的改革，特别是在九十年代的中国经济改革中，中国改革的主要动力来自于地方政府的财政利益驱动，来自于各类经济、社会精英的利益追求，而不是来自于广大社会普通民众的积极性，甚至相当多的改革是以牺牲和忽视普通民众利益为代价的。构建和谐社会，关键在于重新构建政府与民众、精英与民众的利益纽带关系。用中国常用的政治述语表述，就是要“重新执政党与人民之间的血肉联系”，把构建和谐社会的行动，立基于千百万民众的自觉行为之上。这也是更为艰难的挑战。

　　从法治建设方面看，在社会协调发展为主导的阶段，法治建设的核心是要建立良好的法律运行机制和促进法律秩序的生长。具体说，应该在如下方面实现切实转变：

　　一是法律建设领域将从围绕市场经济体制转向围绕公共服务与社会发展领域，法治政府建设将成为“重中之重”。

　　二是法律价值将从注重法律效率平等转向注重社会公平。

　　三是法治自身建设重心将从制度构建转向提高法治能力方面上来。

　　四是法律的基本职能将从强调维护社会总体稳定转向解决深层矛盾，构建和谐的社会关系。

　　五是将从司法中心（法院中心主义）转向多元纠纷解决机制与协调治理的构建。

　　六是法律建设将转向完善法律运作机制，寻求高效低成本运行方面转变。

　　七是法律将从讲求形式平等转向平等地为社会民众提供可利用的良好的法律服务。

　　八、法治进程分析之三：政治发展主导的法治建设阶段

　　如果到2020年，中国构建和谐社会的目标能够基本实现，按照一种合理的预期，中国将进入社会转型的矛盾下降阶段。此时，中国将有望成为仅次于美国的世界第二大经济强国，民众对国家的信心大为增强，抵御外部风险的能力大为提高，进行政治体制改革的良好社会条件基本具备。如能适时进入以政治发展为主导的阶段，法治发展也将转向围绕政治体制建设这个中心，社会主义法治国家建设进入最后的完成时期。

　　中国为什么要把政治民主发展的解决时间放在未来？按目前的认识，这是由政治发展战略优先的局限决定的。第一、政治发展无法提供短期收益。政治发展无法直接解决基本需求的满足问题，如果经济发展不能迅速跟上，容易出现“收益空档期”，引发社会动荡。 第二、人们对政治发展的目标和手段不容易达到认识一致。第三、政治发展容易引起多层次的需求，释放无序因素，与经济发展目标容易出现短期不相容。第四、在国家实力不强的条件下，过快的政治发展容易导致维护国家外部安全能力的下降。

　　当然，对于政治民主发展的收益，已经是人所共知的常识。第一、良好的政治发展能够为经济发展提供一个公平的政治环境，实现社会成员对发展成果的共享。东欧一些国家体制轨型的正面经验证明了这一点。第二、在政治决策出现失误的情况下，发展良好的政治，主要是指业已形成的良好政治体制，可以降低纠错的成本，避免长期或更大的失误。这是为西方工业化国家长期历史证明明了的，也是政治学理论中的一项基本原理。第三、政治发展能够实现国家的长治久安。

　　对于中国的政治体制改革，截止到目前最明确的时间表，是邓小平1987年在会见香港特别行政区基本法起草委员会委员时讲的一段著名的话，邓小平说：“中国在经过半个世纪以后可以实行普选。现在我们县级以上实行的是间接选举，县级和县级以下才是直接选举。因为我们有十亿人口，人民的文化素质也不够，普遍实行直接选举的条件不成熟”。[47]邓小平所谓“中国在经过半个世纪以后可以实行普选”，其所指时间大致是在2030年至2040年之间。此后，人们很少再听到中国领导人对政治体制改革的时间表问题发表过意见。留给国际社会的印象是，至少二十世纪最后二十年，中国在进行经济体制改革的同时，政治体制改革却基本上原地未动。2006年，有着官方身份的学者李君如对此发表了不同的见解，[48]他明确提出，中国的政治体制改革也一直在谨慎稳妥地进行中。并且，中国提出加强执政党执政能力建设，已经触及到了中国政治体制改革的核心。[49]

　　经济学家推算，到2010年，中国有望成为世界第三大经济体，到2020年时，中国将成为世界仅次于美国的经济体。甚至有专家更为乐观地预测，到2030年时，中国将超过美国成为世界第一大经济体。[50]一些经验研究证明，人均GNP在1600-3500美元之间的民主制国家很可能不稳定，但3500美元以上则会趋于稳定，5000美元以上通常会非常稳定。[51]无论怎样，可以认为，在2030年至2050年期间，随着中国经济发展水平跃居世界领先地位，人均GDP达到或超过5000美元的中等发达国家标准（依目前标准），全面进行政治体制改革的国际条件和国内条件更趋于成熟，政治体制改革的风险因素也将大大降低。

　　上面对中国示来政治体制改革启动的社会条件做了乐观预测。这并不意味着中国必然会具备实施政治体制改革的良好条件。实际上，政治改革也会在另一种条件下启动，即应急启动。从俄罗斯和中国80年代末的经验看，长期的渐进改革或某一领域的改革的失败很容易使改革从渐进导向激进，或是使改革从一个领域暂时转向另一个领域。就中国的情况看，如果构建和谐社会的目标长期无法实现，致使社会不满情绪增长，危机因素增加，中国也不是没有走向激进改革的可能。同时，渐进改革与激进改革也不只有启动方式和改革方法的区别，自主适时的渐进改革，容易控制改革进程，使改革沿预期方向前进。相比之下，激进的改革方式容易使改革失控，增加改革后果的不确定性。

　　所以，在何种条件下、以何种方式启动政治体制改革，有着非常不同的意义与后果。这主要取决于现阶段，即社会协调发展主导的法治发展的成效。

　　在政治发展主导的法治建设阶段，中国法治将会集中于政党制度，选举制度和国家权力运作制度的改革与完善，政治体制改革将会有突破性的进展。按邓小平当初的设想，中国政治改革在体制设计上将同时满足两方面的要求。一方面，这种政治体制必须体现一种对权力的监督机制、制约机制、纠错机制和更替机制，解决权力过份集中问题，把国家最高权力纳入制度化运作的轨道，防止个人专断现象的再度出现，从而“能够从制度上防止出现文革那样的失误”。另一方面，这种政治体制必须有助于改善和加强共产党领导下的多党合作制，完善人民代表大会制度，“避免（权力内部的）很多牵制”。[52]显然，这两方面要求在性质上是不尽相同的，如何在其中把握一种适度的平衡，将是对中国未来政治智慧的考验。

　　八、结语：中国法治的长期性挑战与已有经验

　　过去近三十年中，中国的法制建设已经取得了重大进展，同时仍将继续面临着以下几方面的长期性难题与挑战。

　　第一，在制度建设方面，中国提出了“社会主义+法治国家”的目标，这在世界上是独一无二的，且没有成功的范例。这在法律制度方面提出了远比俄罗斯和东欧转轨国家更为艰难的体制构建任务，中国也为承受到了更多的国际压力。“社会主义+法治国家”的目标使中国法律制度建设带有更多的艰巨性和探索性。

　　按照西方经典的法治理论，法治国家只能建立在以多党制和私有制为基础的社会中。也就是说，法治国家只能是资本主义国家的一种政治法律体制。中国提出的把“社会主义”与“法治国家”结合起来的制度构想，在人类法律制度史上是一种独特的法律制度目标，其不仅没有直接的经验可借鉴，其前景也不被西方国家看好。对中国来说，实现社会主义法治国家的建设目标，关键在于找到实现社会主义与法治国家结合的“结合点”。在前二十八年的改革开放进程中，中国逐步完善了共产党领导下的多党合作制的体制构架，在实践中逐步加强和完善人民代表大会制度，提出并探索以社会主义公有制为主体的混合所有制经济模式。这为中国社会主义法治国家建设确立了总体的体制框架。然而，把这种体制框架变成具体可行且长期有效的法律制度，仍然存在着许多难题。上述问题涉及到中国今后可能制定的政党法问题，司法体制改革问题，以及国家对国有大中型企业的法律管制和国资管理的问题。

　　第二，中国是世界上人口最多的大国，大国治理、大国转型的复杂性和艰巨性在当代中国转型与法律治理的过程中得到了充分体现。有学者注意到，在中国、俄罗斯和其它东欧等“转轨”国家中，中国和俄罗斯两个大国的“转轨”和“转型”过程更显复杂。[53]以前，大多研究转轨问题的经济学理论都不加批判地假设：转型国家政府能够在全国范围内整体划一地实施某种转型政策，而新建立的制度将以相同的方式适用于整个国家内部的空间，并获得相同的成效。这种思路忽略了大国内部的不平衡和政策效果的差异，也忽略了中央政府与地方政府、及地方政府之间的策略博弈与竞争关系。人们似乎应该按照类似区域经济学的分析方法，充分考虑到大国内部的复杂性、内部不同部分在转型过程的非协同性以及由此导致的大国社会整体转型的艰难。按照刘金国教授通俗性的“大船调头说”观点，[54]大国转型如同大船调头，在速度等方面与小国有很大的区别。大国转型过程中的法律治理也与小国在法律治理方略、措施、速度、时间、效果、风险等诸多方面都存在着差异。

　　从历史上看，大国崛起往往会改变既有的国际利益格局，堀起中的大国容易受到周边国家和其它大国的警惕与遏制。在九十年代的“转轨”国家中，中国是仅存不多的保持社会主义旗号不变的新兴大国，在世界冷战格局结束，西方自由民主的价值体系风靡全球的背景下，中国更容易受到外部的疑虑与敌视，受到外部势力的遏制。使此种局面更为复杂的因素是，中国尚未实现国家统一，台海分割的状况极大地制约了中国社会转型的政策空间，也制约了中国与周边国家及世界强国的政治与法律关系。这使得中国几乎不可能进行任何带有过度“冒险性”的法律改革措施，只能在确保社会稳定的条件下，稳步推进社会改革与治理。就具体方面而言，在中国的人权立法、劳工权利和农民利益保护立法、行政法和司法制度改革等方面，在国际贸易规则、军事交往限制及周边国际政治军事秩序等方面，国际因素都表现得十分明显。

　　第三、随着无法可依问题的逐步解决，在当前和今后相当长的时间里，中国法制建设所主要面临问题，是快速建立起来的法律制度与法律秩序和法治精神生长缓慢之间的矛盾。主要表现为有法不依、执法不严、违法不究，法治观念和守法精神淡漠，法律运行机制不完善，法律效率较低，社会维权成本过高。下大力气解决上述问题，仍然需要各级党和政府与全国人民一道进行不懈的努力。

　　总之，复杂严峻的内外部环境与独特的体制转型目标，决定了中国在过去二十八年的经济改革与社会转型进程中，始终以提高经济实力、保持国家稳定为优先目标，走的是一条“先立再破”、“渐立渐破”的谨慎道路，这完全不同于俄罗斯等转轨国家“先破再立”、在体制方面完全推倒重来的道路。与此相关，中国在转型秩序的法律治理方面表现出了如下有益的经验：

　　第一条经验，中国在社会转型中始终注重秩序稳定的意义，突出法律秩序在社会转型中的意义，这与俄罗斯等转型国家只注重转型目标、忽视转型过程稳定的情况形成鲜明的对比。

　　俄罗斯的体制转轨，是一个政治目标导向极强的过程。在几十年渐进改革归于失败的背景下，俄罗斯改革方案深受萨克斯和沙塔林等新自由主义经济学家的影响，强调“深渊不能分两步跨过”，并坚信市场经济“所特有的自我调节机制可以保证最出色地协调所有经济实体的活动，合理利用人力、物力和财力资源，保证国民经济平衡”。[55]按照此种逻辑，一种合理的制度能够自动迅速地创造出它所需要的秩序，短暂的秩序混乱是可以承受的，也会随着制度的到位而迅速消除。

　　中国改革设计者的思考显然不同。中国刚刚经历过社会动乱时代，政治领导人对此记忆犹新。他们不愿意让中国重新陷入一场由改革引发的新的动乱之中。在经历过八十年代初的短暂的政治改革热情之后，中国人开始意识到，由经济和社会改革引发的某种秩序混乱（其主要体现为社会犯罪和官员腐败的增长）和思想混乱，是他们用以往经验难以应付的。虽然在中共十二大的政治报告中（1982年）提出了实现社会风气三年好转的目标。但后来的情况表明，中国显然需要比这多得多的时间才能实现这一目标。不仅如此，由改革开放引发的社会秩序问题不仅没有伴随秩序治理的努力而得到根本好转，反而向着恶化的方向演变。为此，大致从八十年代中后期开始，社会稳定成为中国转型秩序治理的核心任务。在1989年前后，社会稳定在“政治稳定”这一富有特定含义的提法中获得了最高意义上的强化。即使到了九十年代中后期，“稳定”一词依然是最能够体现中国秩序治理目标的词汇。总的看来，中国在保持转型秩序的总体稳定方面确实取得了令世人瞩目的成绩，当然，也为此付出了一定的、不可避免的代价。

　　第二条经验，中国社会转型的法律改革与秩序治理服务于社会转型不同时期的阶段性目标，表现出明显的“政府推进”特征。

　　新时期中国法律的重建最初被视为防止再度发生政治动乱的必要措施，后来又被看成是服务和推进“四个现代化”和构建社会主义市场经济体制的有力手段。在八十年代的改革探索时期，法律为经济改革保驾护航是秩序治理的特点。此时的法律角色是服务性的和辅助性的，学界为此一直抱怨法律的作用过于消极和滞后。从九十年代起，法律担负着为社会主义市场经济构建法律体制的任务，人们希望以新体制催生出社会主义市场经济的新秩序。在这中间，在九十年代中期以前，法律运行被赋予的一项突出重要的任务就是保持社会稳定。进入二十一世纪，法律又成为构建和谐社会的重要工具。就前后比较而言，构建“和谐社会”目标对法律的要求，已经超越了前期保持社会稳定的消极性角色，因为构建和谐社会的任务显然不是简单地维护秩序就能够实现的，它要求法律更多地描准和解决那些根源性的社会矛盾，而这种要求在此前“保持社会稳定”的口号下，却经常是被压制下来。

　　无论前后期目标的变化如何，法律的独特价值尚未受到特别的尊重，人们（主要是官方）更多地看到的是法律的社会意义。因此，与在几乎所有发展中国家所能见到的情形一样，法制的恢复与法治化方向的改革很少被视为是一件孤立的事情，而是中国走向长治久安和繁荣富强的一部分。

　　通过这些阶段性的对法律及秩序治理的要求来看，中国秩序治理表现出了很强的次序性，体现了努力把握秩序治理与经济社会发展协调关系的某种实践智慧和对整个社会转型进程的总体把握。法律的作用及法律改革被看成社会改革进程的有机部分，它们必须与社会总体改革进程相配合。当然，中国也为此付出了必要的代价，如合理的行为预期迟迟无法有效地建立，在渐进式改革中出现了大量的公平缺失和效率损失，政府自身改革的迟迟不到位，特别是支持社会长久平稳发展的政治制度框架尚待建立等等。

　　第三条经验，中国转型的秩序治理与大规模的法律知识普及运动相结合，是一场以国家党政力量普及法律知识、催生法律秩序、治理社会问题，以法律驾驭转型社会的综合性的社会实验。这在世界各国社会转型的秩序治理中是鲜见的情况。

　　在改革开放所导致的秩序混乱的背景下，从1985年起，中国启动了一场为古今中外罕见的、由政府自上而下推动的、有亿万人接受教育的普法运动。发起这场运动的基本动机，是为了改变中国民众千百年形成的法律意识淡薄，守法意识不强的习惯，以期形成一个为现代国家所必不可少的法治秩序。具体说，普法运动的动机又可分为两个方面。首先是一种现实的动机和眼前的考虑，即实现社会治安秩序的根本好转，在农村地区则是要克服八十年代初开始出现的相当一批村级党政组织严重瘫涣的现象，形成一个大多数群众和多数党政干部自觉守法的局面。只有这样，中国的农村经济现代化才有可能顺利进行，八十年代改革开放以来曾经出现的社会治安和社会风气恶化的局面才有望得到扭转。另一个动机表现为一种抽象的和长远的信念，即只有人民知法懂法，才有能力依法行使管理国家和社会生活事务的权力，中国的民主法制才能有真正的群众基础。在这两方面动机与考虑中，前者肯定是更迫切和更重要的，它规定着普法运动的初始目标。[56]截止到2005年，中国已经实施了第四个5年普法计划。从普及法律知识、提高法律意识的角度说，成效是应该肯定的。

　　如果不考虑社会转型秩序的复杂性，仅看法律知识普及与秩序治理的结合，中国的普法经验基本上是成功的，也是宝贵的。要知道在八十年代初，中国人的生活中是很少听说法律的。短短二十年时间，法律知识、法律词汇、法律的影响力在中国社会得到了空前传播，法律已经大踏步地进入到了社会生活的日常词汇和人们的思想意识中。虽然中国在法律实施效果方面依然十分不理想，但已经逐步普及的法律知识正在为中国政府推进型的法治建设注入新的因素，并在未来的社会生活中显示出它的积极意义。



【作者简介】
蒋立山，中国政法大学法学院教授，法学博士。


【注释】
[1] 关于政府推进型法治道路的研究，参见蒋立山《中国法制 (法治) 改革的基本框架与实施步骤》，《中外法学》1995年第6 期，《中国法治道路问题讨论》（上、下），《中外法学》1998年3、4期。相关文献述评参见陈伯礼、张少瑜《1995年中国法学研究回顾》，载《法学研究》1996年第一期，刘翠霄等《1998年中国法学研究回顾》，《法学研究》1999年第一期，黄文艺《当代中国法律发展研究两大范式》，载《法制与社会发展》，2000年第3期。
[2] 对社会转型期秩序“先恶化、后改善”问题的更详细讨论，参见蒋立山《迈向和谐社会的秩序路线图》，《法学家》2006年2期。
[3] “拉美化”现象是指拉美国家在现代化过程中遇到的各种问题，如贫富悬殊扩大、腐败严重、国有企业效率低下、社会治安恶化、城市人口过多、地下经济泛滥、对外资依赖性强、金融危机频繁和政局不稳定，等等。也有学者认为，拉美化的含义主要是指拉美国家在经济发展中出现的贫困化和两极分化等社会问题，参见郑秉文：《中国怎么防止“拉美化”》，人民网，//www.people.com.cn/GB/guoji/1031/3071670.html。
[4] 相关文献参见蒋立山：《迈向和谐社会的秩序路线图》，《法学家》2006年2期。
[5] 此阶段的初始状态被描述成一种中低风险的状态，这完全是一种理论假设。因为，中国新一轮的社会转型与体制转轨，是从结束“十年动乱”开始的。十年动乱是旧体制下的社会总体性危机，是旧体制所蕴含的高位风险因素的充分展示。新一轮社会转型初始阶段的所谓中低风险区域，是指由社会转型和体制转轨所引发的矛盾风险，它不同于旧体制下的社会风险与危机。
[6] 丁竹元：《2010年前几种可能的国家发展前景----对98名政府和非政府专家的调查与咨询
》，资料来源：//finance.sina.com.cn 2004年10月18日 16:17 新浪财经。
[7] 基尼系数的经济含义是：在全部居民收入中，用于进行不平均分配的那部分收入占总收入的百分比。
[8] 所谓债务依存度，是指当年国债发行额与财政支出的比率，它表明财政支出靠债务收入来安排的程度。指标越高说明一国财政对债务的依赖程度越高，财政处于脆弱状态，并对财政的未来发展构成威胁。国际上有一个公认警戒线，国家财政的债务依存度（当年国债发行额／国家财政支出）是15-20%，中央财政的债务依存度（当年国债发行额／中央财政支出）是25-30%左右。所谓国债偿还率，是国债当年还本付息额与当年财政收入的比率，反映发行规模与财政收入的适应度。该指标越高，说明一国财政的偿债压力越大。国际上公认的国债偿还率的警戒线是8-10%.
[9] 钟伟、巴曙松、高辉清、赵晓等：《中国金融风险评估报告》，《中国改革》2004年第3期，或//finance.sina.com.cn 2002年08月29日 14:49 财经界。
[10] 《中国金融风险评估报告》，资料来源：《中国改革》2004年第3期，或//finance.sina.com.cn 2002年08月29日 14:49 财经界。
[11]刘国光：《进一步重视社会公平问题》，经济参考报，2005-04-21。
[12]陈宗胜：《21世纪初叶中国居民的收入分配差别趋势21世纪初叶中国居民的收入分配差别趋势――兼论公有经济收入差别倒U理论及与库兹涅茨倒U理论的比较》。//www.ibe.cei.gov.cn/template/economist/doc/xrczs/200108211438.htm
[13] 同上注。
[14] 连玉明：《未来15年中国城市化发展的战略重点》，中国人口信息网。
[15] 《中国高犯罪率年增14个百分点以上》，资料来源：//blog.sina.com.cn/u/48f9bc93010008op。
[16] 《周永康：中国处于刑事犯罪高发， 将挤压犯罪空间》资料来源：//politics.people.com.cn/GB/1027/5555479.html。
[17] 《人民日报》，2002年05月28日第六版。
[18] 牛文元：《在中国科学家人文论坛上演讲》，2004-07-21，来源：新浪科技。
[19] 根据突变理论，在数学上，就是当参数在某个范围内变化时，其所对应的涵数值不止一个。
[20] 《中国即将崩溃》，资料来源：//www.sina.com.cn 2006年12月03日 16:07 经济观察报。
[21]丁竹元：《2010年前几种可能的国家发展前景----对98名政府和非政府专家的调查与咨询
》，资料来源：//finance.sina.com.cn 2004年10月18日 16:17 新浪财经。
[22] 江时学：《拉美化”是个伪命题》，《中华工商时报》2004年8月13日 。张红宇：《城乡居民收入差距的平抑机制：工业化中期阶段的经济增长与政府行为选择》，光明网。
[23] 参见张莉荆《通向大国之路的中国策：中国堀起》，新华出版社2005年版。
[24] 这是中国从抗美援朝战争中所得出的基本经验，也是中国50年代后期大炼钢铁的历史背景之一。
[25] 我把中国法学界流行的“法治控权说”称之为狭义的法治理论。通过分析狭义的法治控权说与其所对应的近代西方社会与当代中国社会的种种不同，进而提出中国应该建立和秉持一种广义的法治理论，并以此构建合乎中国国情和反映当代人类发展要求的法治发展战略，我将其称之为“法治发展的综合战略”
[26] 关于法治的可持续发展问题，参见郝铁川《可持续发展与法治的第三次革命》，资料来源：正义网。
[27] 《中国的人权状况》（1991年），资料来源：新华网。
[28] 斯塔夫里阿诺斯《全球通史----1500年以后的世界》，上海社会科学院出版社1999年版，第330页。
[29] 我所以强调存在过一种非民主的法治，是想说明，法治与民主、社会民主之间并不存在事实上的必然联系。
[30] 傅洋：《新时期彭真的人民民主思想》，《法制日报》1997年10月12日。
[31] 1801年，英国1%的富有者获取了国民收入的25%；1848年，1.2%的人获取了国民收入的35%；1867年，2%的人获取国民收入的40%。钱乘旦《现代化的迷途》，浙江人民出版社1999年版，第123页。
[32] 尹保云：《现代化通病----二十多个国家和地区的经验与教训》，天津人民出版社1999年版，第135页。
[33] 关于中国法律在过去二十八年中的不足与教训，参见本文第五部分“经济发展主导的法治建设阶段”。
[34] 温家宝：创中欧合作共赢和谐新局面。资料来源：//www.chinareviewnews.com 2006-09-14 18:14:56
[35]《本届世界法律大会因何被瞩目----二十二个专题覆盖法学领域热点》，资料来源：法制网。
[36] 中国与14个国家有共同的陆地边界，还与7个国家有共同的海上疆界或隔海相望。处理好与周边国家的关系，是中国和平崛起的关键因素。参见：叶自成《中国的和平崛起与东北亚的合作》，资料来源：//blog.daqi.com/yezicheng/叶自成的博客。
[37] 李工真《德意志道路：现代化进程研究》，武汉大学出版社年1997年版，第108页。
[38] 参见蒋立山《中国法律演进的历史空间环境》，《法制与社会发展》2003年第4期。
[39] （美）亨廷顿：《发展的目标》，载罗荣渠（主编）《现代化理论与历史经验的再探讨》，上海译文出版社1993年版，第331页至357页。
[40] （美）亨廷顿：《发展的目标》，载罗荣渠（主编）《现代化理论与历史经验的再探讨》，上海译文出版社1993年版，第344页。
[41]赵帅军：《邓小平关于政治体制改革的思想》，资料来源：//www.gongwen123.com/lunwen/sxzz/deng/200605/lunwen_29365.htm。
[42]参见李君如：《加强社会建设的第一个纲领性文献》，资料来源：人民网。
[43] 相关分析参见蒋立山：《为什么有法律却无秩序》，《法学杂志》2005年第4期。
[44] 然而，上述理论分析并不意味着经济优先发展战略是一种普适性的第一选择。在不同历史条件下，政治发展优先战略也是一种经常性的选择。俄罗斯和东欧前社会主义国家的情况就是如此。在上述三项战略选择中，最不容易首先接受的是社会协调发展优先战略。它需要更理想的启动条件。
[45] 参见李君如：《加强社会建设的第一个纲领性文献》，资料来源：人民网。
[46] 参见朱卫华“《“构建和谐社会”不能缩水为“社会建设”》，资料来源：光明网。
[47] 《邓小平文选》第3卷，人民出版社1993年版第229页。
[48] 2005年，中国首次发布了民主政治建设白皮书，在回答记者的提问时，白皮书主要起草人之一房宁否认“中国政治体制改革滞后”，但未详细阐明理由。参见《中国首发民主政治白皮书 坦陈民主制度不够健全》，2005年10月20日《新京报》。
[49] 《专访：李君如谈如何加强党的执政能力建设》，2004年10月13日新华网。
[50] 《A股市场重建价值中枢》，资料来源：中国科技财富。另见赵先彬《也谈中国未来的50年》，资料来源：策划中国网。《华尔街日报》曾对十几位诺贝尔经济学奖得主进行过一次问卷采访，题目是《75年后世界最大经济体是谁》。答案集中在美国、欧盟和中国之间。斯坦福大学经济学教授肯尼斯·约瑟夫·阿罗认为，除非经济增长状况发生根本改变，否则中国将在75年后成为世界上最大的经济体。芝加哥大学经济学教授罗纳德·科斯也认为，中国将在75年后超越美国和欧盟，并对此深信不疑。参见《研究中国莫让老外抢先》，环球时报 2006-11-3。
[51] 《中国直选制度发展的战略构想》，资料来源：//www.managecn.org/Article/xianfa/77563_9.html（管理在线）。
[52] 《邓小平文选》第３卷，人民出版社1993年版第220页。
[53] Herrmann-Pillath：《政府竞争：大国体制转型理论的分析范式》，陈凌译，//www.studa.net/2005/12-27/20051227793.html，2008年8月8日。
[54] 刘金国、蒋立山（主编）《中国社会转型与法律治理》序言，法制出版社2006年版。
[55] 程恩富、李新、B·梁赞诺夫等：《中俄经济学家论中俄经济改革》，经济科学出版社2000年版，第8页。
[56] 蒋立山：“中国农村地区的法治现状与前景分析”，载黄芝英主编《中国法治之路》论文集，北京大学出版社2000年版。