法律监督的内涵

检察机关的理论工作者认为，所谓的“法律监督”，特指人民检察院通过运用法律赋予的职务犯罪侦查权、公诉权和诉讼监督权，追诉犯罪和纠正法律适用中的违法行为来保障国家法律在全国范围内统一正确实施的专门工作。按照这一界定，法律监督权是由多种权力组合而成的，包括侦查权、公诉权，都属于法律监督的范畴，都具有法律监督的属性。诉讼监督权属于法律监督的范畴，自无疑义。问题在于，职务犯罪侦查权以及公诉权是如何被纳入法律监督权的范畴的呢？对此，理论工作者进一步论证道，法律监督表现为两种基本的职能形式，一是对违反者具有强制性的揭露和移交裁决职能（如立案、侦查、逮捕、起诉），二是对违反者不具有强制性的提出纠正意见。因此法律监督权与侦查权并不矛盾。检察机关对“犯罪的追诉本身就包含了对违反刑事法律的监督”，“检察官以公诉人身份出庭控诉犯罪，就是对被告人监督”，“检察机关依据刑法规定监督一切公民、单位必须在遵守刑律的轨道上行动，任何触犯刑律的行为都要受到追究。这种侦控犯罪的工作属于法律监督的范畴，理应由专司法律监督的检察机关行使”等等。[1]

　　对此，一些人并不认同，他们质疑：为什么公安机关对违法犯罪行为的发现、证明、检举即侦查、追诉活动就不是法律监督呢？而一旦检察机关行使类似的权力，就立刻转变成为法律监督权？为什么公安机关“依据刑法规定监督一切公民、单位必须在遵守刑律的轨道上行动”、对任何触犯刑律的行为予以追究的活动就不是法律监督呢？为什么同样是负责发现、证明和检举违法犯罪行为、提交法庭裁判的西方国家检察机关的活动就不是法律监督呢？[2]

　　面对上述质疑，理论工作者由于找不到合适的理论范式予以支撑，始终无法从正面予以回应，而只能诉诸国情，主张中国检察机关的法律监督权以及法律监督职能，是独具中国特色的，是由中国独特的国情所决定的。殊不知，这种带有策略性但缺乏学理性的解释虽然可以暂时遮蔽关于检察机关法律监督权现实合理性的质疑，却无法从根本上解决其合理性问题，检察机关的法律监督地位也因此陷入争议的漩涡之中。也正是由于对这一关键性概念的解释无力，“尽管经历了50年的发展和20多年的改革创新，中国检察机关的法律监督理论体系尚未真正建立起来。理论研究的滞后是限制检察制度发展的关键因素，也是增加改革风险与加大改革成本的根本原因。”[3]

　　因此，要解决法律监督的法理合理性问题，必须寻求全新的理论范式和解释理路。笔者认为，要正确解读法律监督的意涵，必须坚持以下视角和立场：

　　一、法律监督是一个法律概念，唯有运用法律解释的方法方能正确解读

　　法律监督本身是一个法律概念，因此，对其内涵的解读，属于法律解释的范畴，不能任意为之。对法律监督涵义的揭示，要有一定的“章法”，即应当从法律条文和立法原意出发，运用法律解释的一般原理和方法对其确切内涵予以揭示，切忌望文生义，更忌断章取义。据此，笔者主张运用历史解释的方法，理清我国关于法律监督权的立法渊源，进而运用比较法解释的方法正确揭示法律监督权的内涵。我国传统检察理论认为，中国的检察制度借鉴自前苏联，因而与西方（英美法系与大陆法系）国家的检察制度不同，不能借用西方国家的检察理论来解读中国的检察制度。这一观点隐含着一个未经证明的前提，即前苏联的检察制度与西方国家的检察制度之间完全不同。笔者持不同意见。

　　在法、德等大陆法系国家，检察官的基本功能被定位为“国家权力之双重控制”。所谓国家权力之双重控制，是指“作为法律之守护人，检察官既要保护被告免于法官之擅断，亦要保护其免于警察之恣意”。[4]即检察官既要监督法官，又要控制警察，对两者分别实施监督、制约。检察官的这种“国家权力之双重控制”功能，使得检察官不仅是刑事诉讼的参与者，更是程序的监督者，这突出表现在两个方面：

　　第一，在侦查程序中，检察官需对警察的侦查活动施以法律监督，防范警察滥用权力演变为权力不受制约的“警察国家”。在大陆法系国家，检察官监督、控制警察的一个最主要手段就是从法律上确立了一种“检主警辅”的侦查权力分配格局，即检察官成为侦查程序的主导者和控制者、刑事侦查权的法定主体，而将警察机关定位为检察官的辅助机关，从而使得检察官拥有了指挥、调度警察的权力。这样，警察权再强大，它仍然要受检察权的节制。检察官成为侦查权主体，其重大的法治意义在于将检察官对警察的法律监督演变为一种“参与”式监督，而非“外在”式监督，这使得检察官更能够控制警察活动的合法性。

　　第二，在审判程序中，检察官的责任不仅是提出指控，并且负责监督法院遵守程序规则，防止法官专权擅断、枉法裁判。为此，一方面，检察官对法官的程序违法行为可以实施当庭监督，“在审判程序中，其需朗读起诉书。此外，检察官亦需注意，诉讼过程是否合法举行，其对于有违反刑诉法之情形时，异于辩护人，需立即对之加以更正。”[5]另一方面，检察官认为法官的判决违法或不当的，可以通过提起抗告或上诉的方式阻断其生效；即使是在判决生效之后，检察官如果认为有认定事实或法律适用错误的事由时，也可以提起再审或非常上诉，以此动摇生效判决的效力。

　　而前苏联的检察制度是经由列宁阐发后，具有了一些不同于大陆法系国家的特征（其差别主要体现在前苏联检察机关的领导和组织体制以及一般监督权）。在关于检察机关的基本功能定位上，按照列宁的构想，“检察机关和任何行政机关不同，它丝毫没有行政权，对任何行政问题都没有表决权。检察长的唯一职权和必须做的事情只有一件：监视整个共和国对法制有真正一致的了解，不管任何地方的差别，不受任何地方的影响。”克雷科夫曾根据列宁的上述思想，将检察机关的定位表述为“监督法制的机关，是法律的维护者”，是“国家政权的眼睛”。[6]

　　比较前苏联的检察制度与前述德、法等大陆法系国家的检察制度，可以发现，在检察机关定位方面，前苏联对检察机关作为“监督法制的机关”、“法律的维护者”的定位，与大陆法系国家关于检察官作为“法律守护人”的定位是基本一致的。这一点在检察机关与侦查机关和审判机关的关系上表现尤其明显，即两者都强调检察机关作为法制监督机关对侦查机关和审判机关的监督、控制功能，甚至两者在用语上都非常接近，具有明显的历史和理论传承关系；而在检察机关的职权配置方面，除了一般监督权之外，其它职权尤其是刑事诉讼中的职权也基本相同，均涵括了侦查、起诉等基本检察职能。由此可见，前苏联的检察制度并未从根本上偏离大陆法系检察官制度发展的规律和趋势。

　　之所以出现这一现象，根源于两个原因：其一，前苏联的检察制度虽然是社会主义性质的检察制度，在某些方面作出了与大陆法系国家检察官制度不同的制度设计。但是，客观地讲，前苏联的检察体制并非凭空产生的，而是对俄罗斯帝国检察制度的改造，而俄罗斯帝国的检察体制又是在借鉴欧陆国家的基础上产生的并不断受到后者的影响。因此，前苏联的检察制度虽然与德、法等传统大陆法系国家的检察制度存在着不同，但在基本功能定位方面仍然受到自身历史的显性或隐性影响，从而间接体现了大陆法系国家检察制度的基本理念与框架；其二，这是由检察官角色本身的性质和地位决定的，检察官角色本身具有某种自然属性，在刑事诉讼中，它位居警察与法官之间，处于衔接侦查与审判的枢纽地位，这一位置的独特性决定了检察官天生就是警察侦查成果的验收者和法官审判“入口”的控制者。可以说，只要在刑事诉讼中设立了检察制度，就要受到这一客观规律的制约，这一点是任何人类理性均要予以承认并不容抹煞的，前苏联的检察制度同样不能违背这一客观规律。

　　因此，破解我国宪法和法律规定的法律监督这一概念的关键，就是运用比较法解释的方法，援引大陆法系国家检察官的“国家权力之双重控制”功能来解释我国“法律监督（权）”的具体涵义及其指涉，唯有如此，才能对我国检察机关的功能及其与公安机关、人民法院的关系等诸多争议问题得出一个妥当的结论。据此，可以将我国宪法和法律规定的法律监督解释为由检察官对公安机关和人民法院进行“双重权力控制”。应当说，这一解释方法的运用，并没有超越我国宪法和刑事诉讼法文义的可能范围，也不违背我国法律的整体精神及社会情况，应该说是比较妥当的。

　　二、法律监督是一个功能性概念，必须坚持从整体上对法律监督权进行定义

　　法律监督实际上是一个功能性概念，它指的是检察机关通过法定职权的行使来发挥其对公安机关和人民法院的法律监督功能，而不是指这些法定的职权本身在属性上就是法律监督权。法律监督是对检察机关行使权力所要达到的功能和目的的一种整体描述和定义。它解决的是检察权的功能问题，不解决检察权的构成和内容问题，因此，不能将检察机关的法定职权分解成一项一项的权力，然后去质问，某一项权力究竟是不是法律监督权。

　　检察机关的职权是法定的，这些职权本身的属性也是固有的，不会因为权力行使主体的不同而有所差异。但是，这些职权在不同的国家机构之间进行不同的配置，却可能产生完全不同的法治意义。以公诉权为例，其本质上就是一种提起指控、请求裁判的权力，即一种诉权，这一权力本身的性质是固有的，不论是在控审职能不分的封建纠问式诉讼模式下，还是在实行控审分离的现代控辩式诉讼模式下，公诉权的性质都是诉权。但是，因为权力配置的主体不同，其发挥的功能却可能产生差异。在纠问式诉讼模式下，公诉权由法官行使、控审职能不分，不具有监督审判的功能；但在现代控辩式诉讼模式下，公诉权交由检察官行使，并实行“不告不理”、“诉审分离”的原则，这样一来，公诉权就具有了法律监督的意义，检、法关系也由此演变为一种法律监督关系。对于侦查权而言，其本质上就是一种基于打击犯罪而调查、收集证据的权力，这个性质不会因其行使主体的差异而有所不同。但是，立法赋予检察机关侦查权主体的地位，则具有法律监督的意义，因为一旦赋予检察机关侦查权主体地位，就能够形成一种“检主警辅”的侦查体制。检察机关在这种检警一体化体制中，就可以凭借侦查指挥权监督、调度警察，从而达到控制警察、防范警察滥用侦查权的法律监督目的，这样，侦查权便具有了法律监督的意义，检、警关系也由此建构为一种法律监督关系。

　　在现代法治国家，检察机关往往具有两重身份：一是国家的法律监督机关；二是国家的追诉机关。检察机关的这两重身份所产生的是两种完全不同的诉讼法律关系，前一身份产生于检察机关与公安机关、法院的关系互动之中，检察机关与公安机关、法院之间形成一种法律监督关系；而后一身份则产生于检察机关与犯罪嫌疑人、被告人之间的关系之中，检察机关与犯罪嫌疑人、被告人之间形成一种追诉关系。两种法律关系的法治意义完全不同、不容混淆。因此，对犯罪嫌疑人、被告人的强制性揭露和移交裁决等，即检察机关依照法定职权对犯罪嫌疑人、被告人的行为展开侦查、起诉等追诉活动，只是正常的侦查、起诉权行使。据此，检察机关与犯罪嫌疑人、被告人之间所形成的是追诉关系，而非法律监督关系，并不具有法律监督的意义，不属于法律监督的范畴。因此，对犯罪嫌疑人、被告人的侦查和起诉活动，不能被解释为是法律监督的内涵，更不宜主张检察机关对“犯罪的追诉本身就包含了对违反刑事法律的监督”，“检察官以公诉人身份出庭控诉犯罪，就是对被告人监督”。否则法律监督的内涵必将因为内容的泛化而失去其本来的意义。

　　三、法律监督是一个大陆法的概念，不能援引英美法系的检察制度批判检察权的法律监督功能

　　英美法系国家的检察制度与大陆法系国家的检察制度之间存在着重大差异，在解读法律监督的概念时，切忌随意援引英美法系国家检察官的角色功能批判我国检察机关的法律监督功能。

　　1．控辩对抗问题。鉴于我国当前犯罪嫌疑人、被告人在刑事诉讼中权利缺乏保障的现实，一些学者借鉴英美法系国家的庭审结构和理论提出了强化被追诉人人权保障、增强控辩平等对抗的主张，甚至有学者提出了检察官当事人化的改革诉求。笔者认为，从宪法层面尤其是从人权保障的角度讲，立法上和司法中确实存在着一个如何同等地对待被追诉人和刑事追诉机关、充分保障被追诉人一方的程序参与权及其程序主体地位的问题。在此意义上，所谓控辩平等原则是成立的，大陆法系国家在理论上称之为“手段同等原则”。但是，这并不意味着控辩之间就是一种对抗关系，更不意味着应该主张检察官当事人化。因为，控辩对抗以及检察当事人化都是违背大陆法系国家关于检察官的基本角色和功能定位的。在大陆法系国家，历来赞同控辩双方地位平等，而不主张控辩对抗，因为控辩对抗，意味着检察官是作为与被告人相对立的另一方当事人的形象出现的，而这察是违背大陆法系国家检察官作为“法律守护人”和“民权保障者”的基本角色定位的。所以，理想的刑事诉讼构造应当是控辩平等而不是英美法系国家对抗式诉讼模式中的控辩对抗。

　　2．审判监督问题。检察官对法官实施法律监督，会不会造成对审判权和司法独立的干预呢？大陆法系国家的诉讼法理论认为，检察官同样是司法机关，检察权也是司法权，司法权监督司法权，不会发生干扰司法独立的问题，这就好比法院系统内部上下级法院之间的审判监督关系并不存在破坏司法独立的问题一样。这也是大陆法系国家坚持将检察权定位为司法权的一个重要原因。因为，一旦将检察权定位为行政权，则检察官监督法官就有行政干预司法之嫌，而将检察权定位为司法权，则问题迎刃而解。“为消除法官的恣意，而设立检察官作为制衡之机关，乃是将司法机关分为法官与检察官，使其互相制衡，因而在德国，法官这边称为'法院'；而检察官这边则称为'法院检察署'.……简言之，司法天平系由法官、检察官各司其一端，由于检察官具有司法机关之性质，所以其监督法官，并不构成干预司法审判。这是将原本的司法权一分为二的思考。”[7]质疑审判监督的观点，主要是以英美法系国家的检察官角色为原型的。英美法系国家的检察官是一种角色单一的检察官，它在刑事诉讼中仅仅是一方当事人，并不承担监督法官和控制警察的使命，这与大陆法系国家以及我国检察官的历史起源和角色定位完全不同，以之作为批判检察监督制度的理论依据难以成立。

　　要注意的是，检察官对法官审判活动的监督，不是泛泛意义上的监督，而只能通过检察官实行公诉的法庭活动以及抗诉权、再审申请权的行使来达成。具体而言，对法官的程序违法行为检察官可以实施当庭监督，这种监督应当是一种程序行为监督，它指向的对象只能是法官的程序违法行为，当庭监督不得指向法官的实体裁判行为；检察官认为法官的判决在程序或实体上违法或不当的，可以提起抗告或抗诉，这也是对法官审判活动的一种监督；在判决生效之后，检察官如果认为有认定事实或法律适用错误的事由时，也可以提起再审，以此动摇生效判决的效力，这也是监督法官审判活动的一种方式。

　　注释:

　　[1] 王琰．全国首届检察理论研究年会综述[J]．人民检察，2000．（2）．

　　[2] 陈卫东．我国公诉权的反思与重构———以公诉权为核心的分析[J]．法学研究，2002．（2）．

　　[3]孙谦．中国的检察改革[J]．法学研究，2003．6．

　　[4]林钰雄．刑事诉讼法（上）[M]．台北：元照出版有限公司，2004．117．

　　[5] [德]克劳斯·罗科信．德国刑事诉讼法[M]．北京：法律出版社，2003．63．

　　[6][前苏联]CF·诺维科夫．苏联检察系统[M]．北京：群众出版社，1980．10．

　　[7] 陈志龙．跨世纪刑事司法改革的专业认知盲点[J]．法学丛刊，177．（上海交通大学法学院·万毅）