居委会能否成为本案中的被告

案情：

某镇居委会于2003年3月26日以居民汪某招婿在家建房、生子的行为违反了村X村民自治章程，收取了其2000元的建房用地费，4000元的小孩社会负担费。现汪某对居委会的该收费行为不服，提起行政诉讼，要求法院确认被告居委会的行为违法，并返还收取的6000元费用。

评析：

本案在审理过程中，形成了几种观点：

一种观点认为，本案不属行政诉讼案件的受案范围。因为居委会收取汪某建房用地费、小孩社会负担费的行为不是具体行政行为。村X村民自治章程是每个村民应当遵守的行为规则，居委会依据村X村民自治章程实施的收费行为，是平等主体之间的民事法律行为，原告汪某认为居委会收费行为侵犯了其合法权益，可通过民事诉讼程序要求居委会返还收取的费用。

另一种观点认为，本案应以镇人民政府作为被告。因为居委会是居民自治组织，不具有行政职能，其隶属于其上级人民政府。居委会收取汪某建房用地费2000元、小孩社会负担费4000元的行为应由镇政府负责承担法律责任，故汪某应以镇政府为被告提起行政诉讼。

笔者认为以上两种观点均有失偏颇。

《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款又规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出具体行政行为的行政机关是被告。所谓行政行为是指具有公共行政职权的机关和组织及其工作人员使行行政职权而作出的对外直接产生法律后果的行为。

1、居委会并非镇人民政府的派出机关或下属机构。根据《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第二条的规定，城市居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的群众性自治组织。它协助人民政府或者它的派出机关开展工作。人民政府或它的派出机关对居委会的工作给予指导、支持和帮助，因此可以看出居委会与某镇人民政府之间没有行政管理的上下级关系。

2、并非居委会的所有行为均是民事法律行为。依据《中华人民共和国城市X组织法》第十六条的规定，居委会办理本居住地区公益事业所需的费用经居民会议讨论决定，可以根据自愿的原则向居民筹集。该条规定授予了居委会在居民自愿的前提下筹集公益事业费用的行政职权，因此居委会对居民有一定的行政管理职能。所以居委会收取汪某费用的行为不是平等主体之间的民事法律行为，而是一种行政行为。故第一种观点是不能成立的。

3、居委会收取费用的行为与镇人民政府无关。由于居委会与某镇人民政府没有行政上下级隶属关系，且具有一定的行政管理职能，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款之规定，由法律、法规授权的组织所作的具体行政行为，该组织是被告。由行政机关委托的组织所作的具体行政行为，委托的行政机关是被告。如果居委会收取汪某两项费用是受居委会所在地的人民政府委托收取的，汪某对该收费行为不服，应当以委托收取的人民政府为被告提起行政诉讼。现汪某在无证据证明某镇人民政府委托居委会收取其建房用地费、小孩社会负担费的情况下，以人民政府为被告主体是不成立的。

4、居委会的行为超越了法律法规授权范围。本案中汪某作为居委会的居民，如果违反了建房及计划生育的相关法律政策的规定，需要实施处罚的，应由其所在地的人民政府或其他职能部门依据相关法律规定作出书面的征收相关费用的决定，而不是由居委会依据村规民约、村民自治章程来收取。居委会除了在居民自愿前提下有向居民收取其他费用的职权，居委会的收费行为是超出了法定授权范围实施的行政管理的收费行为，依据最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》解释的第二十条第三款之规定，法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织，超出法定授权范围实施行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以实施该行为的机构或者组织为被告。因此汪某对收费行为不服提起诉讼的，应当以居委会这一组织为被告提起行政诉讼。所以第二种观点也是错误的。

5、居委会的收费依据与法律相悖。居委会向招婿在家建房生子的居民汪某收取的两项费用，以村规民约、村民自治章程为依据，而该村规民约、自治章程规定，居住在居委会内的女孩如招婿在家要建房的，需缴纳建房用地费，生育小孩的要交纳小孩社会负担费，这明显与《中华人民共和国婚姻法》、《中华人民共和国人口与计划生育法》等法律、法规相抵触，因此该居委会的村规民约、村民自治章程不得作为收取汪某两项费用的依据。

综上所述，对照行政行为的概念及法律的相关规定，居委会收取费用的行为，不是平等民事主体之间的行为，而是一种行政行为，但其收费超越了法律授予的职权，结合本案的情况，汪某对居委会收费行为不服不应以某镇人民政府为被告而应直接以居委会为被告提起行政诉讼，起诉其超越职权、违法要求履行义务，确认收费行为违法，并判决返还收取的费用。