非税收入征管法律制度的改革与完善——财税法律制度改革与完善

非税收入是各级政府财政收入的重要组成部分。非税收入在政府收支管理特别是基层政府收支管理中占有举足轻重的地位。加强和规范非税收入征管，应当在社会主义市场经济条件下，理顺政府分配关系，健全公共财政体制，以提高政府宏观调控能力。加强非税收入征管、提高非税收入质量，具有重要的理论意义和实践价值。在中央一级政府，全面清理和规范非税收入，坚决取消不合理和不合法的非税收入项目，完善非税收入管理政策和制度，当前的研究重点是《政府性基金管理办法》、《政府非税收入征收管理办法》等。各省非税收入征管力度的基本思路是：拓展理财思路，深化“收支两条线”改革，加大非税收入征管力度，把尚未纳入财政管理的非税收入，尽快纳入“收支两条线”管理范围。

　　（一）非税收入征管存在的问题及其原因

　　非税收入管理的政策性强、涉及面广、情况复杂，在非税收入管理改革进程中要正确对待主观矛盾，正确处理改革中出现的新情况、新问题。造成非税收入管理中存在的问题是多方面的，产生的原因也是多因素的，包括：政府重视不够，思想认识不统一，部门利益驱动，收费审批不完善，资金使用不严格，收费管理不到位等。为强化非税收入管理，必须采取以下一些措施：（1）转变观念、统一认识；（2）加强政府非税收入法制建设，提高制度约束力；（3）加强征收管理，创新政府非税收人征管机制；（4）搞好综合财政预算，增强宏观调控能力。①长期以来，大量政府非税收入游离于财政预算管理体制之外，降低了资金使用效率，并成为经济秩序混乱、滋生腐败的重要根源的现状未能得到根本改变。政府非税收入管理方面主要存在以下问题：执收行为不规范，征收随意性大；资金管理不到位，政府难以统筹调剂以及资金运用不规范，容易引发腐败现象等。上述问题的存在，其原因是多方面的：

　　1．非税收入管理缺乏法律依据，没有统一的全国性法律法规。非税收入征管缺乏法律规范，法规主要有国务院关于预算外资金管理的行政性法规。一些地方虽然制定了地方性法规，但是没有全面涵盖非税收人管理内容，造成各级财政部门在监管时缺乏必要的法律法规依据，不利于严肃查处各种违法违纪问题。

　　2．思想认识不统一，对加强非税收入管理的重要性还没有形成共识。政府非税收入主要表现为收费和罚没收人两种形式，且大部分政府非税收入未纳入预算管理，因此许多部门、单位负责人对政府非税收入的财政属性缺乏足够认识，甚至认为政府非税收入的使用权和所有权归部门所有，很多单位难以走出政府非税收入是自有资金的误区。

　　3．监督检查机制不健全，有章不循或有章难循。主要表现为：（1）监管分工不明确，目前，承担政府非税收入监管任务的部门较多，由于这些部门之间缺乏明确分工，日常监管与专项检查缺乏制度化的界定与配合，造成监管上“缺位”与“越位”现象十分普遍；（2）由于非税收入的所有权、使用权和管理权未真正归位，目前仍由各个执收执罚单位分散征收，给政府非税收入监管工作带来困难，致使监管工作不易深入，监督检查的成果难于巩固，影响监管整体效能的发挥；（3）从财政部门来说，重分配轻监督，重收入轻支出，忽视了在整个非税收入资金流动过程中的监督，从而使得我国对非税收入财政监督体系的建设长期处于低水平，不能适应社会主义市场经济体制的管理要求。

　　（二）非税收入征管法律制度的完善

　　非税收入征管法律制度，纵向上可以根据不同种类非税收入形式的资金性质实施分类管理，针对不同类型的非税收入形式的特点，制定相应的财政管理政策和制度；横向上可以根据各种非税收入形式的共性分项管理，但是，与税收征管相比，在征收管理、征管机构设置、收入分成体制、成本核算、缴库办法、监督机制等方面，都没有形成系统的、完整的征管法律制度，管理的随意性较大。非税收入征管不完全等同于税收征管，却有许多相似之处，如票据管理、收入征收（包括代收代缴）、稽查、法律责任等。但也有不同之处，如征收机构分散，大多数行政主管部门就是征收机构；大多数非税收入是在审批环节征收的；非税收入有的缴人国库、有的缴入财政专户等。

　　非税收人征收管理的立法，可以参照税收征收管理的一些做法，结合非税收入的特点，对现行“收支两条线”、“票款分离”、“罚缴分离”等规定，进行必要的梳理和整合后，把它列入法的内容之一；要依法设立专门的非税收入征管机构，统一指导和委托各行政主管部门征收非税收入；对部分非税收入可以依法委托税务机关代征；还要在该法中明确财政专户管理以及资金的解缴办法；对法律责任要具体明确，对拒不缴纳非税收入的单位和个人要依法采取强制措施等，从而规范非税收入的征管工作。具体来说，非税收入征管法律制度包括以下几个方面的内容：

　　1．非税收入的分成管理

　　非税收入的分成问题，实际上是中央与地方分权理论在非税收入领域的实现。非税收入的分成比例应当按照所有权、事权以及相应的管理成本等因素确定。根据分级财政管理体制，凡涉及中央与地方分成的非税收入，其分成比例应当由国务院或者财政部规定；凡涉及省级与市、县级分成的非税收入，其分成比例应当由省、自治区、直辖市人民政府或其同级财政部门规定；凡涉及部门、单位之间分成的非税收入，其分成比例应当按照财务隶属关系分别报财政部或省、自治区、直辖市财政部门批准。未经国务院或省、自治区、直辖市人民政府及其财政部门批准，各部门和单位不得擅自对非税收入实行分成，也不得集中下级部门和单位的非税收入。

　　现行非税收入分成体制五花八门，上缴中央、省、市的比例在5％～45％不等，如工商行政管理部门征收的企业登记费上缴省45％（其中上缴中央为20％）；有的非税收入则全额上缴省级，如公路养路费等，由省级实行统收统支。由于非税收入大多未纳入国库管理，有的地方财政只对各部门征收的非税收入，按一定的比例统筹一块“政府调剂资金”，作为同级政府的机动财力，用于重点工程项目支出，其余资金则全部纳入单位预算由其自行支配和使用。完善非税收入分成财政体制，涉及各部门利益格局与分配格局的调整，需要谨慎对待、深入研究、妥善处理：

　　（1）要处理好上缴与分配的关系，科学地制定上缴比例（各级上缴的比例之和一般应控制在20％以下），合理地分配上缴的资金。上缴的资金要通过财政专户或国库直接划解，转移支付的资金也要通过财政专户或国库进行下拨；

　　（2）要处理好上级与下级的关系，建立正常的上缴与下拨的管理体制，并采用年中预缴、年终结算的办法，理顺管理体制；

　　（3）要规范各级政府财政对非税收入统筹一块“政府调剂资金”的做法，针对非税收入的性质、用途等特点，采取不同的管理体制。

　　非税收入管理机构应当将非税收入汇缴结算账户内的资金，按照收入级次和规定的类别定期划解国库或者财政专户，不得拖延、滞压、挪用。上下级分成的非税收入，按照就地缴款、分级划解、及时结算的原则，由当地人民政府财政部门及其非税收人管理机构通过非税收入汇缴结算账户定期划解、结算，不得拖延、滞压、隐瞒、截留。执收单位不得以任何形式将非税收入资金直接缴付上级执收单位或者拨付下级执收单位。各级人民政府应当将本级非税收入纳入财政统筹安排、调剂使用，有法定专门用途的应当专款专用。

　　2．非税收入的收缴管理

　　各级财政部门是非税收入征收主管机关。除法律、行政法规另有规定外，非税收入可以由财政部门直接征收，也可以由财政部门委托的部门和单位征收，委托征收所需费用，由财政部门通过预算予以拨付。各级财政部门要按照既有利于及时足额征收、方便缴款人，又有利于提高效率、降低征收成本的原则，确定非税收入征收管理方式。按照深化“收支两条线”管理改革和财政国库管理制度改革的要求，各级财政部门要积极推进非税收入收缴管理制度改革。要继续扩大中央非税收入收缴改革范围，完善中央非税收入收缴系统，实现中央财政、中央部门和代收银行间非税收人收缴信息联网，以及中央财政与省级财政非税收入收缴信息联网，保证地方代收的中央非税收入或中央分成的非税收入及时足额上缴中央财政。要加快地方非税收入收缴改革步伐，按照“金财工程”的要求建立健全本地区非税收人收缴系统。各级财政部门要加强对非税收入征收工作的监督管理，确保非税收入按照规定及时足额上缴国库或财政专户，防止隐瞒、截留、挤占、坐支和挪用非税收入。

　　按照财政部出台的《财政国库管理制度改革试点方案》和《预算外资金收入收缴管理制度改革方案》的要求，收入收缴改革的目标是将财政收入的就地缴库、集中缴库、自收汇缴三种方式，简并为直接缴库和集中汇缴两种方式。2005年的改革在操作上先从预算外资金收入收缴改革人手，取消收入收缴的过渡性账户，以信息技术为依托，使用《非税收人一缴款书》作为新的执收票据，使非税收入及时足额缴入国库或财政专户，且纳入改革的预算外资金范围要逐步扩大到所有的行政事业性收费、政府性基金、罚没收入、土地收益、海域使用金、彩票收入以及垄断经营收益等收入。

　　3．非税收入的票据管理

　　非税收入收缴过程中，执收单位必须依法规范使用财政票据，建立财政票据稽查制度。非税收入的票据包括行政事业性收费票据和政府性基金票据，分为通用票据和专用票据两类。财政部门是非税收入票据的管理机关，各级财政部门要将非税收人票据纳入财政票据管理体系，按照管理权限负责非税收入票据的印制、发放、核销、检查及其他监督管理工作。除财政部另有规定外，执收单位收取非税收入，必须严格按照财务隶属关系分别使用财政部或省、自治区、直辖市财政部门统一印制的票据。非税收人来源中按照国家有关规定需要依法纳税的，应按税务部门的规定使用税务发票，并将缴纳税款后的非税收入全额上缴国库或财政专户。各级财政部门要通过统一印制，发放、核销行政事业性收费票据、政府性基金票据、罚没收人票据、捐赠票据、非税收入一般缴款书等非税收入票据，确保国家有关非税收入管理政策的贯彻落实，从源头上预防和治理乱收费，从制度上规范部门和单位收费行为；监督各项非税收人及时足额上缴国库或财政专户，保证收人收缴管理制度改革顺利进行。要通过票据的验旧换新和票据年检工作，及时纠正和查处有关部门和单位执行非税收入管理政策过程中的违规行为。财政部驻各地财政监察专员办事处要严格按照《财政监察专员办事处实施中央财政非税收入监督管理暂行办法》等有关规定，加强对京外中央单位使用非税收入一般缴款书的监督核销工作。

　　4．非税收入的预算管理

　　各地要按照综合财政预算管理原则，把非税收入形成的可用财力纳入统一的政府预算体系。征收部门的正常经费，由财政部门按征收部门履行职能的需要核定，纳入部门预算，实行收支脱钩管理。非税收入分步纳入财政预算，实行“收支两条线”管理，各级财政部门要继续深化“收支两条线”管理改革，将非税收入分步纳入预算管理：

　　（1）各级财政部门要严格按照财政部中国人民银行《关于将部分行政事业性收费纳入预算管理的通知》的规定，认真落实行政事业性收费纳入财政预算管理工作。

　　（2）各级财政部门要将尚未纳入预算管理的其他非税收入分期分批纳入财政预算管理。各省、自治区、直辖市财政部门要制定本地区非税收入纳入财政预算管理的具体实施步骤，确保这项工作扎实稳妥进行。

　　（3）按照国家规定审批权限新设立的行政事业性收费、政府性基金以及其他非税收入一律上缴国库，纳人财政预算，不得作为预算外资金管理。

　　（4）要推进政府收支分类改革，为非税收入纳入预算实行分类管理提供制度保证。

　　编制综合财政预算，统筹安排政府税收和非税收入。各级财政部门要通过编制综合财政预算，实现政府税收与非税收入的统筹安排，要合理核定预算支出标准，进一步明确预算支出范围和细化预算支出项目。要继续扩大实行收支脱钩管理的范围，实行收支脱钩的部门和单位，其执收的非税收入必须全部缴入国库或财政专户，支出与其执收的非税收入不再挂钩，统一由同级财政部门按照部门和单位履行职能需要核定的预算予以拨付。各级财政部门要强化服务意识，按照预算及时核拨部门和单位的正常经费，确保部门和单位工作正常开展。要尽快研究制定非税收入成本性支出管理办法，确保“收支两条线”改革工作的稳步进行。要建立非税收入等财政预算资金绩效评价制度，加强对非税收入等财政预算资金使用情况的监督，切实提高资金使用效益。

　　5．非税收入监督检查制度

　　为确保非税收人管理规定的贯彻落实，提高非税收入管理效率，应进一步健全非税收入监督检查机制。

　　（1）健全财政监督机制。各级财政部门要会同有关部门，加强对非税收入执收单位的监督和检查。各级财政部门要在加强对非税收入日常检查的基础上，按照财政部制定的《行政事业性收费和政府性基金年度稽查暂行办法》等有关文件规定，开展非税收入年度稽查工作。财政部驻各地财政监察专员办事处要严格按照《财政监察专员办事处实施中央财政非税收入监督管理暂行办法》的规定，强化对中央非税收入的直接征收、就地监缴和专项检查工作。

　　（2）积极配合审计监督。各级财政部门要积极配合审计部门依法对非税收入进行审计。人民银行各分支行要协助省级政府有关部门，加强对非税收入征管工作的监督，确保非税收入及时、准确、安全缴人国库。各级审计部门和各执收单位主管部门的内部审计机构，要将非税收入纳入经常性审计范围；加强审计监督，确保非税收入合法合规收缴和使用。

　　（3）各级财政部门要会同有关部门，研究建立科学规范的非税收入收缴考核机制。在国家和省没有明文取消征收项目、降低征收标准、改变征收政策的情况下，对没有依法征收或违规予以缓收，造成财政收入流失的执收单位，可依照《财政违法行为处罚处分条例》处理。

　　（4）发挥社会监督作用。各级财政部门应编制本级行政事业性收费和政府性基金项目目录，向社会公布，接受社会监督。

　　（5）加大查处力度。对非税收人监督检查中发现的问题，除了要严格按照国家有关财税法规处罚规定进行处理外，还要按照《违反行政事业性收费和罚没收入收支两条线管理规定行政处分暂行规定》，追究有关责任人员的行政责任。县级以上地方人民政府财政部门是非税收人管理的主管部门，其所属的非税收人管理机构负责非税收入征收管理的具体工作。审计、价格、监察、人民银行等部门按照各自的职责，做好非税收入的有关监督管理工作。

　　6．非税收人的成本核算管理

　　非税收入中还包括一部分直接成本，即指所征收的非税收人中包含的已经发生或将要发生的成本费用。非税收入的直接成本核算，现行财务会计制度尚没有明确的核算规定，这就造成了现行非税收入的虚增，致使目前财政支出总数和人均支出数的攀高。因此，要建立非税收入直接成本核算制度，只有扣除这部分直接成本后的收入，才能作为非税收入，并据此纳人财政预算管理，从而真实地反映我国的非税收入与财政支出的总规模。

　　7．非税收入征管电子化系统建设

　　各地、各部门要加快各省非税收入征管电子化系统建设步伐，提高各省非税收人征管的效率和质量。要将收入项目、收入金额、票据使用、会计报表等纳入非税收入管理系统，逐步实现财政部门、执收单位、代收银行、人民银行国库的网络连接，实现实时查询和实时监控非税收入收缴情况；对涉及中央、省与市、县分成的非税收入，实现自动按分成比例分别划解缴人中央、省、市、县国库。

摘自：《财税法律制度改革与完善/九鼎财税金融法文库》·徐孟洲