是执法问题，不是立法问题——反对为松涛水库立法

发布日期：2009-07-21 作者：王向和律师

松涛水库是全国十大水库之一，作为宝岛的一项极其重要的包括水、旅游等资源在内的综合资源，美丽的松涛水库生态环境屡遭破坏。2003年1月召开的海南省三届人大一次会议和四届政协一次会议上，43位人大代表联名提出制定《松涛水库保护条例》的议案，立法保护松涛水库成为此次两会关注的焦点。两会后，经过调研，省人大将松涛水库环保专门立法列入了当年立法计划，但至今日迟迟未能出台。近期《海南日报》又作了三期松涛水库生态环境系列报道，重提松涛水库呼唤立法保护。笔者反对为松涛水库立法，理由如下：
一、缺乏立法的必要性。
松涛水库内的相关自然资源，从中央到地方，均已制定了法律和地方性法规。
环境资源。国家有《环境保护法》，海南有《海南省环境保护条例》。
水资源。国家有《水法》、《水污染防治法》，海南有《海南经济特区水条例》。
森林资源。国家有《森林法》，海南有《海南省森林保护管理条例》。
矿产资源。国家有《矿产资源法》，海南有《海南省矿产资源管理条例》。
水产资源。国家有《渔业法》、《野生动物保护法》，海南有《海南省实施〈中华人民共和国渔业法〉办法》及《海南省实施〈中华人民共和国野生动物保护法〉办法》。
土地资源。国家有《土地法》、《水土保持法》，海南有《海南经济特区土地管理条例》、《海南省实施〈中华人民共和国水土保持法〉办法》。
旅游资源。国家尚无《旅游法》，但海南已有《海南省旅游条例》。
松涛水库生态环境屡遭破坏，这些破坏行为适用上述法律、法规能否管得住、管得好？如果管不住、管不好的话，原因是什么？是立法缺失的原因还是管理本身不到位的原因？对这些问题的回答，决定了松涛水库立法的必要性问题。
笔者以为，松涛水库的环境、水、森林、矿产、水产、土地、旅游等单项资源抑或是综合生态环境，与松涛水库以外的区域的上述单项资源与综合生态环境相比，没什么两样。也就是说，从中央到地方，关于前述单项资源的立法完全可以适用于松涛水库，可以管住、管好。既然如此，在从中央到地方相关立法已十分健全的情况下，再专门为松涛水库立一个法，显然无此必要。
退而言之，假如松涛水库的地域环境确有与众不同之处，笔者以为，还要认真研究这种特殊性达到了何种程度，有没有达到一定要立法的程度？没有特殊性或特殊性没有达到一定的程度，应慎言专门立法。
二、从立法内容和立法体例上看也缺乏可行性。
既然松涛水库相关资源的保护、管理与开发缺乏特殊性，就无法针对松涛水库的特殊问题而予立法，这就势必涉及到与现有法律的衔接问题。所谓的衔接就是指，现行法律如环境资源法、水法、森林法、矿产资源法、渔业法、土地法以及与之配套的地方性法规，在立法技术上如何处理与松涛水库相关资源的立法的关系？其一、如果这些单项资源立法在松涛水库立法中均要体现，势必要重复。在不解决立法的特殊性问题的前提之下，重复立法本身就是多余的和不必要的，这样的立法既便出台，对加强松涛水库管理又有何帮助和益处？其二、松涛水库立法作为地方立法中的一部区域性专门法、特别法，需要比现行法律、地方性法规更详尽、更具体，这是立法的原因所在。松涛水库立法在关于这么多单项资源的条款规定中，难以做到详尽具体。换言之，松涛水库立法中关于单项资源的条款规定再详尽，还能比国家法律和地方性法规关于单项资源的专门立法详尽、具体吗？如果说详尽与具体的话，修改水法、渔业法等相关资源的地方性法规，比将这些单项资源立法集中到一部地方性法规中更容易、更为可行。其三、从立法体例上看，把从中央到地方已立法的单项资源法再集中到一部地方性的区域性专门立法中，似乎也是不可想象的，这部立法的性质和特点决定了它不可能有太多的容量。
三、“名份”思想反映到立法上是一种形式主义和误区，加强松涛水库管理与为松涛水库立法之间并不必然划等号。
郑州人爱吃馒头，据说郑州市政府为管理馒头事宜专门成立了一个机构，简称“馒头办”。其实类似“馒头办”这样的政府机构，实际上多如牛毛，诸如“打狗办”、“菜篮子办”、“扫黄办”、“黄金周办”、“绿色通道办”等。“名份”思想深入人心，上至国家机构，下至婚姻家庭，甚至浸透到立法，诸如国家有某法地方必有某条例，他省有某法我省也应有的“名份”立法观念便是。在“名份”立法思想指导之下，立法似乎不是为了解决实践中的问题，而是变成了一种装璜或点缀，这不能不说是立法的一种悲哀，这种悲哀实际上是轻法治重人治在立法上的一种反映而已。
不仅仅是悲哀，“名份”立法思想也是极其有害的。首先，“名份”立法思想助长了立法上的形式主义，违背了立法活动内在的客观规律。立法是一门科学，是一项严肃的政治活动，对待立法应慎之又慎，拍脑门便决策的现象应在庄严、神圣的立法活动中杜绝。其次，“名份”立法思想浪费了宝贵的立法资源。一部立法，从运酿到列入立法计划，到起草、修改、审议，再到颁行、普及、实施，要动用大批的人力、财力与物力。最后，“名份”立法思想浪费了重要的立法机会。立法资源是有限的，立不该立的法，必然导致该立的法不立，是一种立法机会的严重浪费。
无独有偶，在立法上除存在严重的“名份”观念外，还存在一谈加强管理就要立法的严重误区。从松涛水库近一个时期出现的问题来看，的确需要加强管理。就国家和地方的立法现状而言，与松涛水库相关的各种资源的立法已是基本健全甚至说是很健全，可以说，已基本形成了一个从中央到地方的相关资源的比较健全的法律法规体系。目前，加强松涛水库的管理，不是立法问题，也不是为松涛专门立法问题，更不是如果不为松涛水库专门立法就无法加强管理的问题，而是严格执法问题。
至少自2003年省人大代表、政协委员提出议案要加强管理以来，松涛水库的生态环境接连遭受严重破坏，对这些破坏行为现行法律、地方性法规都有禁止性规定和惩罚性规定、松涛水库的管理部门及周边市县的各级行政主管部门，他们是否依法履行了自己的法定职责？对这些接连发生的严重破坏行为进行了怎样的查处？案发了多少起？查处了多少起？为什么会长时间接连案发不断？所以说，反对为松涛水库立法并不等于反对松涛水库加强管理，而松涛水库加强管理也不一定必然是为松涛水库专门立法，关键是对症下药，唯有如此，才能药到病除。
（此文2005年9月6日刊登在《海南日报》）

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