关于完善我国多元纠纷解决机制的几点思考
发布日期：2009-03-24 作者：谢堂昆律师
论文摘要：我国目前正处在多元化的状态之中，需要构建多元化纠纷解决机制。我们将构建多元纠纷解决机制的法治目标定位在：公平、合理。通过借鉴域外替代性纠纷解决机制（ADR）经验，以及通过实现非诉讼解纷制度与诉讼解纷制度的调适、完善诉讼制度，确立司法最终解决原则和民间解纷方式的创造性转化，来构建我国多元纠纷解决机制。
人类从野蛮到文明的进化过程，实质也是维持自身的生存发展，寻求有效途径防止无谓争斗和冲突的过程，在这一过程中，人类逐渐摸索和形成了一套解决不同纠纷的制度和办法。
一、 完善多元纠纷解决机制的重要性
我国目前正处在多元化的状态之中，社会中各种利益和需求的多元性，纠纷主体的多元化，以及社会价值的多元化，都需要构建多元化纠纷解决机制。因此，我们应该将重构多元纠纷解决机制的法治目标定位在：公平、合理。所谓公平、合理的纠纷解决机制，是指一定社会中实行的，针对不同的纠纷、冲突所构筑的有效、合理地解决和消除争端的一套制度和方法。
具体而言，构建公平合理的纠纷解决机制具有以下重大意义和作用。
1. 公平合理的纠纷解决机制具有抑制侵权、违法行为的作用。公平合理的纠纷解决机制在于：能够惩恶扬善，并通过法律责任给侵权者、违法者以相应的制裁，达到警醒、教育他人和社会的目的。例如，公民、组织提起行政复议或者行政诉讼，并不必然意味着公民、组织的请求总是成立的。但行政复议、行政诉讼的存在的确意味着，一旦被申请复议或被诉的行政行为是违法的，该行为就应被撤销，最终由行政机关承担相应法律责任的后果。“这一机制就为行政机关施加了一种压力，行政机关为避免或减少公民、组织提出异议，必须在做出具体行政行为阶段就尽可能消除隐患，力求使行政行为有充分的证据，合乎法律规定，使行政行为合法合理，是行政机关减少公民、组织提出异议的最佳选择，即使进入解决争议的正式程序，这同样是行政机关立于不败之地的法宝。”[1]
2. 公平合理的纠纷解决机制是保护公民、组织权益的重要途径。当前纠纷的特点之一是，许多当事人都处于弱势，需要国家对他们所受侵害的利益予以保护。因此，社会矛盾和纠纷能否得到迅速和妥善解决，直接关系着保护公民的合法权益、落实宪法关于公民基本权利的规定。通过建立有效的纠纷解决机制，赋予公民、组织提出异议、申诉和补救的途径，并由权威机构进行协调、沟通或依据规则作出决定或裁判，阻止侵权，明确权利归属，补偿或赔偿公民、组织的损失，恢复正常的关系状态，消除受侵害公民、组织的不满，从而起到保护公民、组织权益的目的。
3. 公平合理的纠纷解决机制可以满足主体多元化的要求。一方面，原有的维护社会秩序的纠纷解决机制仍然有其存在的合理性和生命力，另一方面，社会需要根据社会主体之间关系的变化设计出不同的纠纷解决机制，以适应各种主体的多层次的实际需求。只有将现代的与传统的方法结合起来才能共同构成解决争端过程的生态学，真正实现正式与非正式纠纷解决方式的良性互动。
4. 公平合理的纠纷解决机制是维护社会稳定、构建和谐社会的基本条件。要使社会得到稳定，不能无视矛盾、纠纷的存在，当发生了矛盾纠纷后，不能用掩盖、堵塞或压制的方法来解决。看不到矛盾、纠纷或者企图用掩盖堵塞的办法来解决，使受损害者看不到社会的公正，乃至演化为恶性案件或群体事件，就必然会增加社会的不安定因素，这是非常危险的。和谐社会不可能是一个无矛盾、无纠纷的社会，而是一个存在矛盾纠纷但能妥善迅速解决矛盾纠纷的社会。要把完善纠纷解决机制看成是构建和谐社会的重要因素。
5. 可以实现正式与非正式纠纷解决资源的有效配置。科学的纠纷解决机制应当是多元的，既能考虑到当事人低成本高效率解决纠纷的迫切心情，保证所启动的纠纷解决方式与特定的纠纷解决需要相符合，提高解决纠纷资源的有效配置和利用效率，形成一个具有自我调节机制、动态高效、开放的纠纷解决制度体系。又能满足不同纠纷当事人对解决结果的需要，使纠纷当事人自主选择自己认为最为“经济”的解决方式。只有这样，多元纠纷解决机制才能为当事人在解纷方式的选择上提供更大的选择空间，实现在具体运作中资源的合理配置，促成多种解决机制的良性竞争。一个和谐的社会需要一种多元化的纠纷解决机制。我们所要建设的社会主义和谐社会，应当是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。为此，应当重视法治的可持续发展。
6. 实现法制统一。“在我国当前的社会条件下，期待成文法的制定完全与民间生活习惯和社会规范协调是不切实际的幻想，但实际上法与社会的冲突在很大程度上是通过纠纷解决和法的适用过程调节的。行动中的法会有效地纠正书本上的法，或者通过一个过渡调和的过程缓解法与社会的冲突，直至使二者逐步接近、融为一体。”[2]
二、 域外替代性纠纷解决机制（ADR）的经验
当前，域外的蓬勃发展的替代性纠纷解决机制，已经成为一种方兴未艾的时代潮流，成为当代社会中与民事诉讼制度相互补充的重要社会机制。目前各国ADR形式多样，依据解决主体不同的分类标准，可分为三种：一是司法性ADR。主要指法院附设ADR（court-annexed ADR），即以法院为主持机构或受法院指导但与诉讼程序截然不同的诉讼外纠纷解决机制。近年来，美国一些州法院在法院内附设仲裁和调停等第三人解决纠纷的制度以及早期中立评估程序。虽然，这是一种以法院为纠纷解决机构的方式，但又与诉讼程序截然不同的诉讼外纠纷解决制度，其调解程序不适用民事诉讼法，一般另由特别的程序法加以规定；二是民间性ADR机构，其中既包括民间成立的纠纷解决机构，也包括由政府或司法机关组织的民间纠纷解决；三是行政性ADR，它是由国家的行政机关或类似行政机关所设的纠纷解决机构。
尽管世界各国的ADR形式各异，但与诉讼方式比较起来，ADR具有以下共同特点:一是意思自治。当事人在是否选择方法解决争议，选择什么样的解决争议的程序规则都取决于当事人的合意。当然自治的程度因不同的ADR而有所不同。二是程序快捷，费用低廉。ADR解决机制充分尊重当事人在纠纷解决中的自主性,使得解决纠纷的程序通常比较灵活、快捷，费用比较低廉。三是非对抗性和非公开性。ADR是以妥协而非对抗的方式来解决纠纷的和诉讼程序中的那种针锋相对的对抗方式比较起来，更有利于维护双方之间的经贸交往和人际关系。另外，程序都是非公开的，使得大量涉及当事人隐私和商业技术秘密的民事纠纷能在不透露给外人的情况下秘密解决。[3]四是结果的非强制性。由于方式是由当事人合意决定，公共权力介入不深,结果通常不具有强制性，因此当机制不能有效解决争议时，最终仍要通过诉讼解决。但实际上,由于程序完全是在双方当事人友好协商、互谅互让的基础上达成的,故一般多易于得到双方当事人的承认和自觉执行。五是以利益为中心。与民事诉讼以当事人的权利为导向不同，ADR主要以当事人的利益作为纠纷解决的焦点，因为利益而非权利才是当事人最终之利害所在。权利是充当衡量利益合理性的基本工具，因此ADR具有利益导向的特征。[4]
由于ADR具有如此多的优点，因此ADR自20世纪60年代在美国确立以来，在世界各地得到了迅速推广与运用，显示了旺盛的生命力。有数据表明，现在美国95%的民事案件经过和解和在法院内附设的强制仲裁或调解等代替诉讼解决纠纷程序中得到解决，只有不到5%的案件进入法庭审理阶段。[5]在英国，劳动争议方面的专业ADR 历史悠久。专业的咨询调解仲裁机构(ACAS)已成为解决劳动纠纷的主要手段。日本是近代开发利用ADR较早的国家，制度较完备，特点是传统调停与现代ADR并存，相得益彰，在法制现代化进程中发挥了重大作用。即使曾经对发展ADR持消极态度的德国，近年来也大力发展ADR，建立起形式各样颇有特色的ADR体系，希望以此来缓解诉讼压力，节约资源。[6]
总之，尽管各国社会环境、文化背景、实践动机迥异，但ADR已成为全球性的潮流。面对这一全球范围内共同的潮流和趋势，我们不能无动于衷。
三、 构建我国多元纠纷解决机制的途径
（一） 实现非诉讼解纷制度与诉讼解纷制度的调适
诉讼与非诉讼解纷机制在社会纠纷解决中占有的重要地位。同时存在着一个令我们无法回避的问题——两者的冲突。在我国，非诉讼解纷制度的依据，更多的是代表小传统的习惯法，而诉讼的依据则是代表大传统的国家正式法。关于两者的冲突早以被理论界与实务界人士所洞察，在此不再赘述。如何合理调适二者，是构建多元一体纠纷解决机制的关键要素，是和谐社会不可缺少的组成部分。针对我国的现行状况，我们认为应从以下几方面进行努力：
1. 科学划分纠纷类型，启动相应解纷程序。民间纠纷可以分为民事纠纷、行政纠纷和刑事纠纷。对于民事纠纷，应当充分尊重当事人意识自治的原则。意思自治，是指在私法领域，每个人得依其自我意愿处分有关私法之事务，形成私法上权利义务关系。根据该原则，双方当事人有权自主决定民事纠纷的解决方式。如果当事人选择了非正式纠纷解决方式解决，那么法院只得坚守不告不理的原则，政府只得扮演旁观者的角色。只有这样才能体现法院对“意思自治”原则的尊重，以及政府实践依法行政的时代要求。与此相应，民间调解组织和个人，也应尊重当事人的诉讼权，不得以外人不应干涉、有伤风化为借口，阻碍当事人行使诉讼权利；对于行政纠纷，作为中国最为敏感的一种纠纷。政府作为公权的行使者，在行政纠纷中，要确保行政纠纷解决机制的有效性。要加强机构独立性或中立性，增强其解决纠纷的可信任度和权威性。在程序方面，完善纠纷解决程序的启动机制，使之成为个案投诉制度，从而降低纠纷解决成本，简化纠纷解决程序，及时高效地解决纠纷冲突。 2. 民间调解与诉讼的协调。解决民间调解协议的效力问题，关键在于承认民间调解正当性的前提下，使其如何更好地与诉讼相衔接。“应在《民事诉讼法》所规定的人民法院对人民调解工作的指导的基础上，将其制度化为一种司法审查确认程序，即当事人达成的调解协议，只有经过法院的审查和确认，即具有强制执行力”。[7]要调解协议不违背强行法的规定，并在双方自愿的基础上达成，人民法院就应确认其与生效判决有同等的法律效力。
3. 行政裁决与司法诉讼的整合。“对事实的认定，并不意味着通常只是由法院来进行，法院认定事实时，在某种程度上依靠对事实认定特别合适者(这方面专家)的认定”。[8]因此，为更好地体现司法对行政处理民事纠纷的支持以及诉讼与非诉机制之间的有机衔接，法院对行政裁决的司法审查，通常只应审查法律问题，尊重具有专门知识的行政机关对于事实问题的认定。如果经审理认为原行政调解协议和行政处理决定合法，应要求反悔或不实施行政调解书和行政处理决定的当事人履行该协议和决定。如认为原行政调解协议和决定不合法，则应重新作出判决。
（二） 完善诉讼制度，确立司法最终解决原则
1． 保障法院诉讼成为当事人消费得起的“法律产品”。基层法院应注意落实诉讼费用的缓交、减免制度，消除公民因经济问题被拒之于法院大门之外的不良现象。对于当事人难以支付的其他费用，则应启动法律援助制度予以帮助。进一步改革法律援助制度：扩大法律援助的对象;放宽给予法律援助的条件;加强国家财政预算对此之投入、开拓经费渠道、建立法律援助基金;监督法律援助的质量，有效保护弱势群体诉讼权的行使。
2． 改革现有法院调解制度。对当事人的反悔权加以严格限制，并明确规定调解无效的标准。法律应明确规定：在法官的主持下当事人达成的调解协议一经签字即具有法律效力，任何一方当事人不得随意提出反悔，不得对已调解部分事项再生争执，既不得上诉，也不得对已调解部分的诉讼标的再提起民事诉讼。因为赋予当事人无限制的反悔权有损法院调解的权威性，不利于提高诉讼效率，增加了法院的工作负担。但是，也应明确规定调解无效的确认标准，以便及时纠正错误的调解，保护当事人利益。此外，建立调与审分离工作机制。应对法官的调解职权范围予以明确，将调解法官与审判法官区别开来。调解法官的工作应以调解为主，对调解不成而移送庭审的案件。裁判程序对调解程序进行监督，审判长对调与审的工作质量、工作进度全面监督。要落实以审判长为核心的审判组织责任制，在审判组织内部进行人员资源的合理配置。
另外，设立经济型诉讼程序，以及确立司法最终解决原则，保障司法审判制度的核心地位等对于完善我国诉讼制度也是至关重要的。
（三） 民间解纷方式的创造性转化
“所谓调解的创造性转化，是指需要在对法治的现代理解的基础上，对关于调解的传统认识及实践做出修正。”[9]民间调解的创造性转化，是我国向法治化迈进的关键。我们认为应该分两步走：第一步，积极吸收地方社会精英加入人民调解委员会中，增强人民调解的权威性。调解委员的调解补助应当由当地政府从财政支出里拨付。此外，当地社会的精英者，但对于国家正式法律知识的缺失则无疑是他们在调解过程中遇到的最大的困难。因此，对于他们进行经常性的法律知识培训是必要的；第二步，最大限度的实现民间调解自治。对调解进行“创造性的转化”关键是实现民间调解的自治。首先，实现当事人民事纠纷处分权的意思自治。调解当事人意思自治的表现。调解协议的内容由双方当事人通过协商来达成一致的。是否愿意调解、调解协议内容是什么完全由双方当事人自己做主，不能带有任何强制性。调解人应当严守调解人中立的原则，作好缓和矛盾的缓冲作用。市场经济强调契约自由、意思自治，基于这样的原则，当事人有权选择解纷方式，有权自由处分自己的实体权利和诉讼权利，表现在调解制度上就要求调解必须出于双方自愿。其次，实现调解组织的自治。在基层农村，人民调解组织处于国家行政权力的网络之中，承担着国家权力在基层社会的部分治理工作。但是，依照现代法治的要求，调解组织应该是代表社会自治的社会权力，其对纠纷的处理应该是对当事人处分权的授权，而不是国家权力在基层的治理；第三，民间调解应该与国家法律保持适当的距离。在民事纠纷以及轻微的刑事纠纷上，司法机关和行政机关不能以调解依据的原则是否符合正式法律的规定，来判断调解协议是否合法，而应该承认调解适用多元化规范的灵活性以及民间法的合理性。调解对民间规范的适用，在符合当事人合意的前提下，对国家法律的适度“规避”应该是和谐社会所能允许的。对“依法调解”的强调应该是从“当事人契约自由、意思自治”的法律原则角度来理解，这就意味着国家法律和国家权力不能以任何理由和借口对当事人的民事合意行为进行不当干预；第四，调解应该以当事人的权利救济为终极目标，限制传统调解者的教喻式角色以及泛道德化成分。“现代调解者应该扮演着当事人之间交流的促进者角色，他们要帮助当事人而不是训诫当事人。”[10]对调解的创造性转化，面临着制度和价值目标的调整，这就要求现代调解应克服传统调解只注重社会秩序的维护而忽略个人权利救济的价值倾向。
通过分析，我们认为，适应当前多元化的社会状态，应以公平、合理为目标，在借鉴域外替代性纠纷解决机制（ADR）经验的基础上，通过实现非诉讼解纷制度与诉讼解纷制度的调适、完善诉讼制度，确立司法最终解决原则和民间解纷方式的创造性转化，来构建我国多元纠纷解决机制。
参考文献：
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[6]范愉.非诉讼纠纷解决机制研究[M].中国人民大学出版社，2000.
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[8][日]宫泽俊义.日本国宪法精解[M].中国人民大学出版社.
[9][10]陈弘毅.法理学的世界[M].中国政法大学出版社,2003.
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