某业主诉房管局以同一事实重颁房产证行政诉讼案

　　「案 情」某业主从某房地产开发商处购买了一套住房。某市房地产管理局于2000年6月为该业主办理了房屋产权证。该业主入住后，发现房屋实际面积比产权证上确认的面积少5平方米。于是，该业主向该市政府有关部门申请行政复议，请求复议机关撤销市房管局颁发的房产证。复议机关审查后作出了维持市房产局颁发的房产证的复议决定。该业主不服，于2000年10月以市房管局为被告向法院提起了行政诉讼，请求判决撤销市房管局颁发的房产证。法院经审理认定，市房管局2000年6月颁发房产证所确认面积与实际面积不符，于2000年12月判决撤销了市房管局所颁发的房产证。判决生效后，该业主请求市房管局重新测量房屋面积，重新颁发房产证。不想，市房管局2001年2月重新颁发的房产证所确认的面积与第一份房产证一模一样。该业主愤而不平，于2001年3月再次以某市房管局为被告向法院提起了行政诉讼。法院经审理再次撤销了某市房管局2001年2月颁发的房产证

　　「评 析」这是一起因行政机关的行政许可行为而引发的行政诉讼案件。某市房管局为业主颁发房屋产权证的行为是一种行政许可行为。依照我国行政诉讼法的规定，行政相对人认为行政机关的行政许可行为侵犯其合法权益的，可以向法院提起行政诉讼。本案的焦点是，在法院于2000年12月第一次判决撤销某市房管局颁发的房产证后，该房管局能否以同一事实和理由颁发一个与原房产证完全一样的房产证？

　　我国行政诉讼法第五十五条有这样的规定：人民法院判决被告重新作出具体行政行为的，被告不得以同一事实和理由作出与原具体行政行为基本相同的具体行政行为。对这一条该如何理解？如果法院仅判决撤销行政机关的某一违法的行政行为，但并未责令该行政机关重新作出具体行政行为，是否该行政机关就可以以同一事实和理由作出与原具体行政行为基本相同的具体行政行为？本案被告市房管局在2001年3月的第二次诉讼中，就以行政诉讼法第五十五条的规定为依据辩称：2000年12月法院的判决只是撤销了其房产证，判决中并未有责令其重新作出具体行政行为的内容，所以其第二次颁发房产证的行为不受行政诉讼法第五十五条的约束。言下之意，其颁发一个跟原证相同的房产证是不违反行政诉讼法的。

　　笔者认为，某市房管局的答辩理由是不成立的，其对行政诉讼法第五十五条的理解存在错误。行政诉讼法第五十五条的立法本意是为了防止行政机关的具体行政行为被判决撤销后，其迟迟不重新作出具体行政行为，所以赋予法院可以责令行政机关重新作出具体行政行为的权力。对行政机关重新作出具体行政行为的约束，不应以法院是否判决责令其重新作出具体行政行为为准，而是应以法院撤销判决的内容为准。行政诉讼法的立法目的之一是，通过法院审判撤销违法的行政行为，对行政机关的执法活动进行监督，是司法权对行政权的一种制约。如果一个具体行政行为被法院判决撤销了，意味着该行政行为违法。既然具体行政行为的违法性已被确认，那么，不论法院是否同时判决责令行政机关重新作出具体行政行为，行政机关重新作出具体行政行为时，都不得以同一事实和理由作出与原具体行政行为基本相同的具体行政行为。否则，就是对法院判决权威的漠视，这是其一；其二，行政机关在其具体行政行为因违法已被法院撤销的情况下，仍明知故犯，以同一事实和理由作出与原具体行政行为基本相同的具体行政行为，同时也是对“依法行政”原则的践踏。其性质比第一个具体行政行为的违法性更为严重。如果相对人再次向法院起诉，法院不但要判决撤销这一具体行政行为，而且还有权向该行政机关的上一级机关或者监察、人事机关提出司法建议，对有关责任人员进行处理。本案法院的判决是完全正确的。

　　本案引发的另一个问题是：如果法院在2000年12月的判决中，就责令某市房管局重新颁发房产证，是否就不会引发第二次诉讼，同时也更符合诉讼效率、诉讼经济原则呢？我们知道，“不告不理”是诉讼中一项原则。该原则的含义有二：一是如果当事人不起诉，法院不会主动开始诉讼程序；二是当事人没有提的诉讼主张，法院不会主动作出判决。也就是说，法院判决应在当事人的诉讼请求范围内。这一原则体现了法院在诉讼中的消极性和被动性。本案中，某业主第一次起诉时，只请求法院判决撤销市房管局的房产证，并未提出要求房管局重新颁发房产证的主张。所以法院未判决责令房管局重新颁发房产证并无错误，因为法院不能就原告未提出的诉讼主张作出判决，否则就违背了“不告不理”原则。这也是本案带给人们的一个启发：行政相对人在对行政机关的具体行政行为提起撤销之诉时，如果相关事项还需行政机关重新作出具体行政行为加以确定，应一并提起履行之诉，也即要求法院判决撤销被诉具体行政行为的同时，判决责令行政机关重新作出具体行政行为。那样的话，就可能避免本案的情形，不会引发第二次诉讼，相对人的受侵害的权益也就能尽早获得救济。