本案要求返还土地是侵权之诉还是确权之诉

[案情]

河南省浚县X乡X村第一村X组有1961年前称第一生产队，1962年浚县人民政府向小滩村第一生产队颁发了生产资料所有证，载明“千王地”43.54亩。1974年，当时的王庄人民公社为下乡知青提供劳动锻炼的场所，成立了青年队，无偿占用了小滩不可救药第一生产队“千王地”43.54亩，未办任何征地手续和补偿。1984年知青回城，青年队解散，其使用的土地一直由乡政府管理，从80年代初，村X组一直向政府追要该幅土地，2003年村X组向法院提起民事诉讼，要求乡政府返还非法侵占的土地43.54亩。

[分歧]

在案件审理中，产生两种意见：

一种意见认为：村X组拥有1962年的土地权属证书，该权属已经明确，享有土地权属依据的一方认为对方侵犯其土地所有权或使用权向法院起诉的，应作为民事案件受理，属侵权之诉。

另一种意见认为：乡政府1974年已实际占有该幅土地，土地权属已经历史演变，现小组要求乡政府归还土地，系权属不明，应先由政府确权，属权属之争。

[评析]

人民法院在受理该类案件时，首先必须划清土地侵权与土地确权的界线，不时则会导致受理上的错误。土地确权是指人民政府对于公民、法人或其他组织因土地所有权和使用权争议所作出的处理决定，土地侵权是指不享有土地权属的人侵犯享有土地权属的人的土地所有权或使用权的行为。土地确权与土地侵权是两种不同性质的行为，前者是人民政府依照中华人民共和国土地管理法》（下称《土地法》）就特定民事纠纷作出的裁决，是人民政府依职权实施的一种具体行政行为，当事人不服人民政府的确权决定而向人民法院起诉，属于行政案件。后者是一方当事人侵犯另一方当事人的合法权益，属于平等主体之间争议的民事活动，如果其中一方当事人直接向人民法院起诉的，应属民事案件，土地侵权是以土地确权为基础的，只有在土地权属明确的前提下，才会产生土地侵权的问题，权属不清，双方当事人对土地权属存在争议，就不能确认为侵权。

土地法第十六条一款规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决，协商不成的，由人民政府处理。这一规定明确了在土地法实施之前已经确认的土地权属，只要一方当事人提出争议，就属于权属不清，双方协商不成，必须由人民政府处理，由政府作出确权决定。享有权属依据的一方当事人未经政府确权，不能以对方当事人侵权向法院起诉，人民法院也不能直接处理。因此，土地法实施前后所确认的土地权属，并非都可以作为判断权属清楚的依据，更不会产生土地确权行政案件，当然，笔者不否认土地法实施前的土地权属依据。只不过需要由人民政府或法院确认，才能作为依据。如果双方当事人对土地权属都没有什么争议，这些权属依据就是享有权属的凭证，享有土地权属依据的一方当事人认为对方侵犯自己土地权属而向人民法院起诉的，人民法院应作为侵权民事案件受理，笔者同意第二种意见。